IV CSK 608/12

Sygn. akt IV CSK 608/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 12 kwietnia 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Kazimierz Zawada (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Zbigniew Kwaśniewski

SSN Marta Romańska

Protokolant Katarzyna Jóskowiak

w sprawie z powództwa M. G.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […]

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej

w dniu 12 kwietnia 2013 r.,

skargi kasacyjnej powoda

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt […],

oddala skargę kasacyjną i zasądza od powoda na rzecz

Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa

kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów

zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

2

Uzasadnienie

M. G. wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa – Wojewody […] kwoty

8 453 635 zł, z ustawowymi odsetkami, tytułem odszkodowania za ograniczenie

możliwości korzystania z nieruchomości położonej w C. przy ul. Ż. Podstawę

żądania stanowił art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony

środowiska (Dz. U. 2008.25.150 ze zm. – dalej: „u.p.o.ś.”).

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. zasądził od pozwanego

na rzecz powoda kwotę 2 904 000 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 16 września

2008 r. Na skutek apelacji pozwanego Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia

2012 r. zmienił wyrok Sądu Okręgowego i oddalił powództwo.

Powód jest właścicielem niezabudowanej nieruchomości położonej w C.,

składającej się z działek nr 147/2 i nr 148/1. Jako podstawę nabycia własności

przez powoda wpisano w księdze wieczystej, co do działki nr 148/1 umowę

zamiany z dnia 27 kwietnia 2000 r., w której wartość tej działki określono na 3 000

zł, a poza tym – prawomocne orzeczenie Sądu Rejonowego z dnia 11 marca 1991

r. Nieruchomość powoda leży w nadmorskim pasie o szerokości 200 m., licząc od

podnóża brzegu klifowego. Wojewoda G. rozporządzeniem nr 5/94 z dnia 8

listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu,

określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz

wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gd.

1994, nr. 27, poz. 139 – dalej: „rozporządzenie z dnia 8 listopada 1994 r.”)

ustanowił na obszarze Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, obejmującego

nieruchomość powoda, zakaz zabudowy (§ 3 ust. 1 pkt 7). Rozporządzenie to

zostało znowelizowane rozporządzeniem nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r. (Dz.

Urz. Woj. Gd. 1998, nr. 59, poz. 294) przez dodanie przepisu stanowiącego, że

parki krajobrazowe utworzone uchwałami byłej Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.

stają się parkami krajobrazowymi w rozumieniu art. 24 ustawy z dnia 16

października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 1991.114.492 ze zm.). W dniu 16

czerwca 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Wojewody P. nr 55/06 z dnia 15

maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom.

3

2006, nr 58, poz. 1192 – dalej: „rozporządzenie z dnia 15 maja 2006 r.), również

ustanawiające zakaz zabudowy nieruchomości położonych w nadmorskim pasie o

szerokości 200 m, licząc od podnóża brzegu klifowego (§ 3 ust. 1 pkt 8). W dniu 10

maja 2004 r. powód złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w

związku z planowaną inwestycją: budową ośrodka konferencyjnego. Burmistrz W.

decyzją z dnia 25 czerwca 2007 r. odmówił wydania decyzji o warunkach

zabudowy. Odmowa była konsekwencją postanowienia Wojewody z dnia 31

stycznia 2007 r., odmawiającego „uzgodnienia inwestycji” ze względu na położenie

nieruchomości w pasie objętym zakazem zabudowy na podstawie rozporządzenia z

dnia 15 maja 2006 r. W związku z tą odmową powód wystąpił do Starosty P. o

wypłacenie mu na podstawie art. 129 u.p.o.ś. odszkodowania w wysokości

11 500 000 zł. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2008 r. Starosta P. umorzył postępowanie

w sprawie odszkodowania, wyjaśniając, że odszkodowanie nie może być

powodowi przyznane, gdyż rozporządzenie z dnia 15 maja 2006 r. nie wprowadzało

zakazu zabudowy na nieruchomości powoda, a jedynie kontynuowało taki zakaz,

wynikający już z rozporządzenia z dnia 8 listopada 1994 r.

W ocenie Sądu Okręgowego, powództwo należało na podstawie art. 129 ust.

2 Pr. ochr. środ. uwzględnić co do kwoty 2 904 000 zł. Według tego Sądu,

rozporządzenie z dnia 15 maja 2006 r. ustanawiało zakaz zabudowy nieruchomości

nieistniejący w chwili jego wejścia w życie. Wcześniejsze rozporządzenie z dnia

8 listopada 1994 r. utraciło moc obowiązującą z dniem 3 sierpnia 2001 r. na

podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie

przyrody (Dz. U. 2001.3.21 – dalej: ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r.). Według art. 11

ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r., przepisy wykonawcze wydane na podstawie

ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zachowywały moc do czasu wejścia w życie

aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych

w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r., jednak nie dłużej niż przez

okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r., czyli nie

dłużej niż do dnia 2 sierpnia 2001 r. W chwili wydania rozporządzenia z dnia

8 listopada 1994 r. obowiązywał art. 37 ust. 1 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody

z 1991 r., który w celu ochrony przyrody dopuszczał ustanowienie zakazu

zabudowy. Ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. uchyliła art. 37 ustawy o ochronie

4

przyrody z 1991 r. i wprowadziła do tej ustawy art. 26a, przewidujący możliwość

wydania zakazu zabudowy na obszarze parku krajobrazowego (ust. 1 pkt 1).

Zdaniem Sądu Okręgowego, rozporządzenie z dnia 8 listopada 1994 r.,

zawierające zakaz zabudowy, jako akt wykonawczy do ustawy o ochronie przyrody

z 1991 r. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r.

utraciło, zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r., moc obowiązującą

z dniem 3 sierpnia 2001 r. W okresie od 3 sierpnia 2001 r. do dnia wejścia w życie

rozporządzenia z dnia 15 maja 2006 r. nie istniał więc zakaz zabudowy

nieruchomości powoda. Na skutek zakazu jej zabudowy, wynikającego

z rozporządzenia z dnia 15 maja 2006 r., jej wartość uległa, według ustaleń Sądu

Okręgowego, obniżeniu o 2 904 000 zł, i taką kwotę Sąd Okręgowy na podstawie

art. 129 ust. 2 u.p.o.ś. zasądził od pozwanego ma rzecz powoda.

Zdaniem natomiast Sądu Apelacyjnego, który zmienił wyrok Sądu

Okręgowego i oddalił powództwo, zakaz zabudowy wynikający z rozporządzenia

z dnia 15 maja 2006 r. stanowił kontynuację zakazu zabudowy ustanowionego

rozporządzeniem z dnia 8 listopada 1994 r., obowiązującym - zgodnie z art. 7

ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. i art. 153 ustawy o ochronie przyrody z dnia

16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2009.151.1220 ze zm.) – aż do

dnia wejścia w życie rozporządzenia z dnia 15 maja 2006 r. Według art. 7 ustawy

z dnia 7 grudnia 2000 r., parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu,

pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stawały się

parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody

w rozumieniu ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r.. Analogiczne rozwiązanie przyjęte

zostało w art. 153 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. Sąd Apelacyjny uznał art. 7

ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. – nawiązując do jego wykładni ugruntowanej

w orzecznictwie sądów administracyjnych – za przepis szczególny w stosunku do

art. 11 tej ustawy. Gdyby bowiem dotychczasowe przepisy, określające formy

ochrony przyrody, nie obowiązywały do czasu zastąpienia ich nowymi, art. 7 ustawy

z dnia 7 grudnia 2000 r. nie miałby sensu.

Skarżąc w całości wyrok Sądu Apelacyjnego powód, nawiązując do swych

wcześniejszych twierdzeń, przytoczył jako podstawy kasacyjne naruszenie art. 7

5

i 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r., art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz

art. 129 ust. 2 w związku z art. 130 ust. 1 u.p.o.ś.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Obowiązujący od 1 października 2001 r. art. 129 u.p.o.ś. stanowi w ust. 1,

że jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości

korzystanie z niej lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny

z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone,

właściciel nieruchomości może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części,

a w ust. 2 - że właściciel nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu

korzystania z niej może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę, obejmującą

również zmniejszenie wartości nieruchomości; z roszczeniami tymi właściciel może

– zgodnie z ust. 4 - wystąpić w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia

lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania

z nieruchomości. Jak widać, w przytoczonej regulacji, inaczej niż w obowiązującym

wcześniej art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu

środowiska (Dz. U. 1994.49.196 ze zm.), wyróżniono wyraźnie korzystanie

z nieruchomości w dotychczasowy sposób i korzystanie z nieruchomości zgodnie

z dotychczasowym jej przeznaczeniem oraz ustanowiono stosunkowo krótki,

dwuletni termin dochodzenia przyznanych roszczeń. Jednocześnie w art. 8 ustawy

z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska,

ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2001.100.1085)

postanowiono, że roszczenia związane z ograniczeniami sposobu korzystania

z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska, powstałe przed dniem

wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 1 października 2001 r., przedawniają się

z dniem 30 czerwca 2004 r. (zob. w związku z tym wyrok Sądu Najwyższego z dnia

26 marca 2009 r., I CSK 312/08, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia

2010 r., I CSK 86/10) oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 października

2012 r., IV CSK 216/12).

Istotą sporu w niniejszej sprawie, na obecnym etapie postępowania, jest to, czy

wydane na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r.

w pierwotnym brzmieniu rozporządzenie z dnia 15 maja 2006 r., przewidując w § 3

6

ust. 1 pkt 8 zakaz „lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m

od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego”,

wprowadziło na obszarze swego obowiązywania, uzasadniające przewidzianą

w art. 129 ust. 2 u.p.o.ś. odpowiedzialność odszkodowawczą, ograniczenie,

któremu nieruchomości położone na tym obszarze dotychczas nie podlegały, czy

też jedynie podtrzymało, nie mogące uzasadniać odpowiedzialności przewidzianej

w art. 129 ust. 2 u.p.o.ś., ograniczenie, któremu nieruchomość położone tam

podlegały już z mocy rozporządzenia z dnia 8 listopada 1994 r. (co do przesłanek

odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie art. 129 ust. u.p.o.ś. zob.

postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2010 r., III CZP 128/09

i cytowane w nim orzeczenia oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca

2012 r., IV CSK 28/12). Rozstrzygnięcie tej kwestii wymagało przede wszystkim

określenia zasięgu czasowego obowiązywania rozporządzenia z dnia 8 listopada

1994 r.: czy przestało ono obowiązywać dopiero z chwilą wejścia w życie

rozporządzenia z dnia 15 maja 2006 r. – jak twierdzi pozwany i jak przyjął Sąd

Apelacyjny, czy też już wcześniej – jak wywodzi powód i jak uznał Sąd Okręgowy.

Rozporządzenie z dnia 8 listopada 1994 r. zostało wydane na podstawie art. 32

w związku z art. 24 ust.1-5, art. 26, 35 i 37 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r.

Pierwszy z wymienionych przepisów stanowił, że wprowadzenie form ochrony

przyrody, o których mowa w art. 26 i 28-31, następuje w drodze rozporządzenia

wojewody, które określa nazwę obszaru lub obiektu, jego położenie, w miarę

potrzeb otulinę oraz ograniczenia, zakazy i nakazy przewidziane w art. 37 ust.1.

Artykuł 24 definiował w ust. 1 park krajobrazowy, a w ust. 4 i 5 regulował

kompetencje wojewody do utworzenia w drodze rozporządzenia parku

krajobrazowego i określenia w rozporządzeniu o utworzeniu parku krajobrazowego

m.in. ograniczeń, zakazów i nakazów przewidzianych w art. 37 ust. 1. W myśl art.

37 ust. 1 ograniczenia i zakazy wprowadzone w odniesieniu do przyrody mogły

w szczególności dotyczyć budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, linii

komunikacyjnych, urządzeń lub instalacji (pkt 23).

Ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody

z 1991 r. został uchylony (art. 1 pkt 37), jednocześnie ustawą z dnia 7 grudnia

2000 r. (art. 1 pkt 25) dodano do ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. art. 26a,

7

stanowiący w ust. 1 pkt 1, że w parku krajobrazowym zabrania się lokalizowania

nowych obiektów i instalowania nowych urządzeń, inwestycji szkodliwych dla

środowiska oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub trwale

naruszyć walory krajobrazowe, lokalizacji budownictwa letniskowego poza

miejscami wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Po zmianie dokonanej z mocą od dnia 1 października 2001 r., przepis ten zabraniał

w parku krajobrazowym „lokalizowania nowych obiektów zaliczanych do

przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu

przepisów o ochronie środowiska”. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia

2000 r.: „Parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody

utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami

krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody

w rozumieniu niniejszej ustawy”, a według art. 11 tej ustawy: przepisy wykonawcze

wydane na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody z 1991 r.

w dotychczasowym brzmieniu zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów

wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu

nadanym niniejszą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie

dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Nie ma podstaw do akceptacji twierdzeń skarżącego, że w wyniku nowelizacji

ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r.

rozporządzenie z dnia 8 listopada 1994 r. utraciło moc stosownie do art. 11 ustawy

z dnia 7 grudnia 2000 r. już w dniu 3 sierpnia 2001 r. Należy podzielić ugruntowany

w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2004 r., IV SA 1731/03,

i 22 sierpnia 2006 r., IV SA/667/06 oraz wyroki Naczelnego Sadu

Administracyjnego z dnia: 8 kwietnia 2008 r., II OSK 1885/07; 1 października

2008 r., II OSK 371/08; 11 marca 2009 r., II OSK 1220/08; 13 stycznia 2010 r.,

II OSK 1808/09; 21 października 2009 r., II OSK 1667/08) pogląd, za którym

opowiedział się także Sąd Najwyższy, w wyrokach z dnia 27 czerwca 2012 r.,

IV CSK 28/12, i 12 października 2012 r., IV CSK 216/12, że art. 7 ustawy z dnia

7 grudnia 2000 r. wykluczał – tak jak przyjął Sąd Apelacyjny w zaskarżonym

wyroku - zastosowanie klauzuli derogacyjnej przewidzianej w art. 11 tej ustawy

8

w odniesieniu do form ochrony przyrody wymienionych w art. 7. Artykuł 7,

podobnie jaki art. 3 oraz 6 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r., wyrażał zasadę

ciągłości form organizacyjnych ochrony przyrody. Na podstawie wymienionych

przepisów poszczególne formy ochrony przyrody, w tym parki krajobrazowe,

utworzone na podstawie dotychczas obowiązującego prawa, stawały się formami

ochrony przyrody w rozumieniu nowej regulacji prawnej. Uwzględniając to,

że u podstaw poszczególnych form ochrony przyrody leżą określone akty prawne,

ustalające szczegółowe zakazy i nakazy postępowania na danym obszarze,

przyjęcie w art. 7 zasady ciągłości w odniesieniu do wymienionych w tym przepisie

form ochrony przyrody, w tym do parków krajobrazowych, musiało oznaczać,

inaczej niż przyjęto w art. 11, zachowanie tych aktów w mocy w ścisłym

powiązaniu z nową regulacją aż do czasu zastąpienia ich nowymi aktami. Nie może

istnieć forma ochrony przyrody bez kreującego ją aktu prawnego. Przyjęcie zatem

bronionej przez skarżącego wykładni art. 7 i 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r.

powodowałoby konieczność wydawania po wejściu w życie tej ustawy na nowo

wszystkich aktów prawnych ustanawiających poszczególne formy ochrony przyrody

– w tym oczywiście także aktów tworzących parki krajobrazowe – a wyrażenie

w art. 7 oraz art. 3 i 6 zasady ciągłości form organizacyjnych ochrony przyrody

miało temu niewątpliwie przeciwdziałać. Należy zauważyć, że zasada ciągłości

form organizacyjnych ochrony przyrody znalazła wyraz również w art. 153 ustawy

o ochronie przyrody z 2004 r., zatem także wejście w życie tej ustawy nie mogło

spowodować utraty mocy przez rozporządzenie z dnia 8 listopada 1994 r.; co do

tego nie pozostawiał wątpliwości zresztą również art. 157 wymienionej ustawy,

stanowiąc, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie

przepisów ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zachowują moc do czasu wejścia

w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy.

Obowiązywanie rozporządzenia z dnia 8 listopada 1994 r. po wejściu w życie

ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r., a później ustawy o ochronie przyrody z dnia

2004 r., aż do czasu zastąpienia go rozporządzeniem z dnia 15 maja 2006 r., miało

więc podstawę ustawową, najpierw w art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r.,

a następnie – w art. 153 ustawy o ochronie przyrody z dnia 2004 r. Niezależnie od

tego należy się zgodzić z wyjaśnieniami Sądu Apelacyjnego, że zakaz zabudowy

9

przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 8 listopada 1994 r., mający

w chwili jego ustanowienia podstawę w art. 37 ust. 1 pkt 23 ustawy o ochronie

przyrody z 1991 r., mieścił się także w granicach upoważnienia do wprowadzenia

ograniczeń dozwolonych w obowiązujących później przepisach: art. 26a ust. 1 pkt 1

tej ustawy w pierwotnym jego brzmieniu i w brzmieniu nadanym mu z mocą od

1 października 2001 r. oraz art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody

z 2004 r.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Apelacyjny

przepisów art. 7 i 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. okazał się zatem bezzasadny.

Nie mają także uzasadnionych podstaw wywody skarżącego zmierzające do

wykazania, że rozporządzenie z dnia 8 listopada 1994 r. utraciło moc w wyniku

wejścia w życie w dniu 17 października 1997 r. Konstytucji, wskutek niezgodności

przepisów art. 24 i 37 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., powołanych jako

podstawa ustanowionych w tym rozporządzeniu zakazów, z art. 31 ust. 3 i art. 64

ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z dominującym poglądem sądy mają wprawdzie

kompetencję do samodzielnej oceny zgodności z normami konstytucyjnymi

podustawowych aktów prawnych (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia

28 lutego 2008 r., III CZP 151/07; w OSNC-ZD 2008 nr D, poz. 121, tekst tej

uchwały opublikowano z błędem: w jej uzasadnieniu chodzi oczywiście o „przepisy

rangi podustawowej”, a nie o „przepisy rangi podstawowej”), mogłoby więc być

dopuszczalne niezastosowanie przez sądy przepisów rozporządzenia z dnia

8 listopada 1994 r. w razie stwierdzenia braku upoważnienia do wydania zawartych

w nim zakazów w przepisach art. 24 i 37 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r.,

interpretowanych w zgodzie z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji (art. 94

Konstytucji). Zakazu zabudowy zawartego w tym rozporządzeniu nie można jednak

zasadnie uznać za zakaz pozbawiony podstaw w interpretowanych w zgodzie

z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji przepisach art. 24 ust. 4 i 5 i 37 ust. 21

pkt 23 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., a następnie – przepisach art. 26a tej

ustawy w pierwotnym i zmienionym brzmieniu oraz art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy

o ochronie przyrody z 2004 r., jak też przepisach art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia

2000 r. i art. 153 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r.

10

Gwarantowana w Konstytucji ochrona własności nie ma charakteru

absolutnego. Może ona doznawać ograniczeń na określonych zasadach

w oznaczonych sytuacjach. Według art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być

ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona

istoty prawa własności. Stosownie zaś do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia

w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane

tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla

jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska,

zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; ograniczenia te

nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny

w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, ocena konstytucyjnej dopuszczalności

ustawowego ograniczania prawa własności musi uwzględniać zarówno wymagania

przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji, jak i przesłanki konstruujące ogólną

zasadę wyrażoną w art. 31 ust. 3 konstytucji.

Rozpatrywany zakaz, zawarty w rozporządzeniu z dnia 8 listopada 1994 r., jest

niewątpliwie ze względu na jego podstawę ustawowym ograniczeniem własności.

Ograniczenie to zostało wprowadzone w celu ochrony środowiska, a więc jednej z

wymienionych w art. 31 ust. 1 Konstytucji wartości, mogących uzasadniać

ograniczenie konstytucyjnie chronionych praw (por. wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 1885/07). Nie ma przy tym

podstaw do zakwestionowania konieczności wprowadzenia takiego ograniczenia

z punktu widzenia tego celu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 8 lipca 2011 r., II OSK 665/11). Zgodnie z art. 74 ust. 1 Konstytucji, władze

publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne

współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Ograniczenia wynikającego

z rozporządzenia z dnia 8 listopada 1994 r. nie można również uznać za

naruszające istotę prawa własności (co do zakazu naruszenia istoty prawa lub

wolności por. powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego).

Wbrew zatem twierdzeniom skargi rozporządzenie z dnia 8 listopada 1994 r.

obowiązywało aż do czasu wejścia w życie rozporządzenia z dnia 15 maja 2006 r.,

a zawarty w rozporządzeniu z dnia 15 maja 2006 r. zakaz zabudowy był

11

kontynuacją zakazu zabudowy ustanowionego w rozporządzeniu z dnia 8 listopada

1994 r.

W związku z tym, że art. 129 ust.2 u.p.o.ś. przyznaje odszkodowanie za szkodę

spowodowaną wejściem w życie aktu prawnego wprowadzającego ograniczenie

sposobu korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub w sposób

zgodny z dotychczasowym jej przeznaczeniem, szkoda podlegająca naprawieniu

na podstawie tego przepisu nie powstaje, gdy – tak jak w niniejszej sprawie –

kolejny akt prawa miejscowego utrzymuje dotychczasowe ograniczenia sposobu

korzystania z nieruchomości. W konsekwencji bezzasadny okazał się także zarzut

kasacyjny naruszenia art. 129 ust. 2 w powiązaniu z art. 130 ust. 1 u.p.o.ś.,

wskazującym, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku

z ochroną zasobów środowiska może nastąpić m.in. przez poddanie ochronie

obszarów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814

k.p.c. oddalił skargę

kasacyjną, a o kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnął zgodnie z art. 98

w związku z art. 108 §1 i art. 39821

k.p.c. oraz art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca

2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U nr 169, poz. 1417 ze zm.),

a także art. 99 k.p.c. i § 6 pkt 7 oraz § 13 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności

adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy

prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U.2013.461).

es