III CZP 11/13

Sygn. akt III CZP 11/13

UCHWAŁA

Dnia 5 kwietnia 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Krzysztof Strzelczyk (przewodniczący)

SSN Anna Owczarek (sprawozdawca)

SSN Maria Szulc

w sprawie z powództwa Gminy Miasta S.

przeciwko E. S., K. M. oraz małoletnim K. P. i Ko. P.

o wydanie lokalu socjalnego,

po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym

w dniu 5 kwietnia 2013 r.,

zagadnienia prawnego przedstawionego

przez Sąd Okręgowy w S.

postanowieniem z dnia 11 stycznia 2013 r.,

"Czy w przypadku wydania przez Sąd orzeczenia o nakazaniu

opróżnienia lokalu socjalnego - na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy

z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów,

mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego

(tj. Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) - istnieje obowiązek

orzekania o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź

o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy?"

podjął uchwałę:

2

W wyroku nakazującym opróżnienie lokalu socjalnego sąd

orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź

o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz

dotyczy.

Uzasadnienie

3

Powódka Gmina Miasto S. ostatecznie sprecyzowanym żądaniem pozwu

wniosła o nakazanie pozwanym E. S., K. M. oraz małoletnim K. P. i Ko. P. aby

opróżnili i wydali jej lokal socjalny, położony w S. przy ul. K.[…], w stanie wolnym

od osób i rzeczy.

Sąd Rejonowy w S. wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r. nakazał pozwanym

aby opróżnili i wydali powódce Gminie Miastu S. wskazany lokal socjalny, ustalił że

przysługuje im uprawnienie do lokalu socjalnego, wstrzymał wykonanie wyroku do

czasu zaoferowania pozwanym przez powódkę innego lokalu socjalnego. Sąd

stwierdził, że między powódką a pozwaną E. S. w dniu 8 lipca 2008 r. została

zawarta umowa najmu lokalu socjalnego na czas oznaczony z możliwością

przedłużenia, do którego nie doszło wobec powstania zaległości w uiszczaniu opłat

czynszowych. Obecnie lokal zajmują sześćdziesięcioletnia E. S. utrzymująca się z

renty inwalidzkiej w wysokości 687zł, jej córka K. M. - matka małoletnich

pozwanych K. P. i Ko. P., bezrobotna, utrzymująca się z zasiłku rodzinnego

Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie oraz wskazani małoletni. Pozwani zajmują

lokal bez tytułu prawnego, stąd powództwo o nakazanie jego wydania zostało

uwzględnione na podstawie art. 222 § 1 k.c. Sąd Rejonowy wskazał, uzasadniając

rozstrzygnięcie o przyznaniu pozwanym uprawnienia do lokalu socjalnego, że

zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw

lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – jedn.

tekst: Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 z późn. zm. sąd orzeka o powyższym

uprawnieniu jedynie w wypadku orzekania o eksmisji z lokalu, a do kategorii tej nie

należy lokal socjalny. Jednak powołując się na zasadę argumentum a maiori ad

minus uznał, że skoro wyjątkowo można przyznać prawo do lokalu socjalnego

osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie

lokalu, jeżeli w świetle zasad współżycia społecznego jest to szczególnie

usprawiedliwione (art. 24 cyt. ustawy) to - poprzez odwołanie się do tych zasad w

indywidualnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy - wskazane uprawnienie

należy przyznać pozwanym.

4

Rozpoznając apelację powódki Sąd Okręgowy w S. powziął poważne

wątpliwości, którym dał wyraz w zagadnieniu prawnym przedstawionym do

rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że nie było ono dotąd przedmiotem wypowiedzi

Sądu Najwyższego ani doktryny prawniczej, a wykładnia art. 14 ust. 1 ustawy

z dnia 21 czerwca 2001 r. w praktyce orzeczniczej sądów powszechnych jest

rozbieżna. Słownik ustawowy zawiera odmienne definicje pojęć lokal i lokal socjalny

(art. 2 ust. 1 pkt 4 i 6) a, stanowiący podstawę orzekania przez sąd o uprawnieniu

do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia, art. 14 ustawy

stwierdza, że nakaz opróżnienia ma dotyczyć lokalu, i nie wymienia lokalu

socjalnego. Sąd wskazał, że możliwa jest jednak interpretacja w myśl której każdy

lokal socjalny jest lokalem w rozumieniu ustawy, z tym że o szczególnych cechach,

za czym przemawiałaby ustawowa definicja mieszkaniowego zasobu gminy,

z którego wydziela się część lokali przeznaczonych pod wynajem jako lokale

socjalne (art. 2 ust. 1 pkt, art. 22). Odwołał się także do pojęcia lokator (art. 2 ust. 1

pkt 1) stwierdzając, że nie budzi jego wątpliwości, że w definicji tej mieści się także

osoba która, na podstawie umowy najmu, korzystała z lokalu socjalnego

należącego do mieszkaniowego zasobu gminy, a także osoby stale z nią

zamieszkujące. Wątpliwości Sądu budzi okoliczność, czy wyrok uwzględniający

powództwo o wydanie lokalu socjalnego i jednocześnie przyznający uprawnienie do

kolejnego (bądź tego samego) lokalu socjalnego nie będzie wewnętrznie

sprzeczny, a orzeczona eksmisja fikcją. Rację bytu takiemu orzeczeniu należałoby,

jego zdaniem, przyznać jedynie w sytuacji, gdy możliwe byłoby dokonanie eksmisji

do innego lokalu socjalnego o niższym standardzie. Istnieje także - zdaniem Sądu -

obawa, że najemcy lokalu socjalnego nadal nie będą wykonywali swoich

obowiązków w zakresie płacenia czynszu, a wynajmujący zostanie pozbawiony

środków oddziaływania. Ograniczenie faktycznej możliwości eksmisji z lokalu

socjalnego może również skutkować narastaniem zaległości pieniężnych

i utrudnieniem realizacji zadań gmin polegających na zaspakajaniu potrzeb

mieszkaniowych.

Powódka wniosła o udzielenie odpowiedzi, że w orzeczeniu nakazującym

wydanie lokalu socjalnego sąd nie rozstrzyga o uprawnieniu do lokalu socjalnego.

Sąd Najwyższy zważył:

5

Zagadnienie prawne przedstawione przez Sąd Okręgowy w S. nie było jak

dotąd przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego, mimo istotnego znaczenia dla

praktyki sądowej, zważywszy na liczbę toczących się spraw o nakazanie

opróżnienia lokali socjalnych, sygnalizowaną rozbieżność orzecznictwa oraz

wyraźną sprzeczność interesów gmin, jako jednostek samorządu terytorialnego

obciążonych z jednej strony zadaniem własnym, polegającym na obowiązku

tworzenia mieszkaniowego zasobu gminy oraz zapewniania lokali zamiennych (art.

4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów,

mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn. Dz. U.

z 2005 r., Nr 31, poz. 266 z późn. zm. (dalej jako: ustawa lub u.op.l.), a z drugiej

obowiązkami szczególnie starannego zarządzania mieniem komunalnym i

zaspokajania potrzeb wspólnoty.

Sąd Okręgowy wskazał na problemy wykładni art. 14 cyt. ustawy

stanowiącego w ust. 1, że w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd orzeka

o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia

wobec osób, których nakaz dotyczy, przy czym obowiązek jego zapewnienia ciąży

na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego

opróżnieniu, w ust. 2 określającego zakres kognicji sądu i obowiązek badania

z urzędu w sprawie o opróżnienie lokalu, czy zachodzą przesłanki do otrzymania

lokalu socjalnego. Kolejny ust. 4 przepisu oznacza kategorie osób w odniesieniu do

których sąd nie może orzec o braku uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego.

Dokonując wykładni językowej pojęcia „wyrok nakazujący opróżnienie lokalu”

zawartego w art. 14 ust. 1 ustawy zauważyć należy, że art. 2 ust. 1 zawiera

definicje legalne, precyzując w pkt 4 iż za lokal w rozumieniu ustawy należy uznać

lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący

pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki;

nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do

krótkotrwałego pobytu osób, a w pkt 5 że jako lokal socjalny należy rozumieć lokal

nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny,

którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego

najemcy nie może być mniejsza niż 5 m2

, a w wypadku jednoosobowego

gospodarstwa domowego 10 m2

, przy czym lokal ten może być o obniżonym

6

standardzie. Mimo odmiennych definicji pojęć lokal i lokal socjalny wskazanych

w słowniku ustawy oraz użycia ich obu w art. 14 brak podstaw do przyjęcia,

że w zakresie hipotezy i dyspozycji zawartej w nim normy prawnej są one

przeciwstawne w tym znaczeniu, że zwrot „wyrok nakazujący opróżnienie lokalu”

nie obejmuje swoim zakresem. „wyroku nakazującego opróżnienie lokalu

socjalnego”. Za tym, że z dystynkcji tej nie można wywieść tak daleko idących

wniosków poprzestając na dyrektywach wykładni gramatycznej, przemawia

w szczególności wykładnia systemowa, celowościowa i historyczna.

Regulacja dotycząca lokali socjalnych zawarta jest w rozdziale 4 ustawy p.n.

Lokale socjalne. Ma ona zakres ograniczony, brak normy samodzielnie

oznaczającej skutki nakazania opróżnienia i wydania takiego lokalu, bądź

wyłączającej wprost stosowanie art. 14 (tak jak art. 25e odnoszący się do najmu

tymczasowych pomieszczeń). W rozdziale tym nie ma także przepisu odsyłającego

wskazującego na odpowiednie stosowanie przepisów o lokalach, co uzasadnia

wniosek o stosowaniu tych przepisów wprost. Powyższy pogląd wspiera

samodzielne unormowanie sytuacji osób, które samowolnie zajmują lokal i wobec

których sąd nakazał opróżnienie lokalu. W odniesieniu do nich art. 24 ustawy -

wskazując jako zasadę niedopuszczalność przyznania prawa do lokalu socjalnego -

dopuszcza wyjątek, gdy jest to w świetle zasad współżycia społecznego

szczególnie usprawiedliwione. Odstępstwo powyższe uzasadnia stanowisko,

że w odniesieniu do wszystkich orzeczeń nakazujących opróżnienie lokali, w tym

socjalnych (z wyjątkami nie mającymi zastosowania w sprawie) obowiązek

orzekania o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego

uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy, ma zastosowanie.

Nie ma podstaw do przyjęcia w drodze analogii do orzeczeń nakazujących

opróżnienie lokali socjalnych normy zawartej w art. 25d ustawy stwierdzającego, że

prawo do tymczasowego pomieszczenia nie przysługuje dłużnikowi, m.in.

jeżeli w orzeczeniu został on już zobowiązany do opróżnienia tymczasowego

pomieszczenia. Z przyczyn wskazanych wyżej nie można bowiem uznać,

że zachodzi luka konstrukcyjna, ponadto znacząca jest przedmiotowa różnica

pojęć prawnych lokalu socjalnego (art. 2 ust. 1 pkt.5 u.op.l.) i tymczasowego

pomieszczenia (art. 2 ust. 1. 5a u.op.l.) oraz celu jakiemu służą.

7

Do takiego samego rezultatu prowadzi wykładnia celowościowa art. 14

ustawy. Przepis powyższy ma charakter kompetencyjny, wykonawczy względem

przepisów określających podstawę nakazania opróżnienia i wydania lokalu.

Ustawa nie przewiduje nie uiszczania opłat czynszowych jako samodzielnej

przesłanki wypowiedzenia umowy najmu. Jedyną przewidzianą w niej podstawą

wypowiedzenia najmu lokalu socjalnego bez zachowania terminu wypowiedzenia

jest uzyskanie przez najemcę tytułu prawnego do innego lokalu i możliwość

używania tego lokalu (art. 25 u.op.l.). Okolicznością powyższą może się natomiast

kierować się gmina odmawiając przedłużenia umowy najmu.

Nie bez znaczenia jest wykładnia historyczna i fakt, że obecny art. 14 ustawy

niemal dokładnie recypuje treść art. 36 uchylonej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r.

o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. z 1998 r.

Dz. U. Nr 120, poz. 787 z późn. zm.), wprowadzonego ustawą z dnia 15 grudnia

2000 r. (Dz. U. Nr 122, poz. 1317) w następstwie negatywnej oceny

obowiązujących do tej pory uregulowań i uwzględniającego zastrzeżenia.

Zauważyć również należy, że przyjęta wykładnia zgodna jest

z aktualną aksjologią, znajdującą wyraz także w normach konstytucyjnych.

Oceniając zgodność z ustawą zasadniczą poprzednich rozwiązań ustawowych

odnoszących się do lokali socjalnych Trybunał Konstytucyjny wskazywał,

że ustrojodawca nadał godności człowieka znaczenie konstytucyjne, czyniąc z niej

płaszczyznę odniesienia dla systemu wartości, wokół którego zbudowano

Konstytucję a zarazem fundament całego porządku prawnego w Państwie.

Przesłanką poszanowania tak rozumianej godności człowieka jest między innymi

istnienie pewnego minimum materialnego, zapewniającego jednostce możliwość

samodzielnego funkcjonowania w społeczeństwie oraz stworzenie każdemu

człowiekowi szans na pełny rozwój osobowości w otaczającym go środowisku

kulturowym i cywilizacyjnym. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż brak minimalnych

gwarancji dla podmiotów, o których mowa w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 2

lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, jest nie do

pogodzenia z wyrażoną w art. 30 konstytucji zasadą poszanowania i ochrony

godności człowieka, a ustawodawca, wypełniając dyspozycję przepisu art. 71 ust. 1

Konstytucji powinien stworzyć prawne ramy dla zaradzenia tej sytuacji,

8

m.in. poprzez umożliwienie uprawnionym uzyskania szczególnej pomocy ze strony

władz publicznych. Wskazał również, że jednym z podstawowych zadań własnych

gmin od czasu reaktywowania samorządu terytorialnego w Polsce jest

zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, w tym także dostarczanie lokali socjalnych,

w sytuacji gdy uprawnienie do lokalu socjalnego wynika z wyroku sądu.

Konsekwentnie Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że z zasady

nienaruszalności, poszanowania i ochrony godności człowieka wynikają istotne

konsekwencje ochronne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia

2010 r., P 1/08. OTK-A 2010, nr 4, poz. 33, wyrok Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 4 kwietnia 2001 r., K 11/00, OTK 2001, nr 3, poz. 54).

Do zbieżnych wniosków prowadzi wykładnia pojęcia lokator, którego dotyczy

definicja legalna zawarta w art. 2 pkt 1 ustawy, w myśl której ilekroć w ustawie jest

mowa o lokatorze - należy przez to rozumieć najemcę lokalu lub osobę używającą

lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności. Tytułem takim jest

także umowa o odpłatne używanie lokalu socjalnego, zawarta na czas oznaczony.

Najemca lokalu socjalnego w okresie trwania tej umowy jest lokatorem, zatem

także po ustaniu wynikającego z niej stosunku prawnego dotyczą go ogólne zasady

wyznaczające obligatoryjną treść orzeczeń nakazujących opróżnienie lokali

mieszkalnych.

Sąd Najwyższy docenia znaczenie argumentów odnoszących się

do następstw zapewnienia przez gminy najemcom uprawnionym do lokalu

socjalnego, obciążonych obowiązkiem wydania dotychczas zajmowanego,

kolejnego lokalu socjalnego, w tym zagrożenia stałym niepłaceniem czynszu,

pozbawieniem wynajmującego efektywnych środków oddziaływania. Ograniczenie

faktycznej możliwości eksmisji z lokalu socjalnego w niektórych wypadkach może

oddziaływać negatywnie na postawę najemców lokali socjalnych i ograniczyć

dostępność do nich innych osób uprawnionych. Niemniej każdorazowo uprawnienia

do przyznania lokalu socjalnego muszą być badane w aspekcie aktualności na datę

orzekania, zatem mogą ulec zmianie i uzasadniać samodzielną podstawę

orzeczenia o braku uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego. Obowiązki gminy

względem wspólnoty mają charakter bezwzględny i oznaczony przesłankami

ustawowymi. Nie mogą one więc zależeć od zachowania osób, którym wskazany

9

przywilej przysługuje, nawet nagannego czy o charakterze zawinionym.

W szczególnie drastycznych wypadkach nie można ponadto wykluczyć możliwości

podniesienia zarzutu nadużycia prawa podmiotowego (art. 5 k.c.). W obecnym

stanie prawnym odmienny pogląd ma zatem jedynie charakter postulatu de lege

ferenda. Nie można uznać także zasadności argumentów podnoszących, że

obowiązek realizacji wskazanych przepisów przez gminę stanowi ich nadmierne

obciążenie. Po pierwsze, jak wyżej wskazano, przepisami zawartymi w Konstytucji

i w innych ustawach nałożono na nie powinność zaspokojenia zbiorowych potrzeb

wspólnoty oraz jej członków, ale nieodpłatnie uwłaszczono majątkiem należącym

do Skarbu Państwa, po drugie ustawa z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym

wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów

dla bezdomnych (Dz. U. 2006, Nr 251, poz. 1844 z późn. zm.) przewiduje określone

mechanizmy partycypowania państwa w realizacji tych zadań.

Z tych względów Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione zagadnienie

prawne jak w uchwale (art. 390 § 1 k.p.c.).