III CZP 43/13

Sygn. akt III CZP 43/13

UCHWAŁA

Dnia 24 lipca 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Jacek Gudowski (przewodniczący)

SSN Jan Górowski (sprawozdawca)

SSN Katarzyna Tyczka-Rote

Protokolant Katarzyna Bartczak

w sprawie z powództwa K. M.

przeciwko Miastu i Gminie S.

o zapłatę,

po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym

w dniu 24 lipca 2013 r.

zagadnienia prawnego

przedstawionego przez Sąd Okręgowy w T.

postanowieniem z dnia 26 marca 2013 r.,

"Czy w sporze dotyczącym wykonania umowy o roboty

budowlane w ramach realizacji zadań własnych gminy na podstawie

art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gmina jest

przedsiębiorcą w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja

1989 r. o rozpoznawaniu przez sądy spraw gospodarczych (Dz.U.

Nr 33, poz. 175 ze zm.)?"

podjął uchwałę:

Sprawa o wykonanie umowy o roboty budowlane zawartej

w ramach realizacji zadań własnych gminy w zakresie edukacji

publicznej, kultury i rekreacji jest sprawą gospodarczą

w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 1989 r.

o rozpoznawaniu przez sądy spraw gospodarczych (jedn. tekst:

Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236).

2

Uzasadnienie

Sąd Okręgowy w T. w sprawie z powództwa K. M. przeciwko Miastu i Gminie

S. przedstawił do rozpoznania wskazane na wstępie zagadnienie prawne powstałe

w toku rozpoznawania zażalenia powódki.

Postanowieniem z dnia 26 marca 2013 r. Sąd Rejonowy w W. Wydział

Gospodarczy, stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Sądowi

Rejonowemu w L., Wydziałowi Cywilnemu jako właściwemu. Wskazał, że sprawa o

zapłatę przeciwko gminie z tytułu wynagrodzenia za wykonane roboty budowlane

zrealizowane w ramach zadania pod nazwą „Utworzenie Centrum, Kulturalno-

Oświatowo-Rekreacyjnego w W.”, tj. stanowiącego działalność prowadzoną w

ramach zadań własnych (art. 7 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o

samorządzie gminnym, jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej:

„u.s.g.”) nie ma charakteru gospodarczego i w związku z tym powinien ją rozpoznać

wydział cywilny sądu miejscowo właściwego (art. 30 k.p.c.).

Sąd Okręgowy podniósł, że w judykaturze prezentowany jest pogląd,

iż umowa zawierana w celu realizacji zadań własnych gminy określonych

w ustawie o samorządzie gminnym może stanowić transakcję handlową

w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 czerwca 2003 r. o transakcjach handlowych

(Dz.U. Nr 139, poz. 1323 ze zm.; por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia

13 stycznia 2006 r., III CZP 124/05, OSNC 2006, nr 12, poz. 201). Wyrażono w niej

zapatrywanie, że jeżeli działalność gminy ma charakter zorganizowany i ciągły oraz

podlega regułom racjonalnego gospodarowania, stanowiąc formę udziału w obrocie

gospodarczym, to są to wystarczające przesłanki do uznania, iż działalność gminy

w ramach wykonywania zadań własnych może stanowić działalność gospodarczą,

przy czym nie jest konieczne, aby działalność ta przynosiła zysk. Może to

prowadzić do wniosku, że przy realizacji zadań własnych polegających

na zawieraniu umów cywilnoprawnych dotyczących inwestycji budowlanych

(np. budowie dróg i mostów, szkół i boisk sportowych itp.) gmina występuje jako

przedsiębiorca (por. także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia

3

2003 r., IV CZ 90/03, Izba Cywilna 2004, nr 6, s. 45). Ten sposób wykładni

uzasadnia właściwość sądu gospodarczego.

Sąd Okręgowy wskazał, że występuje także kierunek orzecznictwa,

z którego wynika, iż nie każda działalność inwestycyjna jednostki samorządu

terytorialnego w dziedzinie budownictwa, w związku z wykonywaniem zadań

użyteczności publicznej, stanowi formę działalności gospodarczej np. spór

o budowę hali sportowej. Nie można uznać, aby realizacja zadań własnych była

wykonywana już na etapie działalności inwestycyjnej i obejmowała kontrakt cywilny,

w którym gmina występuje jako inwestor lub zamawiający. Zawierając takie umowy,

gmina nie działa jako przedsiębiorca ani nie prowadzi postępowań z zakresu swojej

działalności gospodarczej, a zatem nie są spełnione przesłanki podmiotowe

i funkcjonalne pojęcia sprawy gospodarczej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia

9 sierpnia 2012 r., V CSK 366/11, LEX nr 1231630). Innymi słowy według tego

kierunku wykładni, dopóki zaspokajanie zbiorowych potrzeb określonych w art. 7

ust 1 u.s.g. odbywa się na wstępnym etapie realizacji zadań, dopóty

taka działalność nie jest działalnością gospodarczą (por. postanowienie Sądu

Najwyższego z dnia 19 października 1999 r., III CZ 112/99, OSNC 2000, Nr 4,

poz. 78, oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2008 r., IV CSK 28/08,

LEX nr 550924).

Sąd drugiej instancji także zwrócił uwagę, że przy kwalifikacji sprawy

z udziałem gminy nie można pomijać szeroko prezentowanego w orzecznictwie

poglądu, iż wykonywanie działalności gospodarczej przez gminę wiąże się

z istnieniem wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej gminy (w szczególności

zakładu budżetowego), w ramach którego działalność ta jest realizowana

(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 października 1999 r., III CZ

112/99, i uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia

14 marca 1995 r., III CZP 6/95, OSNC 1995, nr 5, poz. 72). Skoro więc

w sprawie Gmina występowała bezpośrednio, a nie przez swoją jednostkę

organizacyjną (zakład budżetowy lub spółkę prawa handlowego), to można dojść

do wniosku, że właściwym do rozpoznania sprawy jest Sąd Rejonowy w L., Wydział

Cywilny.

4

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne dotyczy

sprecyzowania pojęcia sprawy gospodarczej w odniesieniu do szczególnego

podmiotu, jakim jest gmina, po wejściu w życie ustawy z dnia 16 września 2011 r.

o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw

(Dz.U. Nr 233, poz. 1381 dalej: „ustawa nowelizująca”). Ma ono aspekt

intertemporalny, gdyż ustawą tą zmieniono definicję legalną sprawy gospodarczej

zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o rozpoznawaniu przez sądy

spraw gospodarczych (Dz.U. Nr 33, poz. 175 ze zm. dalej: „ustawa”) i zostały

uchylone przepisy kodeksu postępowania cywilnego normujące postępowanie

w sprawach gospodarczych (art. 4791

- 47922

k.p.c.). Z kolei na podstawie art. 9

ust. 1 ustawy nowelizującej zmieniony stan prawny stosuje się do postępowań

wszczętych po dniu jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2-7. Z tego względu

w sprawie miarodajne dla procesowej kwalifikacji sprawy są przepisy nowe.

Według stanu prawnego sprzed tej nowelizacji, sprawa miała charakter

gospodarczy, jeżeli spełniała kumulatywnie trzy przesłanki: dotyczyła stosunku

cywilnego, występujące w niej strony były przedsiębiorcami prowadzącymi

działalność gospodarczą na zasadach określonych w odrębnych przepisach i spór

związany był z działalnością gospodarczą stron. Obecnie art. 2 ust 1 ustawy

w wersji obowiązującej od dnia 3 maja 2012 r. stanowi, że sprawami

gospodarczymi są sprawy ze stosunków cywilnych między przedsiębiorcami

w zakresie prowadzonej przez nich działalności gospodarczej.

Na gruncie poprzedniego stanu prawnego w uchwale siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego z dnia III CZP 102/08 (OSNC 2009, nr 5, poz. 65), po rozważeniu

powodów zdublowania przez ustawodawcę definicji sprawy gospodarczej,

wyjaśniono, że nie jest to relacja pełnej wzajemności. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy

jest ramowo szerszy i należy go traktować jako normę ogólną, określającą pojęcie

sprawy gospodarczej z uwagi na zakres kompetencji sądu gospodarczego,

natomiast art. 4791

k.p.c. jest normą szczególną, definiującą to pojęcie ze względu

na potrzebę rodzajowego sprecyzowania spraw podlegających rozpoznaniu

w odrębnym postępowaniu procesowym.

5

Wobec wyeliminowania szczególnego postępowania w sprawach

gospodarczych i uchylenia art. 4791

§ 2 k.p.c., określającego pojęcie sprawy

gospodarczej na użytek tego postępowania odrębnego, oraz art. 4792

k.p.c.,

zawierającego definicję pojęcia przedsiębiorcy, już na wstępie trzeba zastrzec,

że na użytek postępowania cywilnego pozostało tylko ustrojowe szerokie określenie

sprawy gospodarczej zawarte w 2 ust. 1 ustawy, przy czym w obecnym

unormowaniu pojęcie to zostało oderwane od pojęć przedsiębiorcy prowadzącego

działalność gospodarczą określonych w odrębnych przepisach. Należy w związku

z tym pamiętać, że po dniu 3 maja 2012 r. pojęcie „sprawa gospodarcza”

funkcjonuje wyłącznie w płaszczyźnie ustrojowej jako wyznacznik przynależności

sprawy do kompetencji wydziału gospodarczego sądu rejonowego lub okręgowego.

Przepis art. 2 ustawy określa więc jedynie pojęcie sprawy gospodarczej ze względu

na zakres kognicji sądu gospodarczego i - jako kompetencyjny - stanowi normę

o charakterze ogólnym (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia

6 grudnia 1991 r., III CZP 117/91, OSP 1992, nr 11 - 12) Innymi słowy, normuje on,

jakie sprawy podlegają rozpoznaniu przez sądy gospodarcze jako jednostki

organizacyjne (wydziały) sądów rejonowych i okręgowych, czyli wyznacza

w sposób ogólny granice kompetencji sądu gospodarczego (por. uchwały Sądu

Najwyższego: z dnia 18 marca 1991 r., III CZP 9/91, OSNC 1991 r., nr 8-9, poz. 98,

z dnia 7 stycznia 1994 r., III CZP 174/93, OSNC 1994 r., 7-8, poz. 151, a także

z dnia 11 maja 2005 r., III CZP 11/05, Biul. SN 2005, nr 5, s. 6).

W systemie prawnym brak uniwersalnej definicji pojęć: „działalność

gospodarcza”, „przedsiębiorca” czy „sprawa gospodarcza”. Na gruncie

postępowania cywilnego w praktyce zostało ukształtowane ich znaczenie

w poprzednim stanie prawnym. Także w doktrynie postępowania cywilnego

przyjmowało się, że pojęcie sprawy gospodarczej, w ujęciu art. 2 ust. 1 ustawy,

obejmuje trzy elementy: podmiotowy, przedmiotowy i funkcjonalny. Kryteria te są

także wyodrębniane przez judykaturę (por. np. uchwała SN z dnia 22 lipca 2005 r.,

III CZP 45/05, OSNC 2006, nr 4, poz. 66). Sprawa więc powinna wynikać

ze stosunku cywilnego (kryterium przedmiotowe), co w omawianym przypadku nie

budzi wątpliwości. Poza tym występujące w niej podmioty mają być

6

przedsiębiorcami (kryterium podmiotowe) oraz spór musi wynikać z działalności

gospodarczej obu stron (kryterium funkcjonalne).

Należy przypomnieć, że na gruncie prawa cywilnego przyjęto, że obowiązuje

definicja przedsiębiorcy zawarta w art. 431

k.c. Przedsiębiorcą jest więc osoba

fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna, której ustawa przyznaje

zdolność prawną prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub

zawodową. W istocie zatem stwierdzenie, że sporna sprawa obejmuje zakres

prowadzonej przez gminę działalności gospodarczej automatycznie w tym wypadku

przesądzało kwestię, że pozwana występuje w sprawie jako przedsiębiorca

w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy. Stąd też odpowiedź Sądu Najwyższego

bezpośrednio nawiązująca do tego rodzaju realizacji działalności gminy. Definicja

działalności gospodarczej została zawarta w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r.

o swobodzie działalności gospodarczej (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz.

1447 ze zm.). Jest to zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa,

usługowa oraz poszukiwanie rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż,

a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

Wynika więc z niej wprost, że działalność budowlana zaliczona została do

omawianej kategorii.

Zawarcie przez Gminę umowy o roboty budowlane i na jej podstawie

zrealizowanie inwestycji „Utworzenia Centrum Kulturalno-Oświatowo-

Rekreacyjnego” stanowiło przedsięwzięcie w ramach zadań własnych, gdyż jej

celem było zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, tj. mieszkańców

gminy (art. 7 ust. 1 pkt 8, 9 i 10 u.s.g.). Do tej kategorii zadań własnych należy

zaspokajanie potrzeb mieszkańców wspólnoty, między innymi z zakresu edukacji,

kultury i rekreacji. W judykaturze wyjaśniono, że działalność gminy w ramach

wykonywania jej zadań własnych może stanowić działalność gospodarczą

(por. uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 30 listopada 1992 r., III CZP 134/92,

OSNCP 1993, nr 5, poz. 79, z dnia 9 marca 1993 r., III CZP 156/92, OSNCP 1993,

nr 9, poz. 152, z dnia 13 stycznia 2006 r. III CZP 124/05 OSNC 2006, nr 12,

poz. 201 i uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia

14 marca 1995 r., III CZP 6/95, OSNC 1995, nr 5, poz. 72). Przesądza to obecnie

unormowanie zawarte w art. 9 ust. 2 u.s.g. Wynika z niego, że działalnością

7

gospodarczą gminy może być nawet działalność w zakresie wykraczającym poza

zadania o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli zezwala na jej prowadzenie

odrębna ustawa, a więc inna niż samorządowa. W odniesieniu zatem do zadań

własnych gminy, zasadą jest wykonywanie ich przez gminę w ramach działalności

gospodarczej.

Jak się powszechnie podkreśla, działalność gospodarcza prowadzona przez

jednostkę samorządu terytorialnego musi odpowiadać kryteriom tego rodzaju

aktywności i posiadać jej cechy charakterystyczne takie jak - fachowość,

podporządkowanie regułom opłacalności i zysku lub zasadzie racjonalnego

gospodarowania, działania na własny rachunek, powtarzalność działań oraz

uczestnictwo w obrocie gospodarczym. Brak jednak podstaw do przyjęcia,

że wyznacznikiem tego pojęcia jest kryterium zysku. Wystarczające jest

podporządkowanie działalności regułom racjonalnego gospodarowania,

polegającym na staraniach osiągnięcia maksymalnego efektu przy minimalnym

nakładzie środków lub minimalnego zużycia środków dla osiągnięcia pożądanego,

planowanego efektu (por. uzasadnienia uchwał składów siedmiu sędziów

Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1991 r., III CZP 40/91, OSNCP 1992, nr 2,

poz. 17 oraz z dnia 6 grudnia 1991 r., III CZP 117/91).

W świetle całokształtu regulacji prawnych dotyczących gminy i poczynionych

uwag należy dojść do wniosku, że w celu realizacji zadań własnych gmina

w zasadzie prowadzi działalność gospodarczą i jej przedmiot decyduje

o gospodarczym charakterze podejmowanej działalności (por. uzasadnienie

postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 22 sierpnia 2001 r., V CKN 756/00,

Izba Cywilna 2002, nr 1, s. 64).

Odnosząc te rozważania do okoliczności sprawy, trzeba zauważyć,

że przeprowadzenie przez Gminę S. przetargu w celu zawarcia umowy o realizację

zadania inwestycyjnego pod nazwą „Utworzenie Centrum Kulturalno-Oświatowo-

Rekreacyjnego w W.”, zawarcie umowy dla jego realizacji i jej wykonanie było

profesjonalnym działaniem i wskazywało na zorganizowany charakter działalności.

Zorganizowanie to wynikało między innymi z dysponowania przez Gminę środkami

pozwalającymi sprostać wymaganiom wynikającym z obowiązku stosowania

8

przepisów prawa o zamówieniach publicznych. Poza tym już przez zawarcie

umowy z powódką o roboty budowlane Gmina stała się uczestnikiem obrotu

gospodarczego, a inwestycja miała zostać i została zrealizowana na jej rachunek.

Wystąpiła także cecha powtarzalności działań, skoro brak ograniczeń jakoby

podmiot samorządowy nie mógł realizować tego rodzaju następnych inwestycji

(por. uzasadnienie uchwał Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2006 r., III CZP

124/05 i z dnia 30 listopada 1992 r. III CZP 134/92, OSNC 1993, nr 5, poz. 79).

Stanowisko to znalazło potwierdzenie także w postanowieniach Sądu Najwyższego

z dnia 23 listopada 2000 r., III CZ 112/00, z dnia 22 sierpnia 2001 r., V CKN 756/00

i z dnia 7 sierpnia 2003 r., IV CZ 90/03 (nie publ.). Dotychczasowe więc uwagi

prowadzą do wniosku, że podlegający w sprawie ocenie stosunek cywilnoprawny

dotyczy zakresu prowadzonej przez Gminę S. działalności gospodarczej, a zatem

ta jednostka samorządowa występuje w nim jako przedsiębiorca w rozumieniu art.

2 ust. 1 ustawy, oczywiście mającego charakter ustrojowy.

Innym zagadnieniem jest kwalifikowanie przez ustawodawcę - na gruncie

prawa materialnego - roszczenia danej działalności własnej gminy w ustawie

szczególnej, jako niestanowiącej działalności gospodarczej, co już także zostało

dostrzeżone w judykaturze (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia

2008 r., IV CSK 28/08, LEX nr 550924). Z art. 5 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy z dnia

7 września 1991 r. o systemie oświaty (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 256,

poz. 2572, ze zm.) wynika, że przez prowadzenie szkoły lub placówki oświatowej

należy rozumieć zapewnienie warunków jej działania, wykonywanie remontów

obiektów, a także wykonywanie zadań inwestycyjnych w tym zakresie.

Na podstawie wyraźnego wyłączenia zawartego art. 83a ust. 1 tej ustawy

działalność ta nie jest działalnością gospodarczą. Za materialnym tylko

charakterem tego przepisu przemawia przede wszystkim to, że jak –

zasygnalizowano - w obecnym ustrojowym unormowaniu sprawy gospodarczej

zawartym w art. 2 ust. 1 ustawy nie ma już odwołania „do zasad określonych

w odrębnych ustawach”. Poza tym stanowi ono rozwiązanie szczególne

w odniesieniu do ogólnego pod tym względem art. 9 ust. 2 u.s.g., i ustrojowego

unormowania zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy. Zgodnie z utrwalonym powszechnie

stanowiskiem wyjątki nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

9

Inwestycja Gminy była realizowana nie tylko w ramach zadania z zakresu

edukacji ale także kultury oraz rekreacji. Według art. 1 ustawy z dnia

25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej

(jedn. tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 406) działalność kulturalna polega na tworzeniu

upowszechnieniu i ochronie kultury. Tylko taka działalność w ujęciu tego aktu

prawnego nie stanowi działalności gospodarczej, co wynika wprost z treści art. 3

ust 2. Poza zakresem tego unormowania jest zatem mecenat unormowany w art. 1

ust. 2, 3 i 4. Mecenat nad działalnością kulturalną sprawuje nie tylko Państwo

ale także organy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ich właściwości

(art. 1 ust 4). Należy też podnieść, że w piśmiennictwie oraz w obrocie

za działalność gospodarczą uważa się także tzw. działalność non for profit lub non

profit, polegającą na wspieraniu pewnego dobra, zwłaszcza publicznego

(por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2011 r., III CZP 125/10, OSNC

2011, nr 10, poz. 107). Zadanie pod nazwą „Utworzenie Centrum Kulturalno-

Oświatowo-Rekreacyjnego w W.” mieściło się w ramach takiego mecenatu, a zatem

stanowiło działalność tylko związaną z kulturą, do której mają zastosowanie

przepisy o działalności gospodarczej (art. 3 ust. 2 u.o.p.k.; por. wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r.,

I SA/Gd 1039/12, LEX nr 1252744). Brak też przekonywających argumentów na

rzecz tezy, aby działalność własną gminy w zakresie rekreacji (art. 7 ust. 1 pkt

10 u.s.g.) wyłączyć z hipotezy unormowania zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 390 § 1 w zw. art. 397 § 2 k.p.c.

jw