III CZP 33/13

Sygn. akt III CZP 33/13

UCHWAŁA

Dnia 24 lipca 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Jacek Gudowski (przewodniczący)

SSN Jan Górowski

SSN Katarzyna Tyczka-Rote (sprawozdawca)

Protokolant Katarzyna Bartczak

w sprawie z powództwa P. S.

przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta C.

o zapłatę,

po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym

w dniu 24 lipca 2013 r.

zagadnienia prawnego

przedstawionego przez Sąd Okręgowy w L.

postanowieniem z dnia 28 listopada 2012 r.,

„Czy wskazany w art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 roku, Nr 19 poz. 115 tekst

jednolity) w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 października

2002 r., to jest do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 czerwca

2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta

miasta - Dz.U. z 2002 roku, Nr 113, poz. 984, zarząd miasta

(obecnie prezydent miasta), jako zarządca drogi krajowej

w granicach miasta na prawach powiatu, w zakresie

odpowiedzialności za szkodę wynikłą z nienależytego utrzymania

nawierzchni drogi, reprezentuje Skarb Państwa, czy jednostkę

samorządu terytorialnego, to jest miasto na prawach powiatu, którego

jest organem?”

2

podjął uchwałę:

Zarząd miasta jako zarządca drogi krajowej w granicach

miasta na prawach powiatu (art. 19 ust. 5 ustawy z dnia

21 marca 1985 r. o drogach publicznych - jednolity tekst: Dz.U.

z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), w zakresie odpowiedzialności

za szkody wynikłe z nienależytego utrzymania nawierzchni

drogi, reprezentował miasto na prawach powiatu.

3

Uzasadnienie

Przedstawione zagadnienie prawne nasunęło się Sądowi Okręgowemu przy

rozpoznawaniu apelacji powoda od wyroku oddalającego jego powództwo

o odszkodowanie za szkodę powstałą w dniu 18 listopada 1999 r., polegającą na

uszkodzeniu samochodu na skutek poślizgu, której powstanie powód łączył

z niewykonaniem obowiązku zimowego utrzymania drogi krajowej na odcinku

przebiegającym przez miasto C.

Powództwo skierowane zostało przeciwko Skarbowi Państwa

reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta C., po czym w toku procesu na wniosek

powoda do udziału w sprawie po stronie pozwanej wezwani zostali Miejskie

Przedsiębiorstwa Robót Drogowych Sp. z o.o. w C. oraz Miasto C. Sąd pierwszej

instancji wykluczył legitymację bierną Skarbu Państwa oraz Miejskiego

Przedsiębiorstwa Robót Drogowych, które powstało już po zajściu zdarzenia

powodującego szkodę. Uznał natomiast, że legitymacja taka przysługuje Miastu C. i

wynika z postanowienia art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach

publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu uszkodzenia samochodu powoda

(Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm., dalej powoływana jako „u.d.p.”). Przepis ten ustanawiał

zarząd miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych w jego

granicach, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Sąd przyjął, że zarządca

ponosił odpowiedzialność za szkody wynikające ze złego stanu dróg

pozostających w jego zarządzie. Oddalając powództwo wskazał, że powód nie

skonkretyzował żądania kierowanego przeciwko Miastu C., ponadto powództwo

jest przedawnione, nie zostały też wykazane przesłanki odpowiedzialności

deliktowej. Powód w apelacji zarzucił, że zanegowanie legitymacji biernej Skarbu

Państwa było błędne, ponieważ, jego zdaniem, jako właściciel drogi ponosi on

odpowiedzialność również za szkody wynikłe ze złego stanu tych odcinków dróg

krajowych, które znajdują się w granicach miast na prawach powiatu.

Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że jego wątpliwości przedstawione

do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu wynikają z niespójności pomiędzy

przyjętą w art. 2 i art. 19 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 4 u.d.p. zasadą, że utrzymanie

we właściwym stanie nawierzchni dróg obciąża zarządcę, którym jest organ

4

właściciela drogi, a wynikającym z art. 19 ust. 5 u.d.p. ustawy powierzeniem

zarządowi miasta na prawach powiatu funkcji zarządcy nie tylko dróg gminnych

i powiatowych, ale także wojewódzkich (stanowiących własność samorządu

województwa) i krajowych (będących własnością Skarbu Państwa)

przebiegających w granicach miasta. Zdaniem Sądu pytającego, art. 19 ust. 5

u.d.p. nie precyzuje, czy zarząd miasta sprawując zarząd miejskiego odcinka drogi

krajowej reprezentował Skarb Państwa czy też jednostkę samorządu

terytorialnego, której jest organem. Niejasność potęguje, zdaniem Sądu,

szczególna pozycja prezydenta miasta na prawach powiatu, który jednocześnie

jest starostą funkcjonalnym i na podstawie przepisów szczególnych wykonuje

szereg zadań z zakresu administracji rządowej, w tym reprezentuje Skarb Państwa

w bieżącym gospodarowaniu nieruchomościami. Sąd powołał się też na pogląd

prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że prezydent miasta na

prawach powiatu działa w postępowaniu administracyjnym o wydanie zezwolenia

na realizację inwestycji drogowej jako organ administracji publicznej, a nie jako

organ miasta – gminy. Zaznaczył, że wprawdzie art. 19 ust. 5 u.d.p. nie określa

zarządu drogami krajowymi w granicach miasta na prawach powiatu zadaniem

zleconym z zakresu administracji rządowej, jednak gdyby go uznać za przepis

o charakterze ustrojowym, możliwe byłoby wywiedzenie z jego treści

odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody spowodowane nienależytym

utrzymaniem drogi krajowej przez zarządcę. Z kolei koncepcję przyjętą przez

Sąd Rejonowy Sąd Okręgowy uznał za rozwiązane wprowadzające klarowność

zasad odpowiedzialności za szkody wynikłe z utrzymania dróg znajdujących się

w granicach miasta na prawach powiatu.

Reprezentująca Skarb Państwa Prokuratoria Generalna wniosła o odmowę

podjęcia uchwały, ewentualnie o wydanie uchwały wykluczającej odpowiedzialność

Skarbu Państwa za szkodę wskazaną w przedstawionym pytaniu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Artykuł 52 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw

określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą

ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) wprowadził zmiany w ustawie

o drogach publicznych. Zmiany te polegały na nowym podziale dróg na kategorie -

5

pozostawiono drogi krajowe i wojewódzkie, natomiast dotychczasowe drogi

gminne, lokalne miejskie i zakładowe zastąpiły drogi powiatowe i gminne (art. 2

u.d.p.). W art. 2a u.d.p. określone zostały stosunki własnościowe. Własność

Skarbu Państwa stanowią drogi krajowe, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne

są własnością odpowiedniego szczebla samorządu terytorialnego. Zmianie uległa

także struktura podmiotów zarządzających drogami publicznymi. Materii tej

dotyczył art. 19 u.d.p. ustanawiający jako zasadę, że zarządcą dróg krajowych jest

organ administracji rządowej (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad),

natomiast zarządcami dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych są

odpowiednio organy właściwych jednostek samorządu terytorialnego (zarządy

województwa, powiatu albo gminy). W ten sposób zrealizowane zostało założenie,

że zarząd drogi wykonuje organ podmiotu będącego właścicielem danej drogi.

Wyłom w tej regule uczynił art. 19 ust. 5 u.d.p. ustanawiając zarząd miasta na

prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach tego miasta,

z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Taki stan prawny obowiązywał

w czasie, kiedy nastąpiła szkoda, której naprawienia domaga się powód.

Późniejsze zmiany organu wskazanego w art. 19 ust. 5 u.d.p. – wynikające z art.

41 pkt 5 lit.b ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta,

burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. nr 113, poz. 984 ze zm.), polegające na

zastąpieniu kolegialnego organu wykonawczego (zarządu) – organem

jednoosobowym (wójt, burmistrz, prezydent miasta) – nie łączą się

z postanowieniami nakazującymi ocenę wcześniejszych zdarzeń w świetle

zmienionych przepisów. W konsekwencji rozważania Sądu Okręgowego oparte na

analizie pozycji i zadań prezydenta miasta na prawach powiatu nie mają istotnego

znaczenia.

Pojęcie zarządcy zdefiniowane jest w art. 19 ust. 1 u.d.p. przez wskazanie

zakresu jego kompetencji – jest to organ do którego właściwości należą sprawy

z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.

Otwarty katalog obowiązków zarządcy określa art. 20 u.d.p., który w punkcie 4

wymienia utrzymanie nawierzchni, chodników, obiektów inżynierskich, urządzeń

zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, a więc także

zapewnienie zimowego utrzymania drogi. Zadania te zarządca może wykonywać

6

sam lub przy pomocy powołanej w tym celu jednostki organizacyjnej – zarządu

drogi (art. 21 ust. 1 u.d.p.). Zarząd miasta jako zarządca drogi wykonywał więc

szeroki zakres zadań, przedmiotowo określonych w przepisach rangi ustawowej.

Zadania te realizowane były na jednakowych zasadach w odniesieniu do

wszystkich dróg przebiegających w granicach miasta, z zakresu jego kompetencji

art.19 ust. 5 u.d.p. wyłączał jedynie drogi ekspresowe i autostrady. Zasady

ponoszenia kosztów budowy i utrzymania dróg publicznych określała wówczas

ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz.U. Nr 123,

poz. 780 ze zm.), która w art. 2 ust. 3 stanowiła, że w granicach miast na prawach

powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu,

utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad

i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Jednocześnie art. 4

ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie

powiatowym (Dz.U. nr 91 poz. 758) do zadań miasta na prawach powiatu zaliczał

wykonywanie określonych ustawami zadań publicznych o charakterze

ponadgminnym m. in. w zakresie transportu i dróg publicznych. Skoro więc zarząd

miasta na prawach powiatu, będący organem wykonawczym jednostki samorządu

terytorialnego, jaką tworzyło to miasto, był ustawowo ustanowionym zarządcą m.

in. przebiegającej w jego granicach drogi krajowej, przy czym koszty związane

z zarządem finansowane były w całości z budżetu miasta, to uznać należy,

że w zakresie odpowiedzialności wynikającej z nienależytego wykonania

obowiązków zarządcy zarząd miasta reprezentował miasto na prawach powiatu,

a nie Skarb Państwa jako właściciela drogi. Odczytanie art. 19 ust. 5 u.d.p. jako

podstawy przypisania miastu na prawach powiatu dokonywania czynności

zarządcy w imieniu i na rzecz właściciela tej nieruchomości wymagałoby

wyraźnego zapisu ustawowego.

Stanowisko przyznające miastu na prawach powiatu legitymację bierną

w sprawie o odszkodowanie za szkodę spowodowaną nienależytym wykonaniem

obowiązku utrzymania nawierzchni dróg publicznych każdej kategorii (konkretnie

chodników przy tych drogach), za wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad,

Sąd Najwyższy wyrażał już wcześniej w niepublikowanych wyrokach z dnia

7

29 stycznia 1999 r., I CKN 1005/97 oraz z dnia 19 lutego 2010 r., IV CSK 369/09

i pogląd ten podtrzymuje.

Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak na wstępie.