I CSK 332/12

Sygn. akt I CSK 332/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 15 lutego 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Jan Górowski (przewodniczący)

SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)

SSN Barbara Myszka

w sprawie z powództwa K. S., M. S. i M. S.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie M.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

w Izbie Cywilnej w dniu 15 lutego 2012 r.

skargi kasacyjnej powódek

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt [….],

uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej powództwo

i orzekającej o kosztach procesu w stosunku do Skarbu

Państwa - Wojewody M. i w tym zakresie przekazuje sprawę

Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz

rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

Powódki (4) dochodziły odszkodowania od pozwanych - Skarbu Państwa -

Wojewody M. i Miasta Stołecznego Warszawy w odpowiedniej, podanej w pozwie

wysokości na rzecz poszkodowanych. Szkoda powódek polegała na nieuzyskaniu

lokali znajdujących się w budynku, który na mocy przepisów dekretu z dnia 26

października 1945 r. o własności i użytkowania gruntów na obszarze m.st.

Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, ze zm.; cyt. dalej „dekret z dnia 26 października

1945 r.”), stał się własnością m.st. Warszawy (następnie - Skarbu Państwa) a jako

źródło szkody wskazywały one decyzję administracyjną z dnia 24 września 1951 r.,

odmawiającą przyznania poprzednikom prawnym powódek prawa własności

czasowej (użytkowania wieczystego). Decyzją nadzorczą z dnia 3 lutego 1999 r.

stwierdzono nieważność decyzji z 1951 r. Powódki zgłosiły też ewentualne żądanie

o naprawienie szkody i wywodziły ten uszczerbek z decyzji dotyczących sprzedaży

lokali osobom trzecim, co do których w decyzjach nadzorczych stwierdzono

naruszenie przez nie prawa, przy czym odpowiedzialność za tę szkodę ponosić

miał Skarb Państwa (odnośnie do siedmiu decyzji) i Miasto Gmina (odnośnie do

dwóch decyzji o sprzedaży). W ramach obu żądań - głównego i ewentualnego -

wskazywano wysokość odszkodowania należnego czterem powódkom.

Sąd Okręgowy oddalił powództwo w zakresie żądania podstawowego,

tj. roszczenia wywodzonego z nieważnej decyzji z dnia 24 września 1951 r.,

zasądził od obu pozwanych Skarbu Państwa i Gminy Warszawa wskazane

w sentencji wyroku kwoty pieniężne w niższej wysokości niż wskazywane w pozwie

oraz oddalił powództwo w pozostałej części. Rozstrzygnięcie to nastąpiło na

podstawie następującego stanu faktycznego.

Nieruchomość przy ul. W. 43 w Warszawie stanowiła własność dwóch

osób (W. N. i M. S.). Z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945

r. grunt stał się własnością m.st. Warszawy, potem Skarbu Państwa, a następnie

został skomunalizowany (w 1991 r.). W dniu 24 września 1951 r. Prezydium Rady

Narodowej m.st. Warszawy wydało decyzję odmawiającą przyznania własności

czasowej uprawnionym i stwierdzającą przejście własności budynków na rzecz

Skarbu Państwa. Spadkobiercy pierwotnych właścicieli na podstawie aktów

3

notarialnych (w 1954 r. i 1956 r.) dokonali zbycia praw związanych z gruntem na

rzecz innych osób. Sąd Okręgowy ustalił, że obecnie cztery powódki wywodzą

swoje roszczenie odszkodowawcze od poprzedników prawnych. Nieruchomość

przy ul. W. 43 składa się z trzech działek, część lokali w budynku mieszkalnym

została sprzedana osobom trzecim (9 lokali). Decyzją nadzorczą z dnia 3 lutego

1999 r. stwierdzono nieważność decyzji z 24 września 1951 r. W dniu 8 września

1999 r. Prezydent m.st. Warszawy rozpoznał wniosek uprawnionych o przyznanie

użytkowania wieczystego gruntu obecnym uprawnionym (powódkom).

Od 7 września 2005 r. do 30 maja 2006 r. zapadły decyzje nadzorcze, które uznały

wydanie z naruszeniem prawa 9-ciu decyzji o zbyciu lokali osobom trzecim. Sąd

ustalił stan wartości budynku, uwzględniając także wartość poniesionych nakładów

koniecznych (art. 363 § 2 k.c.).

Roszczenie odszkodowawcze wynikające z wydania nieważnej decyzji

z dnia 24 września 1951 r. okazało się przedawnione na podstawie art. 160 § 6

k.p.a., ponieważ decyzja nadzorcza została wydana w dniu 3 lutego 1999 r.

Podniesienie zarzutu przedawnienia nie stanowiło nadużycia prawa (art. 5 k.c.).

Roszczenie ewentualne okazało się natomiast uzasadnione na podstawie art. 4171

§ 2 k.p.c. Powódki mają legitymację czynną w danej sprawie. Sąd Okręgowy

nie podzielił stanowiska Skarbu Państwa, że szkoda w pełnej wysokości powstała

już w chwili wydania nieważnej decyzji z 1951 r., a późniejsze dysponowanie

nieruchomością nie miało wpływu na wielkość szkody. Gdyby nie decyzje

dotyczące sprzedaży lokalu, uprawnionym poprzednikom (i powódkom)

przysługiwałoby prawo własności całego budynku, a nie budynku bez definitywnie

zbytych lokali. W związku z tym, że decyzje o zbyciu były wydawane najpierw

przez Gminę (do dnia 26 maja 1990 r.), a potem przez odpowiednie organy Skarbu

Państwa (po tej dacie), Sąd Okręgowy określił zakres odpowiedzialności obu

pozwanych wobec powódek. Roszczenie ewentualne obu powódek nie zostało

przedawnione, bowiem decyzje nadzorcze w odniesieniu do decyzji obejmujących

sprzedaż lokali zapadły w latach 2005-2006 r., a za datę „złożenia powództwa

ewentualnego” można przyjąć najpóźniej datę, w którym pełnomocnik

powódek sformułował żądanie ewentualne (4 czerwiec 2007 r.). Sąd Okręgowy -

po dłuższym wywodzie prawnym - przyjął, że termin przedawnienia roszczenia

4

odszkodowawczego (ewentualnego), którego dochodzenie umożliwiła decyzja

nadzorcza wydana po 1 września 2004 r., może być liczony właśnie najwcześniej

od tej daty.

W wyniku apelacji pozwanego Skarbu Państwa Sąd Apelacyjny zmienił

zaskarżony wyrok w pkt drugim w ten sposób, że powództwo oddalił. Apelacją

zaskarżono wyrok w części uwzględniającej powództwo wobec skarżącego (Skarbu

Państwa).

W ocenie Sądu Apelacyjnego, do roszczenia odszkodowawczego,

zgłoszonego przez powódki, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. (uchwała

Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, OSNC 2011, z. 7-8,

poz. 75). Rozważając kwestię legitymacji czynnej powódek, Sąd Apelacyjny

stwierdził, że powódki i ich poprzednicy prawni nie byli stroną postępowań, wyniku

których zapadły decyzje o sprzedaży lokali, następnie uznane za niezgodne

z prawem. Status strony miały też osoby wyłącznie w postępowaniu

administracyjnym, w którym rozstrzygano wniosek złożony na podstawie przepisów

dekretu o przyznanie prawa własności czasowej, a więc w innym postępowaniu

administracyjnym. W związku z tym powódki nie mogą obecnie dochodzić

odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.c. z racji braku po ich stronie legitymacji

czynnej. Interes prawny w zrozumieniu art. 28 k.p.a. miały powódki w postępowaniu

w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie przyznania własności czasowej

do gruntu oraz ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu, a ich legitymacja

procesowa wywodzi się z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Powódki mogły zatem dochodzić odszkodowana wynikającego z wydania

nieważnej decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej z 1951 r.

Sąd Apelacyjny uznał także brak adekwatnego związku przyczynowego

pomiędzy szkodą w postaci utraty części budynku należącego do poprzedników

prawnych powódek, obejmującej lokale objęte decyzjami o ich sprzedaży,

a wadliwymi decyzjami o takiej sprzedaży. Decyzje te stanowiły jedynie następstwo

odmowy przyznania poprzednikom prawnym powódek prawa własności czasowej

i nie były źródłem szkody. Roszczenie odszkodowawcze powódek ulegało zatem

przedawnieniu po upływie 3 lat (art. 160 § 6 k.p.a.), przy czym bieg

5

terminu przedawnienia rozpoczął się 8 września 1999 r. (w dacie wydania przez

SKO pięciu decyzji nadzorczych), a powództwo zostało wytoczone w dniu 27 lipca

2005 r.

W skardze kasacyjnej powódek podnoszono zarzuty naruszenia prawa

materialnego, tj. art. 160 § 1 k.p.a., art. 160 § 1 k.p.c. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw.

z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.; art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 361 § 1

k.c. w zw. z art. 160 § 2 k.p.a. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku

w części, tj. w odniesieniu do pkt I i IV wyroku oraz orzeczenie co do istoty sprawy

poprzez oddalenie apelacji pozwanego, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego

wyroku w pkt I i IV i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi drugiej instancji do

ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Sąd Apelacyjny trafnie przyjął, że podstawą odpowiedzialności

odszkodowawczej Skarbu Państwa wobec powódek stanowi art. 160 k.p.a.

zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale całej Izby Cywilnej Sądu

Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, z. 7-8,

poz. 75). Zarówno decyzja o odmowie przyznania powódkom użytkowania

wieczystego gruntu, jak i decyzja o sprzedaży lokali (przez Skarb Państwa) podjęte

zostały przed dniem 1 grudnia 2004 r. Nie ma znaczenia to, że decyzje nadzorcze

(w odniesieniu do wadliwych decyzji o sprzedaży lokalu) wydane zostały dopiero

po tej dacie.

2. Sąd Apelacyjny przyjął następstwo szczególne obecnych powódek

w związku z nabyciem przez ich poprzedników prawnych uprawnienia w postaci

przyznania im prawa użytkowania wieczystego przyjętego gruntu na podstawie

aktów notarialnych z 1954 r. i 1956 r. Natomiast w związku z przyjętą podstawą

prawną odpowiedzialności Skarbu Państwa (art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.) Sąd

zakwestionował legitymację czynną powódek z tej racji, że powódki nie były

stronami postępowania administracyjnego, w którym wydano wadliwe decyzje

o sprzedaży lokali. W ocenie Sądu Apelacyjnego, legitymację taką może mieć

„wyłącznie strona postępowania zakończonego wydaniem wadliwej decyzji”

(art. 156 § 1 k.p.c. i art. 160 § 1 k.p.a.). Chodzi tu o decyzje dotyczące sprzedaży

6

lokali (z lat 1975-1990), w odniesieniu do których w odpowiednich decyzjach

nadzorczych stwierdzono naruszenie przez nie prawa (art. 156 § 1 k.p.c.)

i z którymi obecnie powódki wiążą powstanie roszczeń odszkodowawczych,

zgłoszonych w żądaniu ewentualnym. Powódki i ich poprzednicy prawni nie mieli

żadnego tytułu do nieruchomości, nie mieli zatem interesu prawnego w rozumieniu

art. 28 k.p.a. w postępowaniach o stwierdzenie wadliwości decyzji o sprzedaży

lokalu, skoro w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja o odmowie

przyznania własności czasowej, a działanie tej decyzji ex tunc nie powoduje

powstania z mocą wsteczną wspomnianego interesu.

Należy stwierdzić, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego i piśmiennictwie

wiązano legitymację czynną poszkodowanego, dochodzącego odszkodowania

na podstawie art. 160 k.p.a. w związku z wydaniem wadliwej decyzji

administracyjnej, ze statusem strony tego poszkodowanego w postępowaniu

administracyjnym, zakończonym wydaniem wadliwej decyzji. Takie stanowisko

wyrażono, np. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2002 r., I CKN 58/99

(OSN 2002, z. 10, poz. 128; w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada

2004 r., I CK 588/04, nie publ.; w wyroku z dnia 13 października 2010 r., I CSK

25/10, Państwo i Prawo 2012, z. 1, s. 117). W orzecznictwie Sądu Najwyższego

pojawiło się także stanowisko odmienne, zgodnie z którym brak formalnego statusu

strony w postępowaniu, w którym doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa,

nie wyłącza możliwości późniejszego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego

na podstawie art. 160 k.p.a. (tak np. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 11 marca

2011 r., I CSK 289/10, nie publ., z dnia 13 kwietnia 2012 r., I CSK 402/11, nie publ.,

z dnia 25 października 2012 r., I CSK 158/12 nie publ., z dnia 4 października

2012 r., I CSK 665/11, nie publ.). W tym ostatnim wyroku (w podobnym stanie

prawnym jak obecny) nie bez racji wyjaśniono, że stanowisko takie pozostaje

skorelowane z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu

Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, i wskazującym,

że zdarzeniem wywołującym szkodę jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej,

jednakże „z punktu widzenia realizacji prawa dochodzenia roszczenia

odszkodowawczego niezbędne jest wydanie decyzji nadzorczej, która ujawnia

bezprawność decyzji wyrządzającej szkodę”. Jeżeli zatem - jak wywodzi SN

7

w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 2012 r. - na wniosek powodów

wszczęto postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji

administracyjnych o sprzedaży lokali i w rezultacie tych postępowań

wydano decyzje nadzorcze stwierdzające niezgodność z prawem zaskarżonych

decyzji, to powodowie są stroną powyższych postępowań administracyjnych

i przysługuje im na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. roszczenie odszkodowawcze za

poniesioną szkodę wydaniem przed dniem 1 września 2004 r. wadliwych decyzji

o sprzedaży lokali.

W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca 2012 r., III CZP 28/12

(OSNC 2013, z. 1, poz. 6) - po skonstatowaniu rozbieżności orzecznictwa Sądu

Najwyższego w omawianym zakresie - wyjaśniono, że osoby niebiorące udziału

w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z naruszeniem prawa (art. 156

§ 1 k.p.a.) są również uprawnione do dochodzenia odszkodowania na podstawie

art. 160 § 1 k.p.a. Sąd Najwyższy w obecnym składzie popiera to stanowisko

i wspierającą je argumentację prawną.

3. Prawidłowa analiza istnienia adekwatnego związku przyczynowego

zakłada określenia postaci szkody i jej przyczyny (źródła). Szkodę tę określono

jako utratę przez powódki części należącego do ich poprzedników budynku (lokali)

i utraty możliwości ustanowienia na rzecz powódek prawa użytkowania wieczystego

związanego z tymi lokalami. W ocenie Sądu Apelacyjnego, źródłem tak ujętej

szkody powódek (w ich żądaniu ewentualnym) była decyzja z dnia 24 września

1951 r. odmawiająca (poprzednikom prawnym powódek) przyznania własności

czasowej, natomiast źródłem tej szkody nie były decyzje z lat 1975 - 1990 r.,

na podstawie których doszło do sprzedaży lokali w budynku innym osobom.

Decyzje te stanowiły bowiem jedynie „następstwo odmowy przyznania

poprzednikom prawnym powódek prawa własności czasowej” i nie mogły być

traktowane jako „samodzielne źródło” wskazanej szkody powódek, miały jedynie

w tym względzie charakter „wtórny i następczy”.

Stanowisko takie nie przekonuje w sposób dostateczny. W orzecznictwie

Sądu Najwyższego nie wyklucza się bowiem możliwości konstruowania

adekwatnego (normalnego) związku przyczynowego między wspomnianymi

8

decyzjami dotyczącymi sprzedaży lokali innym osobom a szkodą osób

uprawnionych w postaci utraty części budynku (lokali) i związanego z tymi

lokalami prawa użytkowania wieczystego (zob. np. ostatnio – wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 4 października 2012 r., I CSK 665/11, nie publ.). W wyroku tym

– w podobnym do obecnego stanie faktycznym - trafnie przyjęto, że związek

przyczynowy może występować jako normalny również wtedy, gdy „pewne

zdarzenie stworzyło warunki powstania innych zdarzeń, z których dopiero ostatnie

stało się bezpośrednią przyczyną szkody”. Nawiązano tu zatem do konstrukcji

tzw. wieloczłonowego związku przyczynowego, w którym określony ciąg

(sekwencja) zdarzeń pozwala sądowi oddzielić jednak zdarzenie inicjujące taki ciąg

(tj. tworzące warunki dla powstania innych zdarzeń) i zdarzenie kolejne (ostatnie),

które staje się już bezpośrednią przyczyną szkody. Oznacza to, że takie zdarzenie

może być traktowane jako samoistne źródło szkody z punktu widzenia art. 361 § 1.

Za takim ujęciem związku przyczynowego w rozpoznawanej sprawie może

przemawiać sytuacja prawna poprzedników prawnych powódek po zakończeniu

postępowań nadzorczych i wywołaniu przez decyzje nadzorcze skutków prawnych

ex tunc. Jeżeli decyzję z dnia 24 września 1951 r. uznano w postępowaniu

nadzorczym za nieważną ex tunc (i można ją traktować jako delikt

administracyjny), a następnie stwierdzono też, że decyzje o sprzedaży lokalu

wydano z naruszeniem prawa, to również te decyzje mogły stanowić samodzielny

czyn niedozwolony w rozumieniu art. 415 k.c. Decyzja z 1951 r. spowodowała

niepowiększeniem majątku poprzedników prawnych powódki o nowy element

majątkowy (własność czasową), ale nie eliminowała możliwości (szansy) uzyskania

tego prawa w przyszłości, skoro wniosek o przyznanie własności czasowej został

złożony w terminie. Tymczasem decyzje o sprzedaży lokalu (nowy delikt)

doprowadziły już do trwałego i definitywnego usunięcia z majątku

powódek przysługującego jej prawa majątkowego. Co więcej, stwierdzenie

nieważności decyzji z 1951 r. ze skutkiem ex tunc pozwala przyjąć jeszcze i to,

że wspomniane usunięcie definitywne (bezprawie administracyjne) nastąpiło

w okresie przysługiwania poprzednikom prawnym, a następnie powódkom,

uprawnienia do uzyskania prawa majątkowego zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Wyodrębnienie źródła szkody powódek (wadliwych decyzji o sprzedaży lokali)

9

i postaci tej szkody (definitywna utrata siedmiu lokali mieszkalnych) pozwala

na pewno na konstruowanie związku przyczynowego także między wspomnianymi

zdarzeniami.

Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy, podzielając zarzuty

naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 361 § 1 k.c., uchylił

zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi drugiej instancji do ponownego

rozpoznania (art. 39815

k.p.c.).

jw.