III SK 9/12

Sygn. akt III SK 9/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 18 grudnia 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Halina Kiryło (przewodniczący)

SSN Jerzy Kwaśniewski

SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Krajowej Stacji Chemiczno - Rolniczej

w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

z udziałem zainteresowanej J. P. – K.

o ochronę konkurencji i nałożenie kary pieniężnej,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 14 grudnia 2012 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 29 marca 2011 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

2

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes Urzędu)

decyzją z dnia 29 grudnia 2008 r. uznał za praktykę ograniczającą konkurencję i

naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 15

grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 244,

poz. 2080, ze zm., dalej jako ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów),

nadużywanie przez Krajową Stację Chemiczno-Rolniczą (powód) pozycji

dominującej na krajowym rynku analiz chemicznych gleby pod uprawę roślin

rolniczych oraz sadowniczych, poprzez uzależnianie zaopiniowania planu

nawozowego od wykonania analizy gleby w Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej

lub akredytowanym laboratorium. Za stwierdzone naruszenie reguł konkurencji

nałożył na powoda karę pieniężną w wysokości 15.886 zł.

Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem w całości.

Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrokiem z dnia

23 kwietnia 2010 r. uwzględnił odwołanie powoda i zmienił decyzję Prezesa Urzędu

w ten sposób, że nie stwierdził stosowania przez powoda zarzucanej mu praktyki

ograniczającej konkurencję oraz nie nałożył z tego tytułu kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na następujących

przesłankach. Powód realizuje zadania określone w przepisach ustawy z dnia 10

lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2007 r., nr 147, poz. 1033, ze zm.,

dalej jako ustawa o nawozach). Świadczy zatem usługi o charakterze użyteczności

publicznej. Ma w konsekwencji tego status przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o

ochronie konkurencji i konsumentów. Jednakże nawet przy założeniu, że na rynku

właściwym powód ma pozycję dominującą, to sam fakt jej posiadania nie jest

zakazany, lecz jedynie jej nadużywanie, a takiej okoliczności Sąd Okręgowy nie

dopatrzył się w niniejszej sprawie. Sąd Okręgowy wskazał, że w myśl art. 27 pkt 1 i

pkt 4 oraz art. 28 pkt 1 ustawy o nawozach, ustawodawca nałożył na powoda

określone obowiązki w trosce o ochronę środowiska zagrożonego stosowaniem

nieprawidłowego nawożenia. Wykonując powierzone w interesie ogólnospołecznym

obowiązki, powód opracował zasady opiniowania planów nawożenia. Zasady te

przewidują, że sporządzenie opinii o planie nawożenia uzależnione jest od

wykonania analizy gleby przez laboratoriom okręgowej stacji chemiczno-rolniczej

3

lub inne akredytowane laboratorium. Wyklucza to możliwość przyjęcia, że wymogi

stawiane przez powoda są sztucznie wykreowanym zwyczajem nie będącym

niezbędnym dla prawidłowego opracowania opinii dotyczącej planu nawożenia. Sąd

Okręgowy uznał, że analizy gleby mogą być, w przypadku prowadzenia ich przez

różne laboratoria, wykonywane różnymi metodami, co uniemożliwia sporządzenie

miarodajnej opinii przez instytucję ustawowo powołaną do sprawowania

agrochemicznej obsługi rolnictwa.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego apelacją. Apelację

wniosła także J. P.-K. (zainteresowana w sprawie). W apelacji Prezesa Urzędu

zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 18, art. 26 ust. 1, art. 27 pkt 1 i

4, art. 28 ust. 1 pkt 4 ustawy o nawozach poprzez błędną wykładnię polegająca na

uznaniu, że na podstawie tych przepisów powód ma prawo uzależniać

zaopiniowanie planu nawozowego od wykonania analizy gleby w okręgowej stacji

chemiczno-rolniczej lub w akredytowanym laboratorium. Zainteresowana w swojej

apelacji zarzuciła z kolei naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie

konkurencji i konsumentów, poprzez przyjęcie, że powód nie nadużywa pozycji

dominującej, uzależniając pozytywne zaopiniowanie planu nawożenia od

wcześniejszego wykonania analiz gleby przez laboratorium okręgowej stacji

chemiczno-rolniczej lub akredytowanego laboratorium.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 29 marca 2011 r. oddalił obie apelacje. W

uzasadnieniu tego wyroku Sąd drugiej instancji wskazał, że nie doszło do

naruszenia swobody działalności gospodarczej przez wewnętrzny akt Krajowej

Stacji Chemiczno-Rolniczej. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, przepisy ustawy o

nawozach mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy z dni 2 lipca 2004 r. o

swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. 2010 nr 220, poz. 1447, ze zm.). W

zakresie zastosowania przepisów ustawy o nawozach Sąd Apelacyjny podzielił

zapatrywania Sądu Okręgowego. Przepisy tej ustawy mają na celu ochronę

czystości wód przez zagrożeniami wynikającymi z niewłaściwego stosowania

nawozów. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią jest zaś to, czy każde

działające legalnie laboratorium może przeprowadzać badania, których wyniki będą

stanowić podstawę dla podejmowania działania przewidzianych w ustawie o

nawozach. Zakwestionowane przez Prezesa Urzędu zasady opiniowania planu

4

nawozowego dotyczącą producentów prowadzących na wielką skalę hodowlę

trzody chlewnej i drobiu, która to działalność może stanowić szczególne zagrożenie

dla środowiska, a tym samym wymaga szczególnej kontroli. Zdaniem Sądu drugiej

instancji, z art. 27 ust. 1 ustawy o nawozach wynika obowiązek powoda – a nie

uprawnienie – do określenia sposobu prowadzenia badań agrochemicznych, w tym

dobór metod badawczych. Skoro obowiązek taki ustawodawca nałożył na powoda,

musi on mieć możliwość stawiania wymogów i określenia warunków pozwalających

na wywiązanie się z tego obowiązku. Dlatego powodowi nie można zarzucić, że

ogranicza konkurencję poprzez wprowadzenie - przy sporządzaniu planów

nawożenia – wymogu korzystania z usług podmiotów wykonujących badania

metodami określonymi przez powoda, zgodnie z art. 27 pkt 1 ustawy o nawozach, a

nie przez wszystkie laboratoria.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w

całości i wniósł o jego uchylenie oraz zmianę wyroku Sądu Okręgowego poprzez

oddalenie odwołania powoda, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i

przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 18, art. 26 ust.

1, art. 27 pkt 1 i pkt 4, art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o nawozach poprzez błędną

wykładnię polegająca na uznaniu, że na ich podstawie powód ma prawo uzależniać

zaopiniowanie planu nawozowego od wykonania analizy gleby w okręgowej stacji

chemiczno-rolniczej lub akredytowanym laboratorium, a kompetencje Prezesa

Urzędu do oceny tego stanu faktycznego pod kątem naruszenia ustawy o ochronie

konkurencji i konsumentów są wyłączone; 2) naruszenie art. 18, art. 26 ust. 1, art.

27 pkt 1 i 4, art. 28 ust. 1 pkt ustawy o nawozach i przepisów ustawy o swobodzie

działalności gospodarczej poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że art. 18, art.

26 ust. 1, art. 27 pkt 1 i pkt 4, art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o nawozach stanowią lex

specialis w stosunku do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu okazała się zasadna, choć nie wszystkie

podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

5

Przystępując do oceny zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd Apelacyjny

wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów art. 18, 26 ust. 1, 27 pkt 1 i pkt 4,

art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o nawozach należy zauważyć, że u podstaw

zaskarżonego wyroku leży następujące założenie interpretacyjne. Po pierwsze,

przepisy powołanej wyżej ustawy o nawozach i nawożeniu, a w szczególności art.

27 tej ustawy, nakładają na powoda obowiązek w zakresie określenia sposobu

prowadzenia badań agrochemicznych, w tym dobór metod badawczych. Po drugie,

wykonując te obowiązki, powód „musi stawiać wymogi i warunki pozwalające na ich

realizację”. Po trzecie, konsekwencją wynikających z ustawy o nawozach

obowiązków ciążących na powodzie jest to, że nie można przypisać mu

dopuszczenia się ograniczenia konkurencji, poprzez ustanowienie wymogu

obligatoryjnego sporządzenie planu nawożenia z uwzględnieniem wysokich

standardów spełnianych przez takie podmioty, które wykonują badania metodami

określonymi przez powoda na podstawie art. 27 ust. 1 (powinno być pkt 1) ustawy.

Wskazanemu powyżej założeniu interpretacyjnemu Sądu drugiej instancji

Prezes Urzędu zarzuca, że zostało ono oparte na błędnej wykładni art. 18, 26 ust.

1, 27 pkt 1 i pkt 4, art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o nawozach poprzez przyjęcie, że na

podstawie tych przepisów „powód ma prawo uzależniać zaopiniowanie planu

nawozowego od wykonania analizy gleby w okręgowej stacji chemiczno-rolniczej

lub akredytowanym laboratorium, a kompetencje Prezesa UOKiK co do oceny tego

stanu faktycznego pod kątem naruszenia prawa ochrony konkurencji są

wyłączone”.

Przystępując do rozstrzygnięcia zasadności tego zarzutu należy w pierwszej

kolejności stwierdzić, że przepis art. 18 ustawy o nawozach składa się z 7 ustępów,

dotyczących różnych zagadnień. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalił się

zaś pogląd, że przytoczenie podstaw kasacyjnych wymaga wskazania konkretnych

przepisów, których naruszenie skarżący zarzuca (por. między innymi postanowienie

Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2010 r., I CSK 414/09 oraz wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 27 stycznia 2010 r., II CSK 352/09). Niewłaściwe jest zatem

ogólnikowe powołanie w podstawie skargi kasacyjnej przepisu złożonego z wielu

ustępów.

6

Niezależnie od powyższego należy zważyć, że art. 18 ust. 1 ustawy o

nawozach nakłada pewne obowiązki na niektóre podmioty prowadzące chów lub

hodowlę drobiu. Ustęp 2 nakłada na nabywcę nawozu naturalnego obowiązek

opracowania planu nawożenia. Ustęp 3 stanowi o sporządzeniu opinii o planie

nawożenia przez okręgową stację chemiczno-rolniczą. Ust. 4, 5 i 7 dotyczą opłat za

sporządzenie przedmiotowej opinii. Ustęp 6 dotyczy przekazania kopii planu

nawożenia wraz z opinią właściwym organom. Przepis art. 18 ustawy o nawozach

nie odnosi się do kompetencji Prezesa Urzędu, zatem Sąd Apelacyjny nie mógł go

naruszyć w sposób wskazywany przez Prezesa Urzędu. Przepis ten nie zawiera

także unormowań dotyczących zasad opiniowania planu nawozowego. Ponadto, w

uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego brak wypowiedzi, którą można byłoby

traktować jako błędną wykładnię tego przepisu, zarówno w sposób wskazany przez

Prezesa Urzędu, jak i w jakikolwiek inny. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 18

ustawy o nawozach nie może zostać uwzględniony.

Z przytoczonych powyżej względów, odnoszących się do wymogów ścisłej

konkretyzacji przepisów prawa materialnego składających się na podstawę skargi

kasacyjnej, za oczywiście bezzasadny należy uznać ogólnikowy zarzut naruszenia

powołanych ogólnie w podstawach skargi przepisów ustawy o swobodzie

działalności gospodarczej. Brak powołania konkretnych przepisów tej ustawy w

uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zwalnia Prezesa Urzędu z obowiązku

powołania w skardze kasacyjnej tych przepisów ustawy o swobodzie działalności

gospodarczej, z którymi sprzeczne są, w jego ocenie, treść i uzasadnienie

orzeczenia wydanego przez Sąd drugiej instancji.

Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu jest także bezpodstawna w zakresie

dotyczącym art. 26 ust. 1 ustawy o nawozach. Przepis ten stanowi, że Krajowa

Stacja Chemiczno-Rolnicza oraz okręgowe stacje chemiczno-rolnicze wykonują

zadania związane z agrochemiczną obsługą rolnictwa. Z przepisu tego nie wynika,

jakie konkretnie zadania oraz w jaki sposób wykonuje powód. W szczególności z

przepisu tego nie wynika, by powód mógł uzależnić zaopiniowanie planu nawożenia

od przedstawienia analizy gleby wykonanej w zaakceptowanym przez powoda

podmiocie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyrażono także

zapatrywania, jakoby przepis art. 26 ust. 1 ustawy o nawozach stanowił podstawę

7

dla takiego założenia interpretacyjnego, a trzeba pamiętać, że Prezes Urzędu

zarzuca Sądowi drugiej instancji błędną wykładnię tego przepisu. Analogicznie

należy potraktować zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o nawozach, który

wymienia zadania okręgowych stacji chemiczno-rolniczych.

Natomiast zasadnie Prezes Urzędu zarzuca Sądowi Apelacyjnemu

naruszenie przez błędną wykładnię art. 27 pkt 1 i 4 ustawy o nawozach. Przepis art.

27 ustawy o nawozach wymienia zadania powoda, do których zaliczono między

innymi określenie sposobu prowadzenia badań agrochemicznych, w tym dobór

metod badawczych (pkt 1) oraz podejmowanie działań w zakresie udziału

laboratoriów okręgowych stacji w badaniach dokładności wykonywania analiz

chemicznych (pkt 4). Z przepisów tych nie wynika, jak trafnie wywodzi Prezes

Urzędu, aby ustawodawca nałożył na powoda obowiązek takiego określenia zasad

wykonywania analiz gleby na potrzeby opiniowania planów nawożenia, który w

konsekwencji ogranicza krąg podmiotów uprawnionych do dokonywania takich

analiz. W art. 27 pkt 1 ustawy o nawozach mowa jedynie o metodach badawczych,

jakie powinny być stosowane przy analizowaniu gleby w relewantnym dla niniejszej

sprawy zakresie. Dlatego błędne jest założenie interpretacyjne Sądu drugiej

instancji, zgodnie z którym przepisy art. 27 pkt 1 i 4 ustawy o nawozach wyłączają

zastosowanie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w

okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Wbrew temu założeniu, nie

narzucają one bowiem powodowi takiego sposobu działania, który Prezes Urzędu

zakwalifikował jako praktykę ograniczającą konkurencję.

Błędna wykładnia art. 27 pkt 1 i 4 ustawy o nawozach dokonana przez Sąd

Apelacyjny była jedyną przyczyną oddalenia apelacji Prezesa Urzędu. Dlatego

zaskarżony wyrok należało uchylić i przekazać sprawę Sądowi drugiej instancji do

ponownego rozpoznania celem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, czy zarzucane

powodowi zachowanie stanowi praktykę ograniczającą konkurencję w rozumieniu

art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, zarówno pod

względem podmiotowym (to jest odnoszącym się do statusu powoda jako przedsiębiorcy), jak i

przedmiotowym (to jest odnoszącym się do prawidłowości dokonanej identyfikacji

rynków właściwych oraz skutków zachowania powoda).

8

Opierając się na treści art. 39815

§ 1 k.p.c., a w odniesieniu do kosztów

postępowania kasacyjnego na podstawie art. 108 § 2 k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł

jak w sentencji.