I KZP 18/12

Sygn. akt I KZP 18/12

UCHWAŁA

składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego

Dnia 24 stycznia 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Przemysław Kalinowski (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Wiesław Błuś

SSN Józef Iwulski

SSN Kazimierz Klugiewicz

SSN Marian Kocon

SSN Rafał Malarski

SSN Jolanta Strusińska-Żukowska

Protokolant Ewa Sokołowska

przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Aleksandra Herzoga

oraz przedstawiciela Rzecznika Praw Obywatelskich Mirosława Wróblewskiego

po rozpoznaniu w Izbie Karnej na posiedzeniu

w dniu 24 stycznia 2013 r.,

przedstawionego na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o

Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.) oraz art.

60 § 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240,

poz. 2052 ze zm.), wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 27 sierpnia 2012

r., (RPO-702362-I/12/MW) o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego rozbieżności w wykładni prawa występujących w orzecznictwie Sądu

Najwyższego w zakresie dotyczącym następującego zagadnienia prawnego:

Czy do postępowania sądowego wszczynanego przez

wniesienie odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych

od orzeczenia Krajowego Sądu Dyscyplinarnego, na podstawie

art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach

i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania

2

sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz.U. Nr

77, poz. 649 ze zm.), stosuje się przepisy ustawy z dnia 17

listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43,

poz. 296 ze zm.), czy też przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r.

- Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555)?

podjął uchwałę:

Do postępowania sądowego, wszczynanego przez wniesienie

do sądu okręgowego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych

odwołania od orzeczenia Krajowego Sądu Dyscyplinarnego na

podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych

rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do

badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym

(Dz.U. Nr 77, poz. 649 ze zm.), stosuje się przepisy ustawy z dnia

6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89,

poz. 555 ze zm.).

UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich – działając na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4

ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r. Nr

14, poz. 147 ze zm.) oraz art. 60 § 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie

Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.) i powołując jako przesłankę swego

wystąpienia ujawnione rozbieżności w orzecznictwie sądowym – zwrócił się o

rozstrzygnięcie przez powiększony skład Sądu Najwyższego zagadnienia

prawnego, które zostało sformułowane w sposób następujący:

Czy do postępowania sądowego wszczynanego przez wniesienie odwołania

do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych od orzeczenia Krajowego Sądu

Dyscyplinarnego, na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o

biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania

sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649 ze

zm.), stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks

postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), czy też przepisy ustawy z

dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555)?

W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że w

istocie chodzi mu o różne stanowiska wyrażone przez Sąd Najwyższy w powyższej

3

materii w postanowieniach: z dnia 1 czerwca 2010 r., III SO 6/10 (LEX nr 622208)

oraz z dnia 30 września 2010 r., I KZP 11/10 (OSNKW 2010, z. 10, poz. 85).

W pierwszym z orzeczeń przywołanych przez autora wniosku wyrażono

pogląd, zgodnie z którym w toku postępowania sądowego przed sądem pracy i

ubezpieczeń społecznych rozpatrującym odwołanie od orzeczenia Krajowego Sądu

Dyscyplinarnego biegłych rewidentów, należy stosować przepisy Kodeksu

postępowania cywilnego. W motywach tego postanowienia odnotowano, że w

regulacji ustawowej dotyczącej zasad rozpoznawania przez sąd powszechny

odwołania od orzeczenia Krajowego Sądu Dyscyplinarnego występuje luka w

postaci braku określenia procedury, według której powinno się toczyć takie

postępowanie sądowe. Braku tego – w myśl tego stanowiska – nie wypełnia

dyspozycja art. 46 ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach

uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym

(dalej określana jako u.b.r.) odsyłająca do odpowiedniego stosowania przepisów

Kodeksu postępowania karnego w odniesieniu do spraw nieuregulowanych w

ustawie. Natomiast wyniki wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej,

przemawiają za stosowaniem przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w

postępowaniu odwoławczym od orzeczeń Krajowego Sądu Dyscyplinarnego

rozpoznającego sprawy dyscyplinarne biegłych rewidentów.

Odmienne stanowisko zajął natomiast Sąd Najwyższy w postanowieniu z

dnia 30 września 2010 r., I KZP 11/10. W tym rozstrzygnięciu przyjęto, że do

postępowania przed sądem okręgowym – sądem pracy i ubezpieczeń społecznych,

w toku rozpoznawania odwołania od orzeczenia Krajowego Sądu Dyscyplinarnego,

ma zastosowanie przepis art. 46 u.b.r., a co za tym idzie, do postępowania tego

stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. W uzasadnieniu

tego poglądu zwrócono uwagę na to, że obecna treść przepisu art. 41 u.b.r.

rzeczywiście nie zawiera jakiejkolwiek normy wprost określającej, która procedura

ma zastosowanie do rozpoznawania odwołania od orzeczenia Krajowego Sądu

Dyscyplinarnego, ale jest to następstwo zabiegu dokonanego przez ustawodawcę.

Obecna treść przedmiotowej ustawy nie zawiera bowiem poprzednio

obowiązującego uregulowania tej materii, znajdującego się w ustawie o biegłych

rewidentach i ich samorządzie z dnia 13 października 1994 r. (Dz. U. Nr 31, poz.

359), które przewidywało wyraźnie, że sąd apelacyjny - sąd pracy i ubezpieczeń

4

społecznych rozpoznający odwołanie, stosuje przepisy Kodeksu postępowania

cywilnego (art. 33 ust. 2a).

Wskazując na tak zarysowane różnice w wypowiedziach Sądu Najwyższego,

autor wniosku wyraził przekonanie, że przedstawiona rozbieżność w wykładni

prawa ma istotne znaczenie, gdyż wiąże się z wyborem procedury, którą należy

stosować w toku postępowania sądowego w omawianej kategorii spraw.

Jednocześnie podkreślono, że w opinii Rzecznika Praw Obywatelskich istnieją

ważne argumenty przemawiające na rzecz zarówno pierwszego, jak i drugiego

stanowiska. Jednak ostatecznie, zdaniem wnioskodawcy, wobec wątpliwości

wynikających z braku wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy należałoby przywiązywać

większe znaczenie do względów konstytucyjno-gwarancyjnych. Te zaś pełniej

realizuje koncepcja zaprezentowana w postanowieniu z dnia 30 września 2010 r. I

KZP 11/10.

Na koniec, powołując się na przedstawioną rozbieżność wykładni, Rzecznik

Praw Obywatelskich podkreślił konieczność rozstrzygnięcia przytoczonej we

wniosku wątpliwości przez poszerzony skład Sądu Najwyższego.

Prokurator Prokuratury Generalnej, odnosząc się do przedstawionego

wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich, w pierwszej kolejności wskazał na

spełnienie wymaganych przez ustawę przesłanek wystąpienia z tzw. pytaniem

abstrakcyjnym, przewidzianych w art. 60 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o

Sądzie Najwyższym. W uzasadnieniu tego stanowiska podkreślono, że

przedstawienie zagadnienia prawnego w związku z rozbieżnością w orzecznictwie

wymaga wykazania, że w praktyce sądowej rzeczywiście pojawiła się odmienna

interpretacja treści konkretnego przepisu, a nie tylko rozbieżność wynikająca z

odmiennego stosowania prawa. W tym kontekście prokurator wskazał, że pogląd

wyrażony w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., III SO 6/10, odwoływał się do

argumentów natury językowej i systemowej. Natomiast w postanowieniu z dnia 30

września 2010 r., I KZP 11/10, zanegowano tę wykładnię, z jednoczesnym

wskazaniem na szerokie rozumienie dyspozycji art. 46 u.b.r. oraz podkreśleniem

znaczenia gwarancyjnego charakteru procedury karnej. Po wyrażeniu przekonania,

że w tej sprawie zostały spełnione warunki do podjęcia uchwały przez powiększony

skład Sądu Najwyższego, prokurator zaproponował sformułowanie następującego

poglądu prawnego: „do postępowania sądowego wszczynanego przez wniesienie

odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych od orzeczenia Krajowego

5

Sądu Dyscyplinarnego, na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o

biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania

sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649 ze

zm.), stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks

postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.)”.

Sąd Najwyższy zważył co następuje.

Trzeba w pełni zgodzić się z tą częścią poglądu wyrażonego przez

prokuratora Prokuratury Generalnej w jego pisemnym wystąpieniu, w której

podkreślono konieczność wykazania, że w orzecznictwie sądowym (w tym wypadku

– w orzecznictwie Sądu Najwyższego) ujawniła się rozbieżność wynikająca z

wykładni prawa uzasadniająca zwrócenie się do składu powiększonego tego

właśnie Sądu o rozstrzygnięcie kwestii prawnej budzącej rzeczywiste trudności

interpretacyjne. Wymaganie to jest skierowane do podmiotów uprawnionych do

przedstawiania Sądowi Najwyższemu tzw. abstrakcyjnych pytań prawnych. U

podstaw tej instytucji tkwi założenie, że występowanie w orzecznictwie sądowym (a

zwłaszcza Sądu Najwyższego) dwóch lub więcej rozbieżnych sposobów

interpretowania tego samego przepisu lub grupy przepisów i w związku z tym

odmiennego rozstrzygania podobnych problemów prawnych, jest niekorzystne z

punktu widzenia funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Wprawdzie w

piśmiennictwie prawniczym trafnie zwraca się uwagę, że o „rozbieżności w

orzecznictwie sądów powszechnych lub Sądu Najwyższego” można zasadnie

mówić dopiero wtedy, gdy wyraźnie ukształtują się odmienne linie orzecznictwa

reprezentowane przez przynajmniej pewną grupę rozstrzygnięć zawierających

argumentację wspierającą każdą z koncepcji. Natomiast pojedyncze orzeczenia,

incydentalnie odbiegające od głównego nurtu interpretacji, nie wypełniają jeszcze

przesłanki „rozbieżności w orzecznictwie” i nie uzasadniają dokonywania wykładni

w trybie art. 60 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym (por. R. A. Stefański: Instytucja

pytań prawnych do Sądu Najwyższego w sprawach karnych. Kraków 2001, s. 251).

Jednak w sytuacji, gdy w Sądzie Najwyższym w krótkim okresie zapadły dwa

całkowicie przeciwstawne rozstrzygnięcia, w których dokonano

wielopłaszczyznowej wykładni tych samych norm – uzyskując odmienne wyniki i

wskazując sądom powszechnym dwie różne procedury właściwe przy

6

rozpoznawaniu odwołań w omawianej kategorii spraw, niezbędne jest usunięcie

tych wątpliwości już na obecnym etapie, co przemawiało za podjęciem uchwały.

Wywód zamieszczony w wystąpieniu Rzecznika Praw Obywatelskich stawiał

w opozycji dwa postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 1 czerwca 2010 r. III SO

6/10 oraz z dnia 30 września 2010 r. I KZP 11/10.

W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć i poddać ocenie argumenty

przywołane w powyższych orzeczeniach dla uzasadnienia poszczególnych

stanowisk. Zgodnie z motywami zamieszczonymi w postanowieniu z dnia 1

czerwca 2010 r., III SO 6/10 – za stosowaniem przepisów Kodeksu postępowania

cywilnego w omawianej procedurze miały przemawiać:

1. posłużenie się przez ustawodawcę w art. 41 ust. 2 u.b.r. terminem

„skarga kasacyjna”, który to zwrot jest charakterystyczny dla procedury

cywilnej, nawiązuje wprost do środka prawnego określonego w Kodeksie

postępowania cywilnego i – od czasu nowelizacji tego Kodeksu w 2004 r.

– wyraźnie różni go od terminu „kasacja”, jakim posługuje się Kodeks

postępowania karnego;

2. wskazanie, w art. 41 ust. 1 u.b.r., okręgowego sądu pracy i ubezpieczeń

społecznych jako sądu rzeczowo właściwego do rozpoznania odwołania

od orzeczenia Krajowego Sądu Dyscyplinarnego;

3. odwołanie się do wyników wykładni systemowej, świadczących o

celowym zamyśle ustawodawcy, który wprowadzając w odniesieniu do

różnych grup zawodowych możliwość zaskarżenia orzeczeń organów

dyscyplinarnych do sądu powszechnego, jako zasadę przyjął stosowanie

procedury cywilnej w takim postępowaniu odwoławczym, a odmienne

rozwiązanie, tj. zastosowanie procedury karnej – przyjął jedynie w

odniesieniu do postępowań odwoławczych toczących się w tym zakresie

wobec przedstawicieli zawodów prawniczych.

Bliższa analiza przytoczonych argumentów prowadzi do wniosku, że nie do

końca wspierają one tezę, którą miały uzasadniać. Ich wartość podważa zwłaszcza

zapoznanie się z aktualnym ustawodawstwem odnoszącym się do problematyki

postępowań dyscyplinarnych różnych grup zawodowych.

Ad. 1. Powołanie się na fakt posłużenia się przez ustawodawcę w art. 41 ust.

2 u.b.r. określeniem „skarga kasacyjna” dla wsparcia poglądu, że determinuje ono

stosowanie procedury cywilnej do rozpoznania odwołania od orzeczenia Krajowego

7

Sądu Dyscyplinarnego, gdyż termin ten jest charakterystyczny dla Kodeksu

postępowania cywilnego – w kształcie obowiązującym po nowelizacji – w

rzeczywistości trudno już obecnie uznać za skuteczny argument. Wprawdzie

istotnie, użyty we wskazanym przepisie art. 41 ust. 2 u.b.r. termin „skarga

kasacyjna”, koreluje z taką właśnie nazwą nadzwyczajnego środka zaskarżenia,

jaką wprowadzono do Kodeksu postępowania cywilnego ustawą nowelizującą

tenże Kodeks – ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks

postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.

U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98), zastępując dotychczas funkcjonującą w przepisach

tych ustaw nazwę „kasacja”. Jednak nie sposób nie dostrzec, że ustawodawca w

aktach normatywnych uchwalonych już po wprowadzeniu tej zmiany w Kodeksie

postępowania cywilnego, na którą powołał się Sąd Najwyższy w postanowieniu z

dnia 1 czerwca 2010 r. III SO 6/10, właśnie na gruncie postępowań związanych z

odpowiedzialnością dyscyplinarną, nadal posługiwał się określeniem „kasacja”. Co

więcej, czynił tak nawet wtedy, gdy modyfikując w jakiejś części konkretny aspekt

postępowania dyscyplinarnego, jednocześnie pozostawiał w mocy zarówno

dotychczasową nazwę nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jak i rozwiązanie

wyraźnie przewidujące, że do rozpoznania odwołania od orzeczenia organu

dyscyplinarnego stosuje się przepisy postępowania cywilnego (por. art. 1 ustawy z

dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach

sądowych i egzekucji - Dz. U. z 2007 r. Nr 112, poz. 769, art. 127 ust. 3 ustawy z

dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej – Dz. U. Nr. 227, poz. 1505 oraz art.

114 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk – Dz. U. Nr

96, poz. 619). Jednocześnie, w ustawie o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96,

poz. 618), nota bene uchwalonej dokładnie tego samego dnia co ustawa o PAN

powołana wyżej, w art. 58 ust. 4 - także wprost wskazując na stosowanie

przepisów Kodeksu postępowania cywilnego dotyczących apelacji przy

rozpoznawaniu odwołań od orzeczeń organów dyscyplinarnych – ponownie użyto

terminu „skarga kasacyjna” dla określenia nazwy nadzwyczajnego środka

zaskarżenia. Podobnie zresztą wcześniej, w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o

Państwowej Inspekcji Pracy w jej art. 88, przewidującym możliwość wniesienia do

sądu apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych odwołania od

orzeczenia komisji dyscyplinarnej II instancji, ustawodawca wykluczył zarazem

8

dopuszczalność wnoszenia dalszego środka zaskarżenia, określając go tym razem

mianem „skargi kasacyjnej”.

Także w literaturze prawniczej z zakresu procedury cywilnej - odnotowując

zmianę terminologiczną wprowadzoną do Kodeksu postępowania cywilnego

powołaną ustawą z 2004 r. – podkreśla się, że w istocie chodziło o

doprecyzowanie, iż podmiot wnoszący ten środek zaskarżenia występuje o kasację

orzeczenia, a więc dla oznaczenia podjętej przez niego czynności należy użyć

określenia „skarga kasacyjna”; natomiast „kasacji” wyroku dokonuje sąd w wyniku

przeprowadzonego postępowania podjętego w wyniku żądania skutecznie

zgłoszonego przez stronę procesową (por. T. Ereciński: Wprowadzenie do kodeksu

postępowania cywilnego. Warszawa 2005, s. 314; T. Zembrzuski: Skarga

kasacyjna. Dostępność w postępowaniu cywilnym. Warszawa 2011, s. 50; W.

Broniewicz: Apelacja, kasacja i skarga kasacyjna w postępowaniu cywilnym

(Problematyka terminologiczna). PiP 1999, nr 3, s.58).

W tych warunkach nie sposób przyjąć, że w drodze analizy opartej o

kryterium językowe odniesione do nazwy nadzwyczajnego środka zaskarżenia

orzeczeń zapadających po rozpoznaniu odwołania od rozstrzygnięcia organu

dyscyplinarnego – i to nazwy użytej w kontekście wykluczenia dopuszczalności

korzystania z tego środka – można wnioskować w sposób racjonalny o dokonaniu

przez ustawodawcę wyboru określonej procedury. Wręcz przeciwnie, już proste

zestawienie kilku aktów normatywnych – w części regulującej drogę odwoławczą od

orzeczeń organów dyscyplinarnych – wskazuje na brak przywiązywania przez

ustawodawcę specjalnej uwagi do stosowanej terminologii. Nie można zatem – z

użytych tam określeń – wyprowadzać takich wniosków, jak to miało miejsce w

postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. III SO 6/10. Przeczy im bowiem w sposób

oczywisty treść innych ustaw regulujących tę samą materię w odniesieniu do innych

grup zawodowych.

To ustalenie prowadzi do wniosku, że słusznie w postanowieniu z dnia 30

września 2010 r., I KZP 11/10, uznano za nieprzydatne kryterium oparte na samej

nazwie nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jaką posłużył się ustawodawca

(wykluczając zresztą jego wnoszenie) na gruncie ustawy o biegłych rewidentach

/…/, gdyż używanie terminów „kasacja” i „skarga kasacyjna”, przynajmniej na

gruncie ustaw normujących odpowiedzialność dyscyplinarną różnych grup

zawodowych, ma charakter dość przypadkowy.

9

Ad. 2. Wskazanie sądu okręgowego – sądu pracy i ubezpieczeń

społecznych, jako sądu pierwszej instancji, do którego – stosownie do dyspozycji

art. 41 ust. 1 u.b.r. – służy odwołanie od orzeczenia Krajowego Sądu

Dyscyplinarnego, mogłoby rzeczywiście funkcjonalnie wiązać ten środek

zaskarżenia i całe dalsze postępowanie – z procedurą cywilną. Ta bowiem, co do

zasady, znajduje zastosowanie w procesach toczących się przed sądami pracy i

ubezpieczeń społecznych. Wykładnię funkcjonalną, nawet w postaci negującej

językowe znaczenie przepisu, wyjątkowo dopuszcza się w piśmiennictwie

prawniczym i orzecznictwie, jeżeli wykładnia gramatyczna prowadzi do wniosków

nieracjonalnych lub aksjologicznie nieakceptowalnych (por. M. Zieliński: Koncepcja

derywacyjna wykładni a wykładnia Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego

[w:] J. Godyń, M. Hudzik, L.K. Paprzycki [red.]: Zagadnienia prawa dowodowego.

Warszawa 2011, s. 117-136). Odwołanie się do wykładni funkcjonalnej nie może

jednak prowadzić do odrzucenia znaczenia wyraźnego zabiegu dokonanego przez

ustawodawcę, który modyfikując dotychczasowy kształt regulacji zrezygnował z

istniejącego wcześniej wskazania procedury cywilnej, jako właściwej przy

rozpoznawaniu spraw dyscyplinarnych tego kręgu podmiotów trafiających na drogę

sądową, skoro jednocześnie taki kształt regulacji ustawowej nie czyni jej

niemożliwą do stosowania w praktyce. Przypomnieć trzeba bowiem, że przepis art.

33 ust. 2a poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 13 października 1994 r. o

biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania

sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. z 2001 r. Nr 31, poz.

359) – w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 2003 r., jednoznacznie i

kompleksowo oraz w sposób funkcjonalnie skorelowany – regulował m.in.

zagadnienie procedury obowiązującej przy rozpoznawaniu odwołań od orzeczeń

Krajowego Sądu Dyscyplinarnego drugiej instancji. Orzekanie w tym zakresie

należało do sądu apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, a

zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o apelacji. Obecne

unormowanie, zawarte w art. 41 ust. 1 u.b.r., nie przewiduje już Krajowego Sądu

Dyscyplinarnego orzekającego jako organ drugiej instancji, a odwołanie od

orzeczenia tego sądu wydanego w I instancji – kieruje do sądu okręgowego - sądu

pracy i ubezpieczeń społecznych. Usunięto też zapis o stosowaniu w postępowaniu

odwoławczym przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o apelacji. Jak wynika z

uzasadnienia projektu obecnie obowiązującej ustawy o biegłych rewidentach /…/,

10

wprowadzone zmiany zmierzały do skrócenia drogi do sądownictwa powszechnego

i przekazania postępowania odwoławczego do sądu okręgowego, a zatem obecny

kształt postępowania odwoławczego nie jest przypadkowy, lecz był zamierzonym

posunięciem ustawodawcy. Skoro tak, to nie można ignorować również faktu

pominięcia w obecnej ustawie zapisu o stosowaniu przepisów Kodeksu

postępowania cywilnego o apelacji – w postępowaniu dyscyplinarnym w jego części

toczącej się przed sądem powszechnym.

W tym miejscu należy rozważyć jeszcze stanowisko prokuratora Prokuratury

Generalnej, wyrażone w jego wniosku, w którym także powołano się na

oznaczenie sądu jako wyznacznika rodzaju postępowania mającego zastosowanie

do rozpoznawania odwołań od orzeczeń Krajowego Sądu Dyscyplinarnego

biegłych rewidentów – w nawiązaniu do praktycznego aspektu stosowania

procedury nietypowej dla sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Jest to jednak

także argument niewystarczający. Skoro bowiem ustawodawca przewidział

procedurę karną jako obowiązującą w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym

przez organy samorządu zawodowego, a zatem możliwą do stosowania przez

podmiot nie mający żadnego przygotowania prawniczego, to trudno przyjąć, aby

sąd powszechny, składający się wszak z osób o szczególnym przygotowaniu

zawodowym, nie mógł przeprowadzić postępowania kontrolnego przy zastosowaniu

reguł obowiązujących w tej samej procedurze. Oczywiście ma rację prokurator

wymieniając cały szereg ustaw, w tym również spoza kręgu wymienionego

powyżej, wyraźnie nakazujących stosowanie przepisów Kodeksu postępowania

cywilnego o apelacji – do rozpoznania odwołań od orzeczeń korporacyjnych sądów

dyscyplinarnych. Jednak już inne, wcześniej przywołane przykłady świadczą o tym,

że ten kierunek legislacyjny nie ma charakteru trwałego i zwłaszcza w ostatnich

latach – wręcz nie sposób mówić o konsekwencji w tym zakresie. Niewątpliwie

natomiast coraz wyraźniejsza staje się tendencja do poszerzania sfery

funkcjonowania procedury karnej na gruncie postępowań dyscyplinarnych grup

zawodowych innych niż prawnicze.

Nie można przy tym nie dostrzec pewnej niespójności dotychczasowego

rozwiązania polegającego na prowadzeniu postępowania dyscyplinarnego przez

organy korporacyjne stosownie do reguł określonych w procedurze karnej, a

następnie, rozpoznawania odwołań od orzeczeń tych organów przez sądy

powszechne, procedujące według zasad przewidzianych w Kodeksie postępowania

11

cywilnego, czego niekorzystną konsekwencją jest zderzenie dwóch reżimów

postępowania w jednym procesie dyscyplinarnym, ale na różnych jego etapach.

Wykładnia przyjęta w uchwale pozwala – przynajmniej częściowo – usunąć ten

problem.

W tym miejscu trzeba jeszcze odnieść się do kwestii rozpoznawania przez

sądy administracyjne odwołań od orzeczeń organów dyscyplinarnych w tzw.

służbach mundurowych, z czego prokurator w swoim wystąpieniu wyprowadził

wniosek wspierający jego stanowisko o funkcjonalnym powiązaniu specyfiki sądu z

procedurą mającą zastosowanie w postępowaniu przed tym sądem. Jednak nawet

zupełnie podstawowe zestawienie zakresu odesłań do odpowiedniego stosowania

przepisów Kodeksu postępowania karnego, zawartych w poszczególnych ustawach

regulujących status tych służb ( por. np. art. 135p ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o

Policji – Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687; art. 136c ustawy z dnia 12 października

1990 r. o Straży Granicznej – Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675; art. 124n ustawy z

dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej – Dz. U. z 2009 r. Nr 12,

poz. 68) pozwala dostrzec, że w tych postępowaniach dyscyplinarnych w bardzo

różnym stopniu – czasami wręcz bardzo ograniczonym z uwagi na wyczerpujące

unormowania proceduralne zawarte w tych ustawach – następuje odwołanie się do

procedury karnej. Natomiast konieczność uwzględniania przez sądy

administracyjne instytucji procesu karnego, do których następuje odesłanie w

poszczególnych ustawach, podkreślona została w orzecznictwie NSA (por. wyrok z

dnia 5 grudnia 2006 r., I OSK 472/06, LEX Nr 290653).

Zatem, również argumentacja odwołująca się do elementów o charakterze

funkcjonalnym nie stanowi wystarczającego wsparcia dla poglądu wyrażonego w

postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 1 czerwca 2010 r., III SO 6/10, gdyż

prowadzi do zanegowania wyraźnego postąpienia ustawodawcy. Natomiast zgodzić

trzeba się z oceną wyrażoną w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 30

września 2010 r., I KZP 11/10, że nie jest racjonalnym posunięciem narzucenie

sądom pracy i ubezpieczeń społecznych sprawowania kontroli według zasad

procedury, której co do zasady nie stosują w sprawach należących do ich

właściwości.

Ad. 3. Argument oparty na wykładni systemowej odwoływał się do

jednolitego ukształtowania zasad zaskarżenia orzeczeń korporacyjnych organów

dyscyplinarnych w ten sposób, że w postępowaniu dotyczącym zawodów

12

prawniczych miałyby zastosowanie przepisy procedury karnej, zaś w odniesieniu do

wszystkich innych – przepisy postępowania cywilnego. Pogląd ten stanowił

niewątpliwie nawiązanie do koncepcji wyrażonej w ustawie z dnia 23 listopada 2002

r. o Sądzie Najwyższym, która właśnie według tego kryterium ujednoliciła drogę

odwoławczą w postępowaniach dyscyplinarnych całego szeregu grup zawodowych

(zmieniając m.in. art. 33 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy o biegłych

rewidentach /…/ i dodając w nim ust. 2a). Jednak późniejsze ustawodawstwo,

zwłaszcza przyjęte w ostatnich latach, coraz wyraźniej odchodzi od takiego

podziału i coraz szerzej wprowadza procedurę karną do całego postępowania

dyscyplinarnego, w tym również jego części toczącej się przed sądem

powszechnym – także w odniesieniu do grup zawodowych innych niż prawnicy.

Oznacza to, że dotychczasowy model przestaje być punktem odniesienia dla

potrzeb bieżącej wykładni.

Przykładem tej tendencji może być ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach

lekarskich (Dz. U. Nr 219, poz. 1708), która w art. 95 ust. 1 przewiduje możliwość

zaskarżenia kasacją orzeczenia sądu lekarskiego kończącego postępowanie w

przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, a w art. 112 wprost nakazuje

stosowanie przepisów Kodeksu postępowania karnego do postępowania w

przedmiocie tej odpowiedzialności.

Z kolei, w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i

egzekucji (Dz.U. Nr 133, poz. 882), która początkowo przewidywała rozpoznawanie

odwołań od orzeczeń komisji dyscyplinarnej przez sąd wojewódzki (obecnie –

okręgowy – uw. SN) – sąd pracy i ubezpieczeń społecznych z zastosowaniem

przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o apelacji (art. 75 ust. 3), ustawą z

dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.

U. Nr 40, poz. 228), wprowadzono zmianę polegającą na wyeliminowaniu

określenia, że ma to być sąd pracy i ubezpieczeń społecznych oraz o stosowaniu

przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o apelacji. Obecna treść art. 75 ust. 2,

3 i 4 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, ogranicza się do stwierdzenia, że

odwołanie przysługuje do sądu okręgowego, od orzeczenia tego sądu nie

przysługuje kasacja, a do postępowania dyscyplinarnego tej grupy zawodowej, w

zakresie nieuregulowanym ustawą, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu

postępowania karnego.

13

Natomiast w ustawie z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o

rzecznikach patentowych (Dz. U. Nr 197, poz. 1308) zamieszczono przepis art. 67b

o odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania karnego w zakresie

dotyczącym postępowania dyscyplinarnego, a nieuregulowanym w ustawie.

Jednocześnie, możliwość zaskarżenia orzeczenia Odwoławczego Sądu

Dyscyplinarnego do sądu apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych -

zastąpiono uprawnieniem do wniesienia kasacji ukształtowanej na zasadach

zbliżonych do tych, jakie funkcjonują w procedurze karnej.

Z kolei, w ustawie z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i

położnych (Dz. U. Nr 174, poz. 1038) ograniczono się do wskazania, że w

sprawach dotyczących postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej

tych grup pracowników medycznych stosuje się Kodeks postępowania karnego – z

pewnymi ograniczeniami (art. 88 ustawy), a od prawomocnego orzeczenia sądu

pielęgniarek i położnych kończącego postępowanie w tym zakresie – przysługuje

kasacja (art. 73 ust. 1 ustawy).

Dotychczasowy, bardzo skrótowy przegląd rozwiązań stosowanych przez

ustawodawcę w odniesieniu do zakresu i zasad odwoływania się od orzeczeń

organów dyscyplinarnych, a także rodzaju procedury mającej zastosowanie przy

rozpoznawaniu tych odwołań oraz ewentualnej możliwości wnoszenia

nadzwyczajnych środków zaskarżenia przekonuje, że w przeważającej mierze

regulacje te mają rzeczywiście indywidualny (by nie rzec wprost – czasami

przypadkowy) charakter. Zwłaszcza ustawy przyjmowane w ostatnim okresie

charakteryzuje taki poziom zróżnicowania rozwiązań, że wręcz nie pozwala on na

korzystanie z wykładni systemowej zewnętrznej, rozumianej – w tym wypadku –

jako możliwość odwołania się do pewnej spójnej koncepcji ustawodawcy,

realizowanej przez przyjmowanie w kolejno uchwalanych bądź modyfikowanych

ustawach, względnie konsekwentnie takich samych zasad kształtowania reguł

odpowiedzialności dyscyplinarnej w odniesieniu do różnych grup zawodowych.

Poprzednio funkcjonujący model charakteryzowało kilka istotnych elementów

takich, jak: dwuinstancyjne postępowanie korporacyjne, właściwość sądów

apelacyjnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych do rozpoznawania odwołań

od orzeczeń dyscyplinarnych zapadających w ramach korporacji innych niż

prawnicze, stosowanie procedury cywilnej przez sądy apelacyjne przy

rozpoznawaniu tych odwołań oraz brak możliwości wniesienia kasacji stron.

14

Natomiast w odniesieniu do przedstawicieli zawodów prawniczych, procedura karna

miała zastosowanie w całym postępowaniu dyscyplinarnym, uzupełniona

dodatkowo, poszerzonym prawem do kasacji (z wyłączeniem sędziów). Ten

wyraźny do niedawna podział – przestał obecnie istnieć.

Ustawodawstwo ostatnich lat charakteryzuje się rezygnacją z powyższych

jednolitych rozwiązań. W krótkim okresie (lata 2009 – 2011) zmodyfikowano w

sposób istotny regulację dotyczącą omawianej materii w całym szeregu ustaw,

podążając w zupełnie różnych kierunkach. I tak:

- w ustawie o biegłych rewidentach /…/ zrezygnowano z drugiej instancji

sądownictwa korporacyjnego i rozpoznawanie odwołań od orzeczenia Krajowego

Sądu Dyscyplinarnego przekazano sądowi okręgowemu sądowi pracy i

ubezpieczeń społecznych, podkreślając przy tym w motywach projektu, że chodziło

o skrócenie drogi do sądownictwa powszechnego. Jednocześnie, wprowadzono

możliwość korzystania z dalszej drogi odwoławczej przez wniesienie środka

zaskarżenia do sądu apelacyjnego, tworząc w ten sposób model trójinstancyjny.

Usunięto zastrzeżenie o stosowaniu procedury cywilnej w postępowaniu

odwoławczym przed sądem powszechnym, a pozostawiono ogólne odesłanie do

przepisów Kodeksu postępowania karnego;

- w powołanej wyżej ustawie z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich,

ustawodawca pozostawił dwie instancje sądownictwa korporacyjnego orzekającego

w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy, wyeliminował uprawnienie do

wnoszenia odwołania od orzeczenia sądu lekarskiego drugiej instancji do sądu

apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, a jednocześnie otworzył

możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia w tym zakresie środkiem o charakterze

nadzwyczajnym, jakim jest kasacja – z jednoczesnym odesłaniem do

odpowiedniego stosowania procedury karnej – w sprawach nie uregulowanych w

ustawie;

- w ustawie z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o komornikach

sądowych i egzekucji wyeliminowano komisje dyscyplinarne drugiej instancji, a

rozpoznawanie odwołań od orzeczeń komisji pierwszej instancji należy do sądu

okręgowego – już bez sprecyzowania, że chodzi o sąd pracy i ubezpieczeń

społecznych. Z przepisu art. 75 ust. 4 tej ustawy wynika, że od orzeczenia sądu

okręgowego nie przysługuje kasacja. Nie zamieszczono przy tym wyraźnego

wskazania na rodzaj procedury stosowanej przy rozpoznawaniu odwołań,

15

ograniczając się do ogólnego odesłania i stwierdzając, że w sprawach

nieuregulowanych w ustawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania

karnego.

- w ustawach z dnia 30 kwietnia 2010 r.: o Polskiej Akademii Nauk i o

Instytutach Badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 619 i 618) przewidziano

dwuinstancyjne orzekanie przez komisje dyscyplinarne oraz możliwość wniesienia

odwołania do Sądu Apelacyjnego w Warszawie – Sądu Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych od prawomocnego orzeczenia komisji drugiej instancji. Jednocześnie,

nadal wskazano na procedurę cywilną, która ma zastosowanie do rozpoznawania

tych odwołań. Natomiast wykluczając możliwość wniesienia nadzwyczajnego

środka zaskarżenia przywołano jego różne nazwy;

- w ustawie z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych

(Dz. U. Nr 174, poz. 1038) także przyjęto model orzekania przez sądy pielęgniarek i

położnych dwóch instancji w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej z

wyłączeniem możliwości odwołania się do sądu powszechnego od prawomocnego

orzeczenia sądu drugiej instancji, ale przy jednoczesnym przyznaniu prawa do

wniesienia kasacji – z zastosowaniem reguł przewidzianych w procedurze karnej.

W tym kontekście warto jeszcze zwrócić uwagę na uzasadnienie senackiego

projektu ustawy o zmianie ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich, a

także zmianie ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i

izbach lekarsko-weterynaryjnych, ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach

aptekarskich, ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej oraz

ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Sejm RP VII

kadencji Nr druku: 520). Przygotowanie tego projektu i skierowanie go do komisji

stanowi wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 czerwca 2010 r.

(P. 28/09), w którym – orzekając jeszcze ze względów formalnych na gruncie

poprzednio obowiązującej ustawy o izbach lekarskich – wyrażono pogląd, że w

świetle dyspozycji art. 77 ust. 2 Konstytucji nie jest dopuszczalne zamykanie drogi

sądowej lekarzowi ukaranemu karami innymi niż wymienione w ówczesnym art. 42

ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Trybunał stwierdził przy tym, że sądowa kontrola

postępowań dyscyplinarnych gwarantuje ochronę konstytucyjnych praw i wolności

obwinionych, a ponadto – w przypadku postępowań dotyczących zawodów

zaufania publicznego – stanowi element nadzoru państwa nad działalnością

samorządu zawodowego. Celem tej kontroli powinna być „weryfikacja

16

prawidłowości całego postępowania dyscyplinarnego, a nie jedynie kary w nim

wymierzonej”. Zdaniem Trybunału, każda kara orzekana w postępowaniu

dyscyplinarnym charakteryzuje się wymierną dolegliwością. Oznacza ona bowiem

negatywną ocenę sposobu wykonywania zawodu, powodującą tym samym utratę

zaufania publicznego i dyskredytację wobec pacjentów i środowiska medycznego.

Stąd nie można uzależniać drogi sądowej od rodzaju kary wymierzonej w

postępowaniu dyscyplinarnym. Podobne stanowisko w kwestii drogi sądowej

przysługującej nauczycielom akademickim ukaranym w postępowaniu

dyscyplinarnym Trybunał Konstytucyjny wyraził w wyroku SK 17/00. W

uzasadnieniu projektu zauważono, że wprawdzie obecny kształt regulacji

dotyczącej zaskarżania prawomocnych orzeczeń sądów lekarskich drugiej instancji

jest już zupełnie inny, to nadal nie odpowiada on standardowi określonemu w

wyroku TK z dnia 29 czerwca 2010 r., gdyż możliwość odwołania się od

wspomnianych orzeczeń jest ograniczona do nadzwyczajnego środka zaskarżenia,

jakim jest kasacja, która podlega formalnym rygorom określonym w Kodeksie

postępowania karnego. Stąd też we wspomnianym projekcie proponuje się

dotychczasową kasację wnoszoną do Sądu Najwyższego zastąpić środkiem

prawnym wnoszonym do sądu okręgowego i rozpatrywanym w trybie

przewidzianym dla apelacji. Ze względu na to, że postępowanie dyscyplinarne

połączone jest z orzekaniem kar (niejednokrotnie identycznych, jak kary lub środki

karne przewidziane w prawie karnym), przez co bliższe jest procesowi karnemu niż

postępowaniu cywilnemu, w projekcie przyjęto, że właściwy dla rozpatrywania

apelacji będzie Kodeks postępowania karnego podkreślając, iż tak „już jest w

większości zmienianych ustaw”. Z uwagi na to, że regulacje ograniczające drogę

sądową zawarte są również w innych ustawach regulujących zawody medyczne,

aby uniknąć stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny ich niekonstytucyjności,

projekt zawiera rozwiązania jednolicie modyfikujące te kwestie w odniesieniu do

postępowania dyscyplinarnego dotyczącego przedstawicieli tych zawodów.

Tak szerokie przywołanie głównych tez projektu ustawy nowelizującej

przepisy o postępowaniu dyscyplinarnym w zawodach medycznych było

uzasadnione wskazaniem przez samego ustawodawcę nowego kierunku rozwiązań

normatywnych, w jakim zamierza podążać w dalszych pracach legislacyjnych. Na

szczególne podkreślenie zasługuje zwłaszcza wypowiedź zawarta w części

motywacyjnej projektu, w której wskazano, że „docelowo należałoby zmierzać do

17

zmiany pozostałych regulacji dyscyplinarnych (w zawodach innych niż medyczne)

w tym samym kierunku, tzn.: sąd okręgowy (wydział karny), procedura karna, tryb

apelacyjny. Powinno to się jednak odbyć w osobnych ustawach obejmujących

różne grupy zawodowe łączone na zasadzie podobieństwa, tak jak w

przedstawianym projekcie”.

Powyższa deklaracja, zamieszczona w uzasadnieniu senackiego projektu

ustawy odnoszącego się do problematyki postępowania w przedmiocie

odpowiedzialności zawodowej przed sądami korporacyjnymi i możliwości oraz trybu

poddania ich orzeczeń kontroli sądów powszechnych – jako pochodząca z kręgów

legislatury – nie powinna zostać pominięta również przy analizowaniu

obowiązującego rozwiązania dotyczącego tej materii w sytuacji, gdy odczytanie

zamysłu ustawodawcy może nasuwać trudności, których wyrazem jest pytanie

sformułowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Stanowi ona wyraz realizacji

kierunku wykładni zarysowanego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który

z jednej strony podkreśla konieczność zapewnienia drogi odwołania się do sądu

powszechnego od rozstrzygnięć organów dyscyplinarnych orzekających o

odpowiedzialności zawodowej albo dyscyplinarnej, a z drugiej – coraz wyraźniej

traktuje ten rodzaj odpowiedzialności jako odpowiedzialność o charakterze

represyjnym, co powinno obligować do poddania jej rygorom procedury karnej.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie akcentował, że postępowanie dyscyplinarne

zachowuje wszystkie gwarancje praw jednostki, określone przepisami art. 42 – 45 i

78 Konstytucji RP, które znajdują zastosowanie do oceny nie tylko regulacji stricte

karnych, ale również do innych mających charakter represyjny. Najbliższe

państwowemu prawu karnemu jest prawo dyscyplinarne, które wprost należy

uważać za szczególną gałąź czy rodzajową odmianę prawa karnego (wyrok TK z

dnia 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97, OTK 1998 nr 7, poz. 117). Trybunał

Konstytucyjny stwierdził także, że zakres przedmiotowy stosowania gwarancji

wymienionych w rozdziale II Konstytucji RP wyznacza konstytucyjne pojęcie

„odpowiedzialności karnej”. W szczególności zakres stosowania art. 42 Konstytucji

obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym znaczeniu tego słowa, a więc

odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności

karnej związane z wymierzaniem kar wobec jednostki (por. wyroki TK: z dnia 2

września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK-A 2008 nr 7, poz. 120; z dnia 26 listopada

2003 r., sygn. SK 22/02, OTK-A 2003 nr 9, poz. 97). W odniesieniu do kwestii

18

charakteru postępowania dyscyplinarnego Trybunał Konstytucyjny podkreślił

również, że stosowanie w nim procedury karnej nie oznacza, iż staje się ono

postępowaniem karnym. Jednak biorąc pod uwagę represyjny charakter

postępowania dyscyplinarnego należy uznać, że sięgnięcie do zasad i instytucji

uregulowanych w procedurze karnej stwarza możliwości optymalnego

zagwarantowania praw i wolności obwinionego, zaś samo przejęcie do

postępowania dyscyplinarnego instytucji wywodzących się z postępowania karnego

ma służyć celom ochronnym (por. wyrok TK z dnia 27 lutego 2001 r., sygn. K 22/00,

OTK 2001 nr 3, poz. 48).

Obok argumentów wynikających z uwag przedstawionych powyżej, za

poglądem wyrażonym w uchwale najmocniej przemawiają względy gwarancyjne.

Poza wszelkim sporem pozostaje stwierdzenie, że odpowiedzialność dyscyplinarna

ma charakter represyjny. Wystarczy spojrzeć na katalog kar orzekanych w tym

postępowaniu, aby przekonać się, w jak wielu punktach są one zbliżone lub wręcz

identyczne z karami i środkami karnymi orzekanymi w ramach odpowiedzialności

karnej. W określonych wypadkach mogą one przybierać też postać represji

ekonomicznej lub czasowego albo nawet trwałego pozbawienia prawa

wykonywania zawodu bądź prowadzenia określonej działalności. Zupełnie

fundamentalne racje przemawiają więc za tym, aby postępowania, w których

stosuje się wobec obywatela tak daleko idące dolegliwości nie tylko były poddane

sądowej kontroli odwoławczej, ale również za tym, aby ta kontrola była prowadzona

przy zastosowaniu procedury zapewniającej obwinionym gwarancje właściwe dla

stosowania środków represji karnej. Takie zaś rozwiązania, w najdalej idącym

stopniu, zapewnia postępowanie toczące się według przepisów Kodeksu

postępowania karnego.

Niewątpliwe jest natomiast, że obecny system orzecznictwa dyscyplinarnego

różnych grup zawodowych jest silnie zróżnicowany, zarówno w zakresie liczby

instancji funkcjonujących w ramach struktur korporacyjnych, dopuszczalności drogi

odwoławczej do sądów powszechnych – także różnych szczebli, możliwości

wnoszenia dalszych środków zaskarżenia, jak i rodzajów procedury obowiązującej

w toku poszczególnych etapów postępowania toczącego się w przedmiocie

odpowiedzialności dyscyplinarnej. Taka sytuacja nie jest korzystna z punktu

widzenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa. Niezależnie więc

od specyfiki niektórych zawodów wyraźnie rysuje się potrzeba ujednolicenia

19

chociażby tak podstawowych zagadnień, jak zasady uruchamiania sądowej kontroli

orzeczeń dyscyplinarnych organów korporacyjnych, szczebel sądów

powszechnych rozpoznających odwołania i liczba instancji, nadzwyczajne środki

zaskarżenia i rodzaj procedury stosowanej zarówno na etapie postępowania przed

organami korporacyjnymi, jak i sądami powszechnymi.

To ostatnie zadanie może wykonać jedynie ustawodawca, a wszelkie istotne

modyfikacje w tym zakresie wymagają działań legislacyjnych.

Powracając na grunt ustawy o biegłych rewidentach /…/, a zarazem niejako

podsumowując dotychczasowe rozważania, trzeba podkreślić konieczność

odczytania zawartych w niej rozwiązań dotyczących materii postępowania

dyscyplinarnego i trybu kontroli orzeczeń Krajowego Sądu Dyscyplinarnego

wydanych w stosunku do biegłych rewidentów - właśnie przez pryzmat uwag

poczynionych powyżej. Na gruncie zagadnienia sformułowanego przez Rzecznika

Praw Obywatelskich problem tkwi bowiem nie tylko w tym, że – zdaniem pytającego

– nie ma obecnie wyraźnego określenia rodzaju procedury mającej zastosowanie w

postępowaniu sądowym, ale przede wszystkim w tym, że właśnie m.in. z ustawy o

biegłych rewidentach /…/ - w obecnym brzmieniu – ustawodawca usunął ten

jednoznaczny zapis funkcjonujący wcześniej. Powstaje więc pytanie, czy można go

przywrócić w drodze wykładni. Jak już wyżej zaznaczono ani odwołanie się do

terminologii stosowanej przez ustawodawcę, ani poszukiwanie wzorca

systemowego nie przynosi rezultatu na tyle oczywistego, aby uzasadniał tak daleko

idącą ingerencję w materię, która z natury rzeczy jest zastrzeżona dla władzy

ustawodawczej. Gdyby zatem nawet podzielić ocenę wyrażoną w stanowisku

nadesłanym przez prokuratora Prokuratury Generalnej na temat niekonsekwencji

legislacyjnych w systemie odpowiedzialności dyscyplinarnej, trudno uznać –

racjonalne z pewnych względów poglądy wyrażone w piśmiennictwie na temat

celowości związania z procedurą cywilną, sądowej kontroli prowadzonej w

omawianym zakresie przez sądy pracy i ubezpieczeń społecznych – za

wystarczające uzasadnienie dla pozaustawowego wypełnienia przestrzeni

powstałej w wyniku obecnego kształtu przepisów ustawy o biegłych rewidentach

/…/. Nota bene, racjonalność tych poglądów jest oparta na założeniu, że

odpowiedzialność dyscyplinarna ma ścisły związek przede wszystkim z

pracowniczym statusem osób, które jej podlegają. Przeniesienie ciężaru

20

zagadnienia na aspekt represyjny, związany z odpowiedzialnością dyscyplinarną

musi prowadzić do zmiany oceny również w tym zakresie, gdyż na plan pierwszy

wysuną się wtedy funkcje gwarancyjne.

W tych warunkach trzeba udzielić odpowiedzi negatywnej na pytanie o

dopuszczalność przywrócenia – w drodze wykładni – rozwiązania usuniętego przez

ustawodawcę.

Przy interpretowaniu zamysłu ustawodawcy, pierwszeństwo musi mieć

oczywiście analiza treści obecnie obowiązującej regulacji ustawowej. Istotnie,

przepis art. 36 u.b.r. wymienia trzy elementy postępowania dyscyplinarnego

stwierdzając, że obejmuje ono dochodzenie dyscyplinarne, postępowanie przed

Krajowym Sądem Dyscyplinarnym i postępowanie wykonawcze. Z uwagi na to, że

katalog ten nie obejmuje postępowania toczącego się w wyniku wniesienia

odwołania do sądu okręgowego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, w

postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 1 czerwca 2010 r. III SO 6/10 i w

stanowisku prokuratora Prokuratury Generalnej wyrażono pogląd, iż postępowanie

to nie należy do postępowania dyscyplinarnego w rozumieniu art. 36 u.b.r. Zatem –

twierdzono – nie ma do niego zastosowania odesłanie do przepisów procedury

karnej zawarte w art. 46 u.b.r., wobec czego postępowanie odwoławcze przed

sądem powszechnym powinno toczyć się zgodnie z przepisami procedury cywilnej.

Racjonalność takiej tezy była wątpliwa, skoro postępowanie odwoławcze przed

sądem jest - w stanie prawnym obecnie obowiązującym, wprost instancyjną

kontynuacją postępowania dyscyplinarnego i rozstrzyga ostatecznie w przedmiocie

tej właśnie, tj. dyscyplinarnej odpowiedzialności, co trafnie odnotowano w

postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 30 września 2010 r., I KZP 11/10. Trudno

zatem przekonująco twierdzić, że w takim układzie procesowym nie stanowi ono

istotnej części postępowania dyscyplinarnego tylko dlatego, że nie wymieniono go

w art. 36 u.b.r. Poprzednio takie stanowisko mogło mieć swoje zakotwiczenie w

ówcześnie obowiązującej regulacji, która wyraźnie przewidywała stosowanie

Kodeksu postępowania cywilnego przez sąd apelacyjny - sąd pracy i ubezpieczeń

społecznych rozpoznający odwołanie od orzeczenia Krajowego Sądu

Dyscyplinarnego, a stosowanie procedury karnej ograniczała do spraw nie

uregulowanych inaczej w ustawie. Niewątpliwie więc, kwestia rodzaju procedury

stosowanej w sądowym postępowaniu odwoławczym w tych sprawach była

uregulowana w ustawie, co sprawiało, że norma art. 33 ust. 3 u.b.r. z dnia 13

21

października 1994 r. – odsyłająca do przepisów Kodeksu postępowania karnego –

nie miała w tym zakresie zastosowania.

W nowej ustawie ta sytuacja uległa zmianie. Usunięcie zapisu o stosowaniu

przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w postępowaniu odwoławczym przed

sądem okręgowym - sądem pracy i ubezpieczeń społecznych, którego to zapisu nie

ma już w obecnym brzmieniu art. 41 ust. 1 u.b.r., musi być traktowane jako

świadomy zabieg ustawodawcy – jeden z całej serii, acz nie do końca

konsekwentnie realizowanych kroków zmierzających do przeniesienia całego

postępowania związanego z odpowiedzialnością dyscyplinarną – na grunt

procedury karnej. Uregulowanie, jakie funkcjonuje w ustawie o biegłych

rewidentach /…/, obecnie składa się z wyliczenia etapów postępowania

dyscyplinarnego (art. 36 u.b.r.), zarysowania zasad jego przeprowadzenia (art. 37 –

art. 40 u.b.r. i art. 42 - 45 u.b.r.), określenia drogi odwoławczej (art. 41 ust. 1 i 2

u.b.r.) oraz odesłania do przepisów Kodeksu postępowania karnego (art. 46 u.b.r.).

Znaczenia tej ostatniej normy – w takim układzie – nie można nie doceniać.

Podkreślić trzeba zwłaszcza dwa aspekty: po pierwsze - obecnie, sprawą

nieuregulowaną w odpowiednim rozdziale ustawy o biegłych rewidentach /…/ jest

rodzaj procedury stosowanej przy rozpoznawaniu odwołań od orzeczeń Krajowego

Sądu Dyscyplinarnego. Po drugie – przepis odsyłający posługuje się określeniem

„w sprawach /…/ dotyczących postępowania dyscyplinarnego”, a nie np. „w

postępowaniu dyscyplinarnym”. Można zasadnie twierdzić, że rozpoznanie

odwołania od orzeczenia Krajowego Sądu Dyscyplinarnego jest sprawą dotyczącą

postępowania dyscyplinarnego w rozumieniu art. 46 u.b.r., a zagadnienie

stosowanej procedury nie jest już odrębnie uregulowane w ustawie, co pozwala

wprost zastosować zawarte w powołanym przepisie odesłanie do Kodeksu

postępowania karnego, również w postępowaniu toczącym się przed sądem

okręgowym – sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Niewątpliwie natomiast

zabiegiem racjonalnym, choć stanowiącym obecnie jedynie postulat de lege

ferenda, byłoby przyjęcie spójnego rozwiązania systemowego i funkcjonalne

powiązanie stosowanej procedury z właściwością wydziałów karnych sądu

okręgowego przy rozpoznawaniu odwołań przewidzianych w art. 41 u.b.r.

Kontekst językowy regulacji sądowej kontroli orzeczeń Krajowego Sądu

Dyscyplinarnego funkcjonującej na gruncie ustawy o biegłych rewidentach /…/ jest

jednoznaczny. Ustawodawca zrezygnował z poprzednio istniejącego zapisu wprost

22

przewidującego stosowanie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w

postępowaniu odwoławczym toczącym się przed sądem powszechnym, a

pozostawił generalne odesłanie do przepisów procedury karnej. Pozostaje zatem

ocenić, czy takie rozwiązanie przyjęte na gruncie ustawy o biegłych rewidentach

/…/ nie jest systemowo sprzeczne z unormowaniami dotyczącymi tej samej materii

zastosowanymi w innych ustawach określających zasady ponoszenia

odpowiedzialności dyscyplinarnej. Przywołane wcześniej przykłady ustaw mających

charakter rozwiązań ustrojowych dla różnych grup zawodowych wskazują, że nie

ma ani jednolitego systemu zasad, wedle których normuje się reguły

odpowiedzialności dyscyplinarnej, ani konsekwencji w kształtowaniu chociażby

sądowej kontroli odwoławczej orzeczeń zapadających przed organami

korporacyjnymi. Wykładnia systemowa nie daje więc jednoznacznej wskazówki, jak

należy interpretować sytuację istniejącą obecnie na gruncie ustawy o biegłych

rewidentach /…/.

Z kolei, wykładnia funkcjonalna rzeczywiście mogłaby wskazywać na

powiązanie sądu okręgowego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych z procedurą

cywilną jako typową dla postępowania odwoławczego toczącego się przed tym

sądem. Jednak wskazanie na ten rodzaj procedury, jako właściwej dla

rozpoznawania odwołań od orzeczeń Krajowego Sądu Dyscyplinarnego, wobec

wyraźnego jej wyeliminowania przez ustawodawcę, byłoby zabiegiem

zdecydowanie wykraczającym poza sferę wykładni. Można byłoby brać go pod

uwagę jedynie wtedy, gdyby przepisów istniejących w obecnym brzmieniu – nie

dawało się zastosować w praktyce. Tak jednak nie jest, gdyż generalne odesłanie

zawarte w art. 46 u.b.r. pozwala na jednolite stosowanie tej samej procedury w

dochodzeniu dyscyplinarnym, postępowaniu przed Krajowym Sądem

Dyscyplinarnym i w postępowaniu odwoławczym oraz wykonawczym. Przeciwko

powyższemu stanowisku nie może też przemawiać wyłącznie specyfika sądu pracy

i ubezpieczeń społecznych, który standardowo posługuje się procedurą cywilną.

Skoro wcześniejsze etapy postępowania dyscyplinarnego (wymienione w art. 36

u.b.r.) toczą się według przepisów Kodeksu postępowania karnego stosowanych

przez organy niesądowe i nie mające przygotowania prawniczego, to i

postępowanie odwoławcze prowadzone przez sąd okręgowy, a więc organ mający

szczególne przygotowanie prawnicze – może toczyć się bez przeszkód również

według reguł określonych w procedurze karnej.

23

Konkludując – z punktu widzenia odpowiedzi na pytanie sformułowane

przez Rzecznika Praw Obywatelskich, decydujące znacznie trzeba przyznać treści

obecnej regulacji odczytywanej ze szczególnym nawiązaniem do stanu prawnego

obowiązującego poprzednio. Poczynione dotychczas spostrzeżenia upoważniają do

wniosku, że skoro przepis art. art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych

rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań

finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649 ze zm.) nie

zawiera obecnie stwierdzenia, iż do rozpoznania odwołania od orzeczenia

Krajowego Sądu Dyscyplinarnego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania

cywilnego, to wobec tego odwołania takie podlegają rozpoznaniu według norm

przewidzianych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania

karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.), które – zgodnie z dyspozycją art. 46

ustawy powołanej na wstępie - mają odpowiednie zastosowanie w sprawach

nieuregulowanych w rozdziale 4 tej ustawy.

Z tych wszystkich powodów Sąd Najwyższy, orzekając w składzie siedmiu

sędziów, udzielił odpowiedzi, jak w uchwale.

Przewodniczący: SSN (Przemysław Kalinowski)

Sędziowie SN: (Wiesław Błuś) (Józef Iwulski) (Kazimierz Klugiewicz)

(Marian Kocon) (Rafał Malarski) (Jolanta Strusińska-Żukowska)