IV CSK 696/12

Sygn. akt IV CSK 696/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 20 czerwca 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Iwona Koper (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Mirosław Bączyk

SSN Anna Kozłowska

w sprawie z powództwa E. P.

przeciwko Gminie Miejskiej G.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 20 czerwca 2013 r.,

skargi kasacyjnej powódki

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 31 lipca 2012 r.,

oddala skargę kasacyjną.

2

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. Sąd Okręgowy w O. oddalił powództwo E.

P. przeciwko Gminie Miejskiej G. o zapłatę kwoty 161 678 zł, której powódka

domagała się tytułem odszkodowania za niewłaściwe obliczenie i nie przekazanie

na jej rzecz części dotacji za 2010 r. związanej z prowadzeniem niepublicznego

przedszkola.

Sąd Okręgowy ustalił, że powódka prowadzi w G. niepubliczne przedszkole

K. zarejestrowane w ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez

zarząd Miasta G. Na podstawie art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o

systemie oświaty (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 – dalej jako

ustawa oświatowa) powódka otrzymuje od pozwanej Gminy dotacje na

dofinansowanie bieżącej działalności oświatowej prowadzonej placówki. Tryb

udzielania i rozliczania dotacji został ustalony uchwałą Rady Miejskiej w G. nr

XI/61/07 z dnia 6 września 2007 r. Uchwała przewidywała udzielanie dotacji

podmiotowej dla niepublicznych przedszkoli w minimalnej wysokości określonej w

przepisach ustawy oświatowej. Na podstawie § 1 ust. 3 uchwały podstawą

wyliczenia dotacji na pełnosprawnych uczniów przedszkoli niepublicznych są

bieżące wydatki ustalone w budżecie Miasta G. ponoszone na uczniów przedszkoli

publicznych, które do końca 2010 r. prowadzone były w formie zakładów

budżetowych. Uchwałą z dnia 17 grudnia 2009 r. Rada Miasta uchwaliła budżet na

2010 r. ustalając w jej § 2 ust. 1 łączne wydatki bieżące Miasta na kwotę

65 541 113 zł, z czego wydatki na przedszkola publiczne i niepubliczne zostały

określone na poziomie 4 425 670 zł. Na wydatki związane z prowadzeniem

przedszkoli publicznych składała się wyłącznie dotacja podmiotowa, na którą

zarezerwowano środki w wysokości 2 272 370 zł. Kwota ta stanowiła podstawę do

obliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych działających na terenie G. Kwotę

dotacji na poszczególne przedszkola niepubliczne obliczano w ten sposób, że

kwotę dotacji na przedszkola publiczne dzielono przez liczbę dzieci w tych

przedszkolach i otrzymaną stawkę dofinasowania na jedno dziecko mnożono przez

liczbę dzieci w przedszkolu niepublicznym, obniżając ją o 25 %. Dotacja przyznana

3

powódce w 2010 r. wyniosła 679 196 zł (359,55 zł na dziecko w okresie styczeń -

sierpień i 372, 77 zł na dziecko w okresie wrzesień – grudzień).

Sąd Okręgowy określił istotę sporu jako dotyczącą prawidłowego określenia

podstawy wyliczenia dotacji. Powódka podnosiła, że powinna ją stanowić kwota

planowanych wydatków przedszkoli publicznych ujęta w załączniku nr 9 do uchwały

budżetowej w wysokości 2 854 620 zł. Według pozwanej, kwota ta nie jest

wydatkiem budżetu Gminy lecz wydatkiem zakładów budżetowych prowadzących

przedszkola publiczne, w związku z czym podstawą wyliczenia dotacji powinna być

wskazana w budżecie Gminy kwota 2 272 370 zł stanowiąca stricte wydatek

Gminy, a równocześnie część szacowanego przychodu zakładów budżetowych.

Sąd Okręgowy uznał w drodze wykładni art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej,

że kwotę dotacji dla przedszkoli niepublicznych należy ustalać w oparciu

o wysokość środków przewidzianych dla prowadzenia przedszkoli publicznych

przewidzianych w budżecie danej jednostki samorządowej. Podstawę obliczenia

powinny więc stanowić wydatki ponoszone przez gminę na prowadzenie

przedszkoli publicznych, a nie wydatki ustalone w planach finansowych przedszkoli

prowadzonych w formie zakładów budżetowych. Wskazał przy tym, że skoro

przychody własne zakładów budżetowych nie zasilają budżetu miasta, a wydatki

finansowane nimi nie obciążają tego budżetu, to nie powinny mieć wpływu na

wysokość dotacji należnych podmiotom prowadzącym przedszkola niepubliczne.

Na tej podstawie uznał, że wypłacona powódce dotacja nie była zaniżona.

Wyrok Sądu Okręgowego powódka zaskarżyła apelacją w oparciu o zarzuty

błędnej wykładni art. 90 ust. 2 b ustawy oświatowej i art. 214 pkt 3 w zw. z art. 211

ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U.

Nr 157, poz. 1240 – dalej jako u.f.p.) oraz naruszenia art. 233 § 1 k.p.c.

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację.

Sąd Apelacyjny dokonał oceny roszczenia powódki, opartego na podstawie z

art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej i stwierdził, że brew jego określeniu jako

odszkodowawcze jest to roszczenie o zapłatę części niezasadnie pomniejszonej

dotacji, którego rozpoznanie, zgodnie ze stanowiskiem judykatury, należy do drogi

sądowej.

4

Odnosząc się do kwestii wykładni art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej wskazał,

że przewiduje on dla niepublicznych przedszkoli dotacje na każdego ucznia

w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków

bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego

ucznia. Organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego uprawnione są –

zgodnie z art. 90 ust. 4 tej ustawy - do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji

oraz trybu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Przepis ten nie przyznaje

uprawienia do wskazywania w uchwale dodatkowych kryteriów przyznania dotacji

niepublicznemu przedszkolu lub modyfikacji kryteriów ustawowych. Uchwała Rady

Miejskiej w G. z dnia 6 września 2007 r. respektuje tą zasadę, ustalając – zgodnie z

zapisem ustawowym - że dotacja podmiotowa dla niepublicznych przedszkoli

udzielana jest w minimalnej wysokość 75% wydatków na przedszkola publiczne.

Zasadnicze znaczenie w sprawie ma więc ustalenie co oznacza pojęcie wydatków

bieżących na przedszkola publiczne. W tym zakresie Sąd Apelacyjny stwierdził, że

art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej odwołuje się do wydatków bieżących ustalonych

w „budżecie danej gminy”, a nie w uchwale budżetowej, co skarżąca błędnie

utożsamia. Zgodnie z art. 211 ust. 5 u.f.p. uchwała budżetowa składa się z budżetu

jednostki samorządu terytorialnego oraz załączników, do których zalicza się między

innymi plan przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych. Wynika

z tego, że budżet jednostki samorządu terytorialnego i plan finansowy

samorządowych jednostek budżetowych stanowią odrębne elementy uchwały

budżetowej, a plan finansowy tych jednostek nie jest częścią budżetu jednostki

samorządu, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i

rozchodów wyłącznie tej jednostki. Stanowi to konsekwencję przyjętych przez

ustawodawcę szczególnych zasad prowadzenia gospodarki finansowej przez

samorządowe zakłady budżetowe, które są odrębnymi od gminy jednostkami

sektora finansów publicznych finansującymi swoje zadania z własnych przychodów.

Jednostki te działają w oparciu o własny roczny plan finansowy obejmujący

przychody w tym dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego

(przedmiotowe, podmiotowe, celowe), koszty i inne obciążenia, stan środków

obrotowych, stan należności i zobowiązań na początek i koniec okresu oraz

rozliczenia z budżetem jednostki samorządu terytorialnego (art. 15 ust. 2 u.f.p.). W

5

ocenie Sądu Apelacyjnego powoływana przez powódkę zasada spójności budżetu

gminy i zakładów budżetowych nie przekreśla ich odrębności, o której świadczy

prowadzenie odrębnej gospodarki finansowej oraz działanie w oparciu o własne

budżety, między którymi są dokonywane przesunięcia finansowe, przede wszystkim

w postaci przekazywanych przez jednostki samorządowe dotacji oraz corocznego

rozliczenia nadwyżek wypracowywanych ze środków obrotowych w trybie

określonym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie

prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych

zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616). Przejawem samodzielności jest

także prowadzenie przez zakłady budżetowe własnego rachunku bankowego (art.

223 u.f.p. i § 35 pkt 1 rozporządzenia). Wynika z tego, że pojęcie wydatków

bieżących ustalanych w budżecie gminy, do którego odwołuje się art. 90 ust. 2b

ustawy oświatowej dotyczy wyłącznie wydatków bieżących zaplanowanych w

budżecie gminy na dofinansowanie przedszkoli publicznych prowadzonych w

formie zakładów budżetowych. Tak rozumiane wydatki uwzględnia się przy

wyliczeniu dotacji należnej podmiotom prowadzącym przedszkola niepubliczne. Nie

uwzględnia się więc wydatków ponoszonych przez same zakłady budżetowe –

przedszkola publiczne, do których (w kwocie 2 854 620 zł) odwołuje się powódka,

jako podstawy wyliczenia dotacji. Sąd Apelacyjny nie podzielił stanowiska powódki,

że taka wykładnia jest sprzeczna z intencją ustawodawcy nieróżnicowania dotacji

w zależności od formy organizacyjno – prawnej w jakiej prowadzone jest

przedszkole jako jednostka budżetowa lub zakład budżetowy. Przepis art. 79 ust. 1

ustawy oświatowej w dotychczasowym brzmieniu dawał gminom swobodę wyboru

form organizacyjno – prawnych prowadzenia przedszkoli publicznych jako

jednostek lub zakładów budżetowych. Konsekwencją takiego wyboru jest przyjęcie

rozwiązań determinowanych zasadami ich budżetowania określonymi w ustawie o

finansach publicznych. Dodatkowo Sąd Apelacyjny wskazał, że pojęcie wydatków

bieżących, zgodnie z ustawą o finansach publicznych obejmuje wyłącznie wydatki

związane z bieżącym funkcjonowaniem danej jednostki tj. wydatki na

wynagrodzenia i uposażenia zatrudnionych osób, składek od nich naliczanych,

zakupu towarów i usług, kosztów i innych wydatków związanych z

funkcjonowaniem i realizacją statutowych zadań placówki oświatowej, do których

6

nie zalicza się wydatków majątkowych, inwestycyjnych. Powódka nie podała

struktury wydatków zakładów budżetowych składających się na kwotę 2 854 620 zł

(jako postulowanej podstawy dotacji), w szczególności nie określiła, jaki udział w

nich mają wydatki bieżące. Podzielając ustalenia faktyczne, na których oparty

został zaskarżony apelacją wyrok, Sąd Apelacyjny ze względów wyżej

przytoczonych oddalił podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Apelacyjnego skarżąca

zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 2b w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy oświatowej przez

błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy wyliczeniu dotacji należnej

podmiotom prowadzącym przedszkola niepubliczne uwzględnia się wyłącznie

wydatki bieżące zaplanowane w budżecie gminy na dofinansowanie (dotacje)

przedszkoli publicznych, prowadzonych w postaci samorządowych zakładów

budżetowych.

Wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Trafne jest stanowisko Sądu Apelacyjnego odnośnie do przynależności do

drogi sądowej roszczeń podmiotów niepublicznych o zapłatę z tytułu wadliwego

obliczenia i w konsekwencji nieuzasadnionego obniżenia dopłaty należnej na

postawie art. 90 2b ustawy oświatowej. Pogląd taki, ukształtowany w nowszym

orzecznictwie Sądu Najwyższego zapoczątkowany został wyrokiem z dnia

3 stycznia 2007 r., IV CSK 312/06 r. (nie publ.) i znalazł kontynuację w dalszych

orzeczeniach Sądu Najwyższego, a to postanowieniu z dnia 23 października

2007 r. III CZP 88/07, (nie publ). i wyroku dnia 4 września 2008 r., IV CSK 204/08

(nie publ.). Jest on zbieżny z wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu

Administracyjnego poglądem, że czynność obliczenia należnej na tej podstawie

dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej stanowi stricte techniczną czynność

księgowo-rachunkową i nie należy do żadnej formy działania administracji

publicznej, nie kwalifikuje się tym samym jako czynność podlegająca kontroli sądów

administracyjnych (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

3 kwietnia 2012 r., II GSK 5121/12 i 522/12, nie publ.).

7

Obowiązkowym oświatowym zadaniem gminy jest zakładanie i prowadzenie

przedszkoli publicznych i niepublicznych (art. 5 ust. 5 ustawy oświatowej) i na ich

prowadzenie gminy przeznaczają własne środki. W stanie prawnym właściwym dla

niniejszej sprawy przedszkola publiczne były prowadzone w formie jednostek lub

zakładów budżetowych; wybór formy ich prowadzenia należał do gminy (art. 79 ust.

1 ustawy oświatowej). Publiczna placówka oświatowa prowadzona przez jednostkę

samorządu terytorialnego pokrywa koszty swojej działalności z przychodów

własnych oraz z dotacji przewidzianej w budżecie tej jednostki na cele oświatowe

(art. 79 ust. 1a ustawy oświatowej.) Zasady finansowania tych placówek określają

przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu

prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych

zakładów budżetowych. Jednostki samorządu terytorialnego mogą być

finansowane metodą brutto albo netto. Metodą brutto finansowane są jednostki

budżetowe, których wydatki i dochody objęte są planem budżetowym w całości. Nie

posiadają one samodzielności budżetowej, wykonują budżet jednostki

samorządowej. Całość ich dochodów jest odprowadzana do budżetu jednostki

samorządu terytorialnego, a całości ich wydatków jest finansowana z tego budżetu.

Natomiast dochody samorządowych zakładów budżetowych, finansowanych

według metody netto, nie są odprowadzana do budżetu ale przeznaczone na

sfinansowanie kosztów ich funkcjonowania. (art. 15 ust. 1 u.f.p.). Podstawą ich

gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy obejmujący między innymi

przychody, w tym dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz koszty

i inne obciążenia (art. 15 ust. 2 u.f.p.). Koszty zakładu obejmują wydatki bieżące

i inwestycyjne.

Zgodnie z definicja zawartą w art. 211 u.f.p. budżet jednostki samorządu

terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów

i rozchodów tej jednostki. Budżet jest uchwalany przez organ stanowiący jednostki

samorządu terytorialnego na rok budżetowy i składa się z budżetu tej jednostki

i załączników, do których odsyła cześć ogólna, normatywna uchwały budżetowej.

Budżet jest planem finansowym stanowiącym podstawę gospodarki finansowej

jednostki samorządu terytorialnego. Obligatoryjne elementy uchwały budżetowej

8

stanowią kwoty planowanych dochodów, wydatków, przychodów, rozchodów

jednostki samorządu terytorialnego (art. 212 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 u.f.p.).

W załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się (art. 214) zestawienie

planowanych kwot dotacji udzielonych z budżetu, plan dochodów rachunku

dochodów określonych w art. 223 ust. 1 u.f.p. samorządowych oświatowych

jednostek samorządowe, które gromadzą na wydzielonym rachunku dochody

określone w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego

(pochodzące ze spadków i darowizn na ich rzecz oraz odszkodowań) oraz

wydatków nimi finansowanych i plany przychodów i kosztów samorządowych

zakładów budżetowych.

Sporna w związku zarzutami wniesionej skargi kwestia wykładni art. 90 ust.

2b ustawy oświatowej dotyczy rozumienia użytego w nim sformułowania „ustalone

w budżecie danej gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach

publicznych”. Wskazuje ono, że chodzi o te wydatki bieżące przedszkoli

publicznych, które ponosi gmina i które przewidziane są na ten cel w jej budżecie,

a nie wydatki bieżące przedszkoli publicznych w ogólności. Na tle wcześniejszych

rozważań odróżnić trzeba tu wydatki ponoszone przez gminę w przedszkolach

publicznych prowadzonych w formie jednostek budżetowych, które nie mają

samodzielności budżetowej i finansowane są z jej budżetu, a ich dochody wpływają

do budżetu gminy. Będą to wydatki bieżące (nieinwestycyjne) ustalone w budżecie

gminy jako jej wydatki. W budżecie gminy nie są natomiast ustalane jako wydatki

gminy wydatki bieżące ponoszone przedszkolach publicznych prowadzonych

w formie zakładu budżetowego, są to bowiem wydatki tego zakładu, tak jak

dochody są dochodami tego zakładu. W planie finansowym zakładu budżetowego

wydatki odpowiadają w zasadzie przychodom i nie odzwierciedlają wydatków

ustalonych w planie gminy na przedszkola publiczne. Przedszkola prowadzone

w formie zakładów budżetowych są finansowane przez gminę w postaci i do

wysokości dotacji udzielanych z jej budżetu. Przepis art. 90 w ust. 2b ustawy

oświatowej odnosi wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych do „ustalonych",

a więc planowanych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych

w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Jeżeli zatem w

gminie przedszkola publiczne prowadzone są w formie zakładów budżetowych, to

9

podstawą obliczenia kwoty dotacji dla prowadzonych na jej terenie niepublicznych

przedszkoli stanowią wydatki gminy w postaci dotacji, przewidziane w budżecie

gminy na pokrycie kosztów bieżących działalności przedszkoli publicznych.

W tym stanie rzeczy oraz przy uwzględnieniu wskazanych w zaskarżonym

wyroku argumentów na rzecz przyjętego w nim kierunku wykładni art. 90 ust. 2b

ustawy oświatowej, zasadnie Sąd Apelacyjny odmówił racji skarżącej, która

wywodziła, że zaliczenie do szeroko pojętego budżetu gminy, jako jego części

składowej planu finansowego przedszkoli publicznych, w których podano globalne

kwoty przychodów i wydatków przewyższające kwoty przewidziane w budżecie

gminy na dotacje na przedszkola publiczne uzasadnia przyjęcia, że wydatki te

powinny być podstawą naliczania dotacji na przedszkola niepubliczne.

Przyjęcia odmiennej, postulowanej przez skarżącą wykładni art. 90 ust. 2b

w zw. z art. 79 ust.1 ustawy oświatowej, nie uzasadnia też użycie w nim

sformułowania o kosztach ponoszonych „w przedszkolach publicznych” a nie

„na przedszkola publiczne”, co skarżąca - niesłusznie w świetle wcześniejszych

wywodów – uważa za argument decydujący o właściwym rozumieniu tego przepisu.

Mając to na uwadze Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną (art. 39814

k.p.c.).