I CSK 645/12

Sygn. akt I CSK 645/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 4 lipca 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Jan Górowski (przewodniczący)

SSN Mirosław Bączyk

SSN Wojciech Katner (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa Z. K. i G. W.

przeciwko Miastu W.

o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 4 lipca 2013 r.,

skargi kasacyjnej powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 27 czerwca 2012 r.,

oddala skargę kasacyjną.

2

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację

powodów Z. K. i G. W. od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia 29 września 2011

r. w sprawie przeciwko Miastu W. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o

przeniesienie na stronę pozwaną, będącej własnością powodów, nieruchomości

położonej w W. Z ustaleń faktycznych wynikało, że matka powodów M. K. kupiła w

lipcu 1944 r. nieruchomość gruntową w gminie W., będącą lasem sosnowym. Od

chwili nabycia nieruchomość tę obejmowały ograniczenia budowlane, a następnie

zakaz zabudowy ze względu na włączenie jej w obszar Parku Krajobrazowego Las

S., w zasięgu strefy prawnej ochrony Konserwatora Przyrody. Zgodnie z planem

ogólnym zatwierdzonym uchwałą nr 57 Rady Narodowej m. W. z dnia 6 grudnia

1982 r., nieruchomość została przeznaczona na lasy i parki leśne. Obecnie

nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania

przestrzennego (po utracie mocy przez plan z 1992 r.). Znajduje się ona na terenie

Parku Krajobrazowego im.[…], ustanowionego rozporządzeniem nr 13 Wojewody

M. z dnia 4 kwietnia 2005 r. Ze względu na tę sytuację prawną nieruchomości, M.

K. otrzymała kilkakrotnie odmowę na realizację na jej terenie inwestycji budowlanej

(w latach 1985, 1990, 1994 i 1997). W 1995 r. zwróciła się do organów

administracyjnych o działkę zamienną lub wypłatę odszkodowania, na co w 2000 r.

Starosta Powiatowy odpowiedział stwierdzeniem swojej niewłaściwości. Również

niewłaściwość swoją uznał Wojewoda M., kiedy rozpatrywał wniosek powodów z

czerwca 2009 r. o wykup nieruchomości i przekazał ten wniosek do Prezydenta m.

W.

Oddalając apelację, Sąd drugiej instancji podzielił co do istoty ustalenia

faktyczne Sądu Okręgowego oraz jego oceny prawne. Jak stwierdzono

w uzasadnieniu tego orzeczenia, wbrew twierdzeniom powodów w sprawie miały

zastosowanie przepisy obowiązujące w zakresie ochrony środowiska przed dniem

1 października 2001 r., a roszczenia z nich płynące przedawniły się z dniem

30 czerwca 2004 r. Biorąc pod uwagę, że pozew został wniesiony w styczniu

2009 r., pozwany skutecznie podniósł zarzut przedawnienia. Sąd pierwszej

3

instancji przyjął ponadto, że pozwany nie jest legitymowany biernie w sprawie,

zmiana przeznaczenia nieruchomości będącej własnością powodów sprawiła,

iż odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa, a nie jednostka samorządu

terytorialnego. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, nie zostały naruszone także

powoływane przez powodów przepisy Konstytucji RP oraz Europejskiej Konwencji

Praw Człowieka, ponieważ tylko powodów obciąża brak wystąpienia z roszczeniem

w odpowiednim czasie. Sąd drugiej instancji uznał także, że w okolicznościach

sprawy nie znajdował zastosowania art. 5 k.c.

W skardze kasacyjnej powodowie zarzucili zaskarżonemu wyrokowi

naruszenie: art. 8 ustawy z 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony

środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100,

poz. 1085 ze zm., dalej jako: „u.w.p.o.ś.”) przez niewłaściwe zastosowanie do

roszczeń powodów i przyjęcie, że ich roszczenie powstało przed 1 stycznia 2001 r.

oraz że brak jest prawnej i faktycznej podstawy odpowiedzialności Miasta W.; art.

129 ust. 1 oraz art. 130-134 p.o.ś. w związku z art. 64 k.c., polegające na braku

nakazania pozwanemu złożenia żądanego oświadczenia woli; art. 84 ust. 1 i 2

ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z

1994 r. Nr 49, poz. 196 – tj. ze zm., dalej jako: „u.o.k.ś”) przez jego niewłaściwe

zastosowanie; art. 5 k.c. przez jego niezastosowanie i przyjęcie przedawnienia

roszczeń powodów; art. 1 zdanie pierwsze Protokołu nr do Konwencji o Ochronie

Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez

ich niezastosowanie. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego

wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o

rozstrzygnięcie sprawy przez nakazanie pozwanemu złożenia wskazanego przez

nich oświadczenia woli.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Istota problemu poruszanego w skardze kasacyjnej dotyczy podstawy

prawnej roszczenia dochodzonego przez powodów. Jej określenie jest konieczne,

by stwierdzić, w jakim terminie roszczenie to ulegało przedawnieniu i czy w chwili

wytaczania powództwa termin ten już upłynął. Na tle art. 8 u.w.p.o.ś. roszczenia

związane z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości w związku

4

z ochroną zasobów środowiska dzielą się na dwie grupy. Do pierwszej należą

roszczenia powstałe przed dniem wejścia w życie p.o.ś. (1 października 2001 r.),

do których zastosowanie mają wcześniej obowiązujące przepisy i które uległy

przedawnieniu z dnia 30 czerwca 2004 r. Do drugiej, należą roszczenia powstałe

pod rządem p.o.ś., które zgodnie z art. 129 ust. 4 tej ustawy ulegają przedawnieniu

w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa

miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości).

Dla porządku należy także zaznaczyć, że termin z art. 129 ust. 4 jest terminem

przedawnienia, podlegającym ogólnej regulacji art. 118 i nast. k.c. (tak Sąd

Najwyższy w wyroku z dnia 10 października 2008 r., II CSK 216/08, nie publ.).

Określenie, do której z grup należy roszczenie powodów, wymaga więc

ustalenia chwili jego powstania, do czego konieczne jest wskazanie zdarzenia

prawnego, z którego jest ono wywodzone. Twierdzenia skarżących nie są w tym

zakresie spójne. W skardze kasacyjnej zdają się oni wiązać swoje roszczenie

z faktem stwierdzenia braku możliwości zabudowy nieruchomości w żądanym

zakresie w decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (dnia 9 stycznia

2008 r.). Oznaczałoby to, że ich roszczenie powstało pod rządem aktualnej ustawy,

zaś termin jego przedawnienia byłby liczony zgodnie z art. 129 ust. 4 p.o.ś.,

co w okolicznościach sprawy oznaczałoby, że w chwili wnoszenia powództwa

roszczenie nie byłoby jeszcze przedawnione. Z kolei w uzasadnieniu pozwu jako

przyczynę wystąpienia z roszczeniem powodowie wskazali jedynie ograniczenie

możliwości zabudowy działki, które wynikało z decyzji z 1985 r., wydanej w związku

z planem ogólnym z 1982 r. Oznaczałoby to, że ich roszczenie przedawniło się,

na podstawie art. 8 u.w.p.o.ś., dnia 30 czerwca 2004 r.

W świetle okoliczności sprawy bardziej uzasadnione jest wiązanie

dochodzonego w sprawie roszczenia z pierwszym z tych wydarzeń. Po pierwsze,

znajduje to potwierdzenie zarówno w pierwotnej podstawie żądania wskazanej

przez powodów jak również w ich wcześniejszych działaniach. Występując

uprzednio z roszczeniem o wykup lub zamianę nieruchomości do organu

administracji, wyraźnie zamanifestowali bowiem wiedzę o braku możliwości

wzniesienia na nieruchomości pewnych rodzajów budynków, wynikającą z planu

zagospodarowania przestrzennego. W chwili występowania z powództwem za

5

źródło roszczenia o wykup lub zamianę nieruchomości powodowie uznawali więc

samo ograniczenie możliwości zabudowy, które zostało stwierdzone decyzją

z 1985 r. Po drugie, art. 84 ust. 1 u.o.k.ś. nie uzależniał powstania roszczenia

o wykup od całkowitego wyłączenia możliwości korzystania z nieruchomości

w określonym zakresie, lecz stanowił jedynie o „istotnych ograniczeniach lub

utrudnieniach” w tym korzystaniu. Z całą pewnością za sytuację tego rodzaju uznać

można brak możliwości wzniesienia na nieruchomości budynku mieszkalnego,

odpowiadającego zamiarom jego właścicieli.

W skardze kasacyjnej strona powodowa zdaje się zakładać, że fakt ten nie

wystarczał do powstania roszczenia o wykup nieruchomości, którego przesłanką

byłoby jedynie całkowite wyłączenie możliwości zabudowy. Wniosek taki nie

znajduje jednak oparcia w treści art. 84 ust. 1 u.o.k.ś. Z tych powodów za

bezprzedmiotowe uznać należy także rozważanie przez skarżących, który z aktów

administracyjnych dokonał wyłączenia możliwości zabudowy działki. Argumentacja

ta rozmija się z podstawą dochodzonego roszczenia, którą sami skarżący określili

jako ograniczenie możliwości wznoszenia na działce budynków (skutkiem tego była

odmowa ustalenia warunków zabudowy w zakresie, o jaki wnosili), nie zaś jako

pełne wyłączenie możliwości jej zabudowy.

Nie przekonują również dalsze, bardziej szczegółowe argumenty

skarżących, za pomocą których zmierzają oni do wykazania, że w chwili wnoszenia

powództwa ich roszczenie nie uległo jeszcze przedawnieniu. Wśród nich kluczowe

znaczenie ma bez wątpienia argument, że do chwili ostatecznego zakończenia

postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy

(co nastąpiło dnia 9 stycznia 2008 r.) nie było możliwe wystąpienie z roszczeniem

o wykup lub zamianę działki – nie było bowiem ostatecznie przesądzone, czy

możliwość zabudowy nieruchomości jest ograniczona. Twierdzenie to nie może

zostać podzielone z dwóch powodów. Po pierwsze, już w 1985 r. poprzednik

prawny skarżących uzyskał decyzję, z której treści jednoznacznie wynikało

ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości. Po drugie, trudno przyjąć,

by ograniczenie prawa własności mogło być utożsamiane z wydaniem decyzji

o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta może być rozpatrywana

co najwyżej jako ostateczne potwierdzenie, że prawo skarżących zostało

6

ograniczone. Nie ma ona jednak z pewnością charakteru kształtującego w tym

sensie, że odmowa ustalenia warunków zabudowy wynikła z wprowadzonego

wcześniej planu ogólnego.

Należy przy tym zauważyć, że za okoliczność przerywającą bieg

przedawnienia nie może zostać uznane postępowanie administracyjne w sprawie

ustalenia warunków zabudowy. Działania podjęte w jego ramach przez skarżących

z całą pewnością nie zmierzały bowiem bezpośrednio do realizacji roszczenia

o wykup lub zamianę nieruchomości (czego wymaga art. 123 § 1 pkt 1 k.c.).

Trudno także zrozumieć, jakie konkluzje miałyby wynikać, zdaniem

skarżących, z faktu wskazania przez organy administracji jako podstawy

ograniczenia prawa własności miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego z 1992 r. W chwili wydania decyzji administracyjnej plan ten był

bowiem obowiązującym aktem prawa miejscowego, który musiał stanowić

podstawę działania organu administracji. W żaden sposób nie pociąga to jednak za

sobą wniosku, by analogiczne ograniczenia nie mogły zostać wprowadzone także

we wcześniejszych planach.

Nieprzekonujący jest także argument, by w związku z możliwością

wyłączenia nieruchomości z zakresu gruntów objętych ochroną kwestia

ograniczenia możliwości zabudowy wciąż nie była przesądzona. Podobnie jak inne

rozstrzygnięcia administracyjne, także decyzja o objęciu nieruchomości ochroną

może oczywiście ulegać zmianom, sytuacja taka nie ma jednak znaczenia

z perspektywy roszczenia o wykup lub zamianę. Co oczywiste, jest ono

konstruowane wyłącznie w odniesieniu do aktualnego stanu prawnego

nieruchomości. Przyjęcie argumentacji skarżących prowadziłoby do wniosku,

że roszczenie to nigdy nie mogłoby powstać – zawsze istniałaby bowiem

możliwość zmiany zakresu ograniczeń prawa własności.

Należy także rozważyć stwierdzenie powodów, że rozporządzenie nr 13

Wojewody M. z dnia 4 kwietnia 2005 r., wyłączające spod zabudowy tereny parku

krajobrazowego, jest sprzeczne z art. 64 ust. 3 Konstytucji, dopuszczającym

ograniczenia prawa własności wyłącznie w ustawie. W ramach rozpoznania skargi

kasacyjnej Sąd Najwyższy mógłby dokonać kontroli konstytucyjności tego aktu jako

7

regulacji podustawowej (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia

2009 r., IV CNP 99/08, nie publ.), byłoby to jednak bez znaczenia dla

rozpoznawanej sprawy. Skutkiem ewentualnego stwierdzenia niekonstytucyjności

rozporządzenia mogłaby stać się jedynie odmowa zastosowania tego przepisu.

Biorąc pod uwagę, że nie należał on do podstawy prawnej rozstrzygnięcia (które

dotyczyło roszczenia cywilnoprawnego, wynikającego jedynie ze stosunków prawa

publicznego), przepisy rozporządzenia miały znaczenie dla sprawy tylko w tym

sensie, że współtworzyły stan prawny związany z nieruchomością powodów. Tym

samym badanie ich konstytucyjności byłoby w tym wypadku bezprzedmiotowe.

Rozważenia wymaga także stwierdzenie skarżących, że podniesienie

zarzutu przedawnienia (wbrew twierdzeniu skarżących, niebędącego zarzutem

prekluzji) stanowiło w okolicznościach sprawy nadużycie prawa podmiotowego.

Konstrukcja ta ma z założenia charakter nadzwyczajny i może być stosowana

jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach, w których skutki zarzutu

przedawnienia mogłyby zostać pominięte jako sprzeczne z zasadami współżycia

społecznego lub społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa (por. m.in. wyrok

Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2003 r., I CKN 204/01, nie publ.). Brak jednak

powodów, by uznać, że w okolicznościach sprawy sytuacja taka miała miejsce.

Wprawdzie, jak wskazują skarżący, do 2008 r. nie uzyskali oni ostatecznego

potwierdzenia ze strony organów administracji, że na nieruchomości nie jest

możliwe wzniesienie planowanego przez nich budynku, nie można jednak

stwierdzić, by wskazywało to na bezpośredni związek pomiędzy postępowaniem

w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy a roszczeniem o wykupienie lub

zwrot nieruchomości. Z całą pewnością stan ograniczenia prawa własności istniał

na nieruchomości już wcześniej – niezależnie od toczącego się postępowania

administracyjnego, wynikając z treści planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, postępowanie to w niczym nie tamowało możliwości wytoczenia

powództwa o złożenie oświadczenia o wykupie nieruchomości, które w takim

wypadku zostałoby być może zawieszone do chwili zakończenia postępowania

administracyjnego.

W konsekwencji, zastosowania w sprawie art. 5 k.c. nie można byłoby

tłumaczyć ochroną zachowań podjętych przez obywateli w zaufaniu do działań

8

administracji – do czego, jak można uznać, zmierza argumentacja skarżących.

Wiedzę o istnieniu znacznych utrudnień w korzystaniu z nieruchomości posiadaliby

oni najpóźniej z chwilą wydania decyzji z 1985 r. Należy także podkreślić,

że decyzja ta oraz decyzja z 2008 r. dotyczyły wzniesienia analogicznego typu

budynku (budynek mieszkalny bliźniaczy) – a zatem decyzja z 2008 r. jedynie

potwierdziła istnienie ograniczenia prawa własności, które było już stwierdzone

decyzją z 1985 r. Wbrew stanowisku powodów, nie można także uznać, by decyzja

administracyjna tworzyła w tym wypadku prejudykat z perspektywy roszczenia

cywilnoprawnego. Wniosek o możliwości zastosowania w sprawie art. 5 k.c.

wymagałby założenia, że zastosowanie tego przepisu może uzasadniać każde

postępowanie administracyjne, w którym zainteresowany dochodzi potwierdzenia

określonego ograniczenia prawa własności wynikającego z planu

zagospodarowania przestrzennego. Byłoby to jednak oczywiście sprzeczne

z nadzwyczajnym charakterem konstrukcji nadużycia prawa podmiotowego.

Z perspektywy art. 5 k.c. znaczenia nie ma także twierdzenie skarżących, że nie

byli oni informowani o planach utworzenia parku krajobrazowego i nie mogli

sprzeciwić się tej decyzji. Nawet jeśli okoliczność ta miałaby miejsce, w żaden

sposób nie tamowała ona drogi do wystąpienia z roszczeniem o wykup lub zamianę

nieruchomości.

Z tych powodów za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia

art. 1 ust. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji. Z ograniczeniem prawa

własności powodów związany był bowiem prawny instrument – w postaci

roszczenia o wykup lub zamianę nieruchomości – który umożliwiał im ochronę

swojego interesu. Brak skorzystania z tej możliwości przed upływem terminu

przedawnienia nie oznacza natomiast, by fakt ten naruszał prawa podstawowe

powodów.

Osobnym problemem, jaki został podniesiony w skardze kasacyjnej, jest

zagadnienie legitymacji biernej w zakresie roszczenia powodów. Jego

rozstrzygnięcie zależy oczywiście od ustalenia, który z aktów administracyjnych

stanowił podstawę ograniczenia prawa własności skarżących. Podobnie jak

w wypadku omawianych wyżej kwestii, także w tym wypadku kluczowe znaczenie

9

ma zatem określenie podstawy faktycznej dochodzonego roszczenia.

W konsekwencji wcześniejszego wniosku, zgodnie z którym za podstawę tę uznać

należy częściowe ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości, legitymacja

bierna służy w tym wypadku Skarbowi Państwa (plan ogólny z 1982 r. został

bowiem zatwierdzony przez Radę Narodową m. W., a więc nie wiąże się z

działaniami m. W. jako obecnie jednostki samorządu terytorialnego) – co

odpowiada wnioskom Sądów pierwszej i drugiej instancji. W konsekwencji, nie

można uznać, by zaskarżone orzeczenie naruszało w tym zakresie art. 8 u.w.p.o.ś.

Z tych względów na podstawie art. 39814

k.p.c. należało skargę kasacyjną

jako bezzasadną oddalić.