III PZP 4/13

Sygn. akt III PZP 4/13

UCHWAŁA

Dnia 13 sierpnia 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)

SSN Bogusław Cudowski (sprawozdawca)

SSN Halina Kiryło

Protokolant Halina Kurek

w sprawie z powództwa T. B.

przeciwko Zakładowi Karnemu w N.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 13 sierpnia 2013 r.,

zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Okręgowego - Sądu

Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S.

z dnia 26 kwietnia 2013 r.,

1. czy funkcjonariusz Służby Więziennej może dochodzić przed

sądem powszechnym pomocy finansowej na uzyskanie lokalu

mieszkalnego, określonej w przepisach art. 184 i 185 ustawy z dnia 9

kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79, poz.

523 ze zm.), przed wydaniem decyzji przez dyrektora jednostki

Służby Więziennej o przyznaniu tej pomocy (czy pomoc ta przed

wydaniem decyzji przez dyrektora jednostki ma charakter

roszczeniowy czy uznaniowy),

2. w przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie: w jakim

terminie powinny być wydawane decyzje dyrektora o przyznaniu

opisanej wyżej pomocy finansowej funkcjonariuszom Służby

2

Więziennej (dzień wydania decyzji rozpoczyna bieg dwuletniego

terminu do wypłaty należności z tego tytułu, wynikający z § 3 ust. 1

rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r w

sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu

mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. z 2010 r.

Nr 147, poz. 986),

3. kto powinien być stroną pozwaną w procesie toczącym się przed

sądem pracy z powództwa funkcjonariusza Służby Więziennej w

sprawach wymienionych w art 220 ustawy o Służbie Więziennej?

podjął uchwałę:

Funkcjonariusz Służby Więziennej może skutecznie

dochodzić przed sądem pracy zasądzenia od Skarbu Państwa -

właściwego Zakładu Karnego odpowiedniej kwoty tytułem

pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych,

jeżeli mimo spełnienia ustawowych przesłanek jej uzyskania i

złożenia stosownego wniosku nie została mu ona niezwłocznie

wypłacona (art. 184 ust. 1 i art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia

2010 r. o Służbie Więziennej, Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm. i

art. 455 k.c.).

UZASADNIENIE

Na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. Sąd Okręgowy w S. postanowieniem z 26

kwietnia 2013 r., wydanym w sprawie z powództwa T. B. przeciwko Zakładowi

Karnemu w N. o zapłatę, przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia

następujące zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości:

1) czy funkcjonariusz Służby Więziennej może dochodzić przed sądem

powszechnym pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, określonej w

przepisach art.184 i 185 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej

3

(Dz. U. z 2010 r. Nr 79, poz. 523 ze zm.), przed wydaniem decyzji przez dyrektora

jednostki Służby Więziennej o przyznaniu tej pomocy (czy pomoc ta przed

wydaniem decyzji przez dyrektora jednostki ma charakter roszczeniowy czy

uznaniowy)?

2) w przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie: w jakim

terminie powinny być wydawane decyzje dyrektora o przyznaniu opisanej wyżej

pomocy finansowej funkcjonariuszom Służby Więziennej, (dzień wydania decyzji

rozpoczyna bieg dwuletniego terminu do wypłaty należności z tego tytułu,

wynikający z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca

2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu

mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz.U. z 2010 r. Nr 147, poz.

986)?

3) kto powinien być stroną pozwaną w procesie toczącym się przed sądem

pracy z powództwa funkcjonariusza Służby Więziennej w sprawach wymienionych

w art. 220 ustawy o Służbie Więziennej?

Powyższe zagadnienia prawne wyłoniły się w sprawie, w której powód T. B.

dochodzi od pozwanego Zakładu Karnego kwoty 47.862,50 zł z tytułu pomocy

finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przysługującej na podstawie art. 184

i art. 185 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.

Powód T. B. wystąpił 23 listopada 2011 r. do dyrektora pozwanego Zakładu

Karnego w N. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu

mieszkalnego w kwocie 47.862,50 zł, załączając do wniosku wymagane przez

prawo dokumenty. Dyrektor pozwanego Zakładu Karnego wydał 1 grudnia 2011 r.

postanowienie, zgodnie z którym wniosek powoda T. B. miał zostać rozpatrzony do

30 listopada 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wniosek nie może

być załatwiony w terminie z braku środków finansowych na udzielenie pomocy

mieszkaniowej. Powód uznał, że działanie pozwanego Zakładu Karnego w N. było

niezgodne z prawem, gdyż na podstawie ustawy o Służbie Więziennej pomoc

finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje bez ograniczeń, na które

powołał się pozwany. T. B. zakwestionował ponadto powoływanie przez pozwany

Zakład Karny jako podstawy prawnej podstawy działania przepisów kodeksu

postępowania administracyjnego.

4

Pozwany Zakład Karny w odpowiedzi na pozew wniósł o oddalenie

powództwa, podnosząc, że z braku środków w planie finansowym jednostki nie

można było wydać decyzji przyznającej powodowi pomoc finansową na uzyskanie

lokalu mieszkalnego, mimo że powodowi przysługuje co do zasady pomoc

dochodzonej wysokości. Powód T. B. został poinformowany o zarejestrowaniu

wniosku i o tym, że wniosek zostanie rozpatrzony w późniejszym terminie.

Sąd Rejonowy - Sąd Pracy w G. wyrokiem z 25 września 2012 r., oddalił

powództwo i obciążył częściowo powoda T. B. kosztami postępowania

poniesionymi przez pozwanego.

Sąd Rejonowy - Sąd Pracy stwierdził, że stanowisko pozwanego Zakładu

Karnego w N. należy traktować jako odmowę przyznania pomocy finansowej

funkcjonariuszowi, który spełnił przesłanki do jej uzyskania określone w art. 184 ust.

1 ustawy o Służbie Więziennej. Między powodem a pozwanym powstał spór o

cywilnoprawne roszczenie o zapłatę. Ustawodawca nie określił terminu spełnienia

świadczenia przez zobowiązanego, więc świadczenie to powinno być spełnione

niezwłocznie po wezwaniu dłużnika do wykonania (art. 455 k.c.). Nie ma przepisu

ustawowego lub wykonawczego, z którego wynikałaby zasada, że pomoc jest

przyznawana w danym roku kalendarzowym tylu funkcjonariuszom, dla ilu

wystarczają przeznaczone na nią środki finansowe w planie finansowym jednostki.

Sąd Rejonowy uznał jednak, że dochodzenie roszczenia stanowi nadużycie

prawa. W rejestrze prowadzonym przez Zakład Karny powód jest na dwudziestym

piątym miejscu w kolejce funkcjonariuszy, którzy wystąpili z wnioskami o udzielenie

pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Czynienie przez powoda

użytku ze swojego prawa uniemożliwia zaspokojenie roszczeń osób znajdujących

się przed nim w kolejce i jest sprzeczne ze społeczno-gospodarczym

przeznaczeniem prawa oraz z zasadami współżycia społecznego. Nie może

dlatego korzystać z ochrony sądowej.

Powód T. B. wniósł apelację od wyroku Sądu Rejonowego - Sądu Pracy,

zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie

przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 328 § 2

k.p.c. poprzez niewyjaśnienie przesłanek niezastosowania w danych

okolicznościach faktycznych przepisów prawa, tj. art. 455 k.c.; naruszenie prawa

5

materialnego, tj.: art. 455 k.c. poprzez jego niezastosowanie do stanu faktycznego

sprawy i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, iż pomimo spełnienia przesłanek

wynikających z art. 455 k.c. pozwany nie ma obowiązku spełnienia świadczenia,

art. 5 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż

dochodzenie roszczenia w sytuacji zaniechana wypełniania obowiązków

ustawowych przez pozwanego, stanowi czynienie ze swego prawa użytku, który

jest sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa oraz

zasadami współżycia społecznego, art. 217 w zw. z art. 220 ustawy o Służbie

Więziennej oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca

2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu

mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej poprzez dokonanie ich błędnej

wykładni i przyjęcie na potrzeby niniejszej sprawy, iż o realizacji dochodzonego

roszczenia funkcjonariusza Służby Więziennej decyduje kolejność składanych

wniosków zgodnie z rejestrem prowadzonym przez jednostkę Służby Więziennej,

podczas gdy niniejszy rejestr ma charakter poglądowy i nie powinien być

wyznacznikiem dla sądu w kwestii uznania roszczenia powoda.

Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, rozpoznając

apelację powoda uznał, że w sprawie występują powołane na wstępie zagadnienia

prawne budzące poważne wątpliwości i na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. przedstawił

je do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu.

Sąd Okręgowy w uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu Sądowi

Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnień prawnych wskazał, że w ustawodawca

w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej zmienił obowiązujący

dotychczas, zgodnie z ustawą z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (jt.:

Dz. U. z 2002 r., nr 207, poz. 1761 ze zm.), tryb rozpatrywania wniosków

funkcjonariuszy o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego

i tryb rozstrzygania sporów dotyczących udzielenia tej pomocy. Ustawodawca

odszedł od trybu postępowania administracyjnego rozpatrywania wniosków i

przekazał sądom powszechnym rozpatrywanie sporów dotyczących udzielenia

pomocy. Nie zamieścił jednak w nowej ustawie regulacji dotyczącej terminu, w

jakim powinien zostać rozpatrzony wniosek funkcjonariusza.

6

Przesłanki udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego

regulują obecnie przepisy art. 184 i art. 185 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o

Służbie Więziennej. Szczegółowe zasady przyznawania tej pomocy reguluje

rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie

przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego

funkcjonariuszowi Służby Więziennej. Tak jak w poprzednim stanie prawnym

pomoc finansowa jest przyznawana na wniosek funkcjonariusza, a do wniosku

powinny zostać dołączone ściśle określone dokumenty (§ 2 ust. 1, 2 i 3 ww.

rozporządzenia). Rozpatrywanie wniosków o przyznanie pomocy finansowej

następuje w kolejności ich składania, zgodnie z rejestrem prowadzonym przez

jednostkę organizacyjną Służby Więziennej (§ 4 ust. 4 ww. rozporządzenia).

Wypłata przyznanej pomocy finansowej może nastąpić jednorazowo lub w dwóch

ratach, nie później jednak niż w terminie dwóch lat od wydania decyzji o przyznaniu

tej pomocy. Decyzja określa wysokość rat i terminy ich wypłaty (§ 3 ust. 1 ww.

rozporządzenia).

Chociaż warunki uzyskania pomocy finansowej pozostały bez zmian, to

ustawodawca zdecydował się na zmianę formy, w jakiej następuje rozstrzygnięcie

w sprawie z wniosku funkcjonariusza o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie

lokalu mieszkalnego, oraz trybu rozstrzygania sporów dotyczących udzielenia tej

pomocy. W odróżnieniu od poprzedniego stanu prawnego rozstrzygnięcie w

sprawie z wniosku funkcjonariusza o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie

lokalu mieszkalnego nie następuje już w drodze decyzji administracyjnej, tylko w

drodze pisemnego oświadczenia składanego przez właściwy organ władzy

służbowej. Sprawy dotyczące udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu

mieszkalnego należą do właściwości sądów powszechnych rozpatrujących spory z

zakresu prawa pracy, a nie do właściwości sądów administracyjnych (zob.: m. in.

postanowienia NSA z 8 grudnia 2011 r., I OSK 928/11, z 21 grudnia 2011 r., I OSK

1000/11 i I OSK 1272/11, z 24 stycznia 2012 r., I OSK 1443/11). Naczelny Sąd

Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 2 lutego 2012 r., I OSK

84/12, zaznaczył, że powyższa interpretacja przepisów ustawy z 9 kwietnia 2010 r.

o Służbie Więziennej jest zgodna z uzasadnieniem projektu tej ustawy (vide: Sejm

RP VI kadencji, nr druku 2062). Uzasadniając bowiem nowe rozwiązania dotyczące

7

rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego,

projektodawca podniósł, że w tym przypadku dokonano podziału spraw z stosunku

służbowego w zależności od formy ich załatwiania, a także procedury zmierzającej

do ich rozstrzygnięcia. Wszystkie zatem sprawy ze stosunku służbowego, dla

których rozstrzygnięcia nie przewidziano wprost formy decyzji administracyjnej lub

rozkazu personalnego, załatwiane mają być obecnie w formie pisemnej,

jednoinstancyjnej, a spory wynikające z takich rozstrzygnięć rozpatrywać będą sądy

właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślono przy tym, że będą to

głównie sprawy związane z wypłatą przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń i

należności, a przyjęte rozwiązanie pozwoli na szybsze merytoryczne rozstrzyganie

sporów w przedmiotowym zakresie. Pozostawienie bowiem tego rodzaju spraw we

właściwości sądów administracyjnych wiązałoby się z przewlekłością dochodzenia

przez funkcjonariuszy przysługujących im uprawnień”.

W obecnie obowiązującym stanie prawnym - po pierwsze - przyznanie

pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza

Służby Więziennej nie następuje w formie decyzji administracyjnej, a co za tym

idzie, przy rozpatrywaniu wniosku funkcjonariusza o udzielenie tej pomocy nie mają

zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Po drugie - spory

wynikłe na tym tle rozpatrywane są przez sądy powszechne - sądy pracy. W

konsekwencji w sprawach o przyznanie pomocy finansowej na podstawie art. 184 i

art. 185 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej wyłączone jest

stosowanie art. 35 k.p.a., który określa termin, w jakim powinno nastąpić

załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej. W przepisach ustawy o

Służbie Więziennej nie ma regulacji tego zagadnienia, co rodzi poważne

konsekwencje w razie wystąpienia przez funkcjonariusza z powództwem o zapłatę

przez jednostkę organizacyjną Służby Więziennej określonej kwoty z tytułu pomocy

finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie art. 184 ust. 1 ustawy o

Służbie Więziennej.

Ani w przepisach ustawy o Służbie Więziennej, ani w rozporządzeniu

Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznania pomocy

finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej

nie został określony termin, do którego właściwy organ władzy służbowej ma

8

rozpatrzyć wniosek i wydać decyzję w sprawie udzielenia tej pomocy. W § 2 ust. 4

wyżej powołanego rozporządzenia zastrzeżono natomiast, że wnioski

funkcjonariuszy o przyznanie pomocy mają być rozpatrywane w kolejności ich

składania, zgodnie z rejestrem prowadzonym przez jednostkę organizacyjną Służby

Więziennej. Maksymalny termin, do którego ma nastąpić wypłata przyznanej

pomocy finansowej, wynosi dwa lata od dnia wydania decyzji o przyznaniu tej

pomocy (§ 3 ust. 1 ww. rozporządzenia).

Sąd Okręgowy podniósł wątpliwość, czy brak określenia terminu

wymagalności świadczenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego,

uregulowanego w rozdziale 18 ustawy o Służbie Więziennej, zatytułowanym

„Mieszkania funkcjonariuszy”, oznacza, że ustawodawca traktuje to świadczenie

jako takie, które nie może być dochodzone przed sądem do czasu wydania decyzji

w sprawie przyznania tej pomocy przez właściwy organ władzy służbowej (w

rozpatrywanej sprawie - dyrektora zakładu karnego), czy też stanowi lukę

legislacyjną, która wymaga zastosowania np. konstrukcji przewidzianych w

przepisach prawa cywilnego. Przy przyjęciu istnienia luki legislacyjnej przedmiotem

procesu byłoby roszczenie funkcjonariusza o złożenie przez właściwy organ władzy

służbowej oświadczenia woli o określonej treści. Prawomocne orzeczenie sądu

stwierdzające obowiązek właściwego organu władzy służbowej złożenia

oświadczenia woli o przyznaniu funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie

lokalu mieszkalnego zastępowałoby, zgodnie z art. 64 k.c., to oświadczenie. Od

dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu rozpoczynałby bieg dwuletni termin do

wypłacenia pomocy finansowej funkcjonariuszowi.

Przyjęcie poglądu, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego

ma charakter roszczeniowy, pozostawałoby w sprzeczności z przepisami

rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie

przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego

funkcjonariuszowi Służby Więziennej, zgodnie z którymi wnioski funkcjonariuszy są

rozpatrywane w kolejności ich zgłaszania.

Zarówno sposób uregulowania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, jak i

socjalny charakter świadczenia przemawiają za przyjęciem nieroszczeniowego

charakteru świadczenia do momentu jego przyznania. Jednostki organizacyjne

9

Służby Więziennej, w tym pozwany w niniejszej sprawie Zakład Karny w N.,

dysponują ograniczonym budżetem, który ustalany jest w sposób odgórny.

Okoliczność ta i w konsekwencji brak wystarczających środków finansowych

stanowi przyczynę, że wnioski funkcjonariuszy o przyznanie pomocy finansowej na

uzyskanie lokalu mieszkalnego nie są rozpoznawane niezwłocznie, a wnioskujący

zostają wpisani na listę oczekujących i ta pomoc jest przyznawana

funkcjonariuszowi zgodnie z kolejnością złożenia wniosku.

W razie uznania, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego ma

charakter roszczeniowy i może być dochodzona na drodze sądowej w razie

niewydania przez właściwy organ władzy służbowej aktu przyznającego tę pomoc,

wymaga rozstrzygnięcia wątpliwość, od jakiej daty rozpoczyna bieg dwuletni termin

do spełnienia świadczenia określony w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej

na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej.

Sąd Okręgowy wskazał, że rozpoczęcie biegu tego terminu mogłoby być

liczone od następnego dnia po złożeniu przez funkcjonariusza wniosku

spełniającego wszystkie wymagania formalne albo od dnia uwzględniającego czas

potrzebny na rozpatrzenie wniosku i wydanie rozstrzygnięcia przez właściwy organ

władzy służbowej. Zdaniem Sądu Okręgowego należałoby przyjąć, że dwuletni

termin określony w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia rozpoczyna bieg liczony od dnia

uwzględniającego czas potrzebny na rozpatrzenie wniosku i wydanie

rozstrzygnięcia przez właściwy organ władzy służbowej.

Sąd Okręgowy zakwestionował zastosowanie w rozpatrywanej sprawie

przepisu art. 455 k.c. z pominięciem regulacji zawartej w § 3 ust. 1 ww.

rozporządzenia. W § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w sposób wyraźny został

oznaczony termin spełnienia świadczenia wraz z wskazaniem zdarzenia, od

którego rozpoczyna się jego bieg. Nie można zatem uznać na podstawie art. 455

k.c., że termin spełnienia świadczenia nie jest oznaczony ani nie wynika z

właściwości zobowiązania i świadczenie powinno zostać spełnione niezwłocznie po

wezwaniu dłużnika do jego wykonania.

Sąd Okręgowy ma także wątpliwości, kto powinien być stroną pozwaną w

sporze z powództwa funkcjonariusza Służby Więziennej o udzielenie pomocy

10

finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wskazał, że możliwe do przyjęcia

jest stanowisko, że pozwanym powinna być jednostka organizacyjna Służby

Więziennej, w której funkcjonariusz jest zatrudniony, albo stanowisko, że

pozwanym powinien być Skarb Państwa, reprezentowany przez organ państwowej

jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie,

zgodnie z art. 67 § 2 k.p.c.

Wątpliwości Sądu Okręgowego w stosunku do podmiotu, który powinien być

pozwanym, zostały uzasadnione tym, że funkcjonariusze Służby Więziennej i

funkcjonariusze innych służb mundurowych nie pozostają w stosunkach pracy, lecz

pozostają w administracyjnoprawnych stosunkach służby, które wiążą ich z

państwem. Wątpliwe jest zatem stosowanie do zatrudniającej funkcjonariusza

jednostki organizacyjnej pojęcia pracodawcy, które zostało zdefiniowane w art. 3

k.p. Sąd Okręgowy wyraził pogląd, że pozwanym w sporze z powództwa

funkcjonariusza Służby Więziennej o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie

lokalu mieszkalnego powinien być Skarb Państwa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Sąd Okręgowy przedstawił w pierwszej kolejności pytanie o możliwość

dochodzenia przed sądem powszechnym pomocy finansowej, o której stanowi

art. 184 i 185 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, (Dz. U. Nr 79,

poz. 523 ze zm. – dalej ustawa).

W obecnie obowiązującym stanie prawnym przyznanie pomocy finansowej

na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza Służby Więziennej nie

następuje w formie decyzji administracyjnej. Z tego powodu nie znajdują

zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z

przepisem art. 220 ustawy spory o roszczenia ze stosunku służbowego

funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2

rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresy prawa pracy. Problem ten był już

wielokrotnie rozstrzygany przez NSA. Jednolicie przyjęto, że sprawy dotyczące

udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego należą do

właściwości sądów powszechnych rozpatrujących spory z zakresu prawa pracy, a

11

nie do właściwości sądów administracyjnych (zob. np. postanowienia NSA z dnia 8

grudnia 2011 r., I OSK 928/11, z dnia 21 grudnia 2011 r., I OSK 1000/11, z dnia 24

stycznia 2012 r., I OSK 1443/11). Sąd Najwyższy podziela powyższy pogląd. Stąd

też przyjęto w uchwale, że funkcjonariusz Służby Więziennej może dochodzić

przyznania pomocy finansowej (roszczenia) przed sądem właściwym w sprawach z

zakresu prawa pracy.

W pytaniu tym przedstawiony został kolejny problem związany z

dopuszczalnością dochodzenia roszczenia o przyznanie pomocy finansowej.

Chodzi tu w istocie o termin rozpatrzenia wniosku funkcjonariusza. W sprawach

tego rodzaju wyłączone jest stosowanie art. 35 k.p.a. Przepisy ustawy nie regulują

wprost tego problemu. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 4 Rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej

na uzyskanie lokalu funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986

– dalej rozporządzenie) rozpatrzenie wniosków o przyznanie pomocy finansowej

następuje w kolejności ich składania, zgodnie z rejestrem prowadzonym przez

jednostkę organizacyjną Służby Więziennej. Maksymalny termin, do którego ma

nastąpić wypłata przyznanej pomocy finansowej wynosi, zgodnie z przepisem § 3

ust. 1 rozporządzenia, dwa lata od dnia wydania decyzji o przyznaniu tej pomocy.

W sprawie niniejszej pozwany miał rozpatrzeć wniosek o przyznanie pomocy

finansowej po ok. 12 miesiącach, co uzasadniał brakiem środków finansowych.

Rozstrzygające znaczenie należy w powyższej kwestii przypisać regulacji

ustawowej. Przepis art. 184 ust. 1 ustawy stanowi wyraźnie i jednoznacznie, że

funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu

mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji

administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu

mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu

mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości

pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przepis ten określa przesłanki nabycia

prawa do pomocy finansowej w sposób ścisły, a więc nie pozostawiający żadnego

marginesu swobodnej oceny właściwemu organowi. Problem charakteru

świadczenia w postaci pomocy finansowej był rozstrzygany w poprzednim stanie

prawnym przez orzecznictwo administracyjne. Ponieważ regulacja prawna jest

12

obecnie w zasadzie taka sama orzeczenia te zachowały w tej kwestii aktualność.

Przyjmowano w nich, że prawo do pomocy przysługuje, gdy spełnione są przesłanki

ustawowe, a decyzja organu nie jest decyzją uznaniową (zob. np. wyrok WSA w

Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2005 r., SA/Sz 1488/03, czy wyrok WSA w Łodzi z

dnia 31 stycznia 2008 r., III SAB/Łd 62/07). W art. 185 ustawy określona została

wysokość przysługującego funkcjonariuszowi świadczenia. W tej sytuacji należy

stwierdzić, że pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi w razie spełnienia

ustawowych przesłanek jej nabycia i złożenia stosownego pisemnego wniosku.

Zasady powyższej nie może zmienić akt wykonawczy do ustawy.

Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia nie zawiera bowiem podstawy

do modyfikowania zawartej w ustawie materialnoprawnej regulacji prawa

funkcjonariusza do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu

mieszkalnego. W szczególności chodzi tu o to, że zgodnie z § 2 ust. 4

rozporządzenia przyznanie pomocy finansowej może zostać odsunięte w czasie na

dowolnie długi okres czasu. W rozporządzeniu tym mają być uregulowane zasady

postępowania przed właściwym organem, którego celem jest jedynie stwierdzenie

aktem deklaratoryjnym istnienie lub brak tego prawa oraz kwestie techniczne

związane ze spełnieniem tego świadczenia. Tak więc sformułowanie „przyznawanie

pomocy finansowej”, użyte w art. 185 ust. 3 ustawy powinno być rozumiane jedynie

jako zespół określonych czynności faktycznych potwierdzających ustawowe

przesłanki nabycia prawa do świadczenia, a nie jako materialnoprawny akt, na

podstawie którego prawo to powstaje i którego wydanie jest pozostawione uznaniu

właściwego organu Służby Więziennej (por. uzasadnienie uchwały składu 7

sędziów NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., I OPS 7/08, ONSAiWSA 2009 nr 4, poz.

66).

W związku z powyższym nie powinno ulegać wątpliwości, że dochodzenie

przedmiotowego roszczenia nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia przez właściwy

organ lub po określonym czasie bezczynności tego organu. Żaden przepis ustawy

nie przewiduje bowiem takiego warunku dochodzenia roszczenia na drodze

sądowej. Realizacja prawa funkcjonariusza Służby Więziennej do pomocy

finansowej ma na celu zapewnienia warunków do prawidłowego pełnienia służby

oraz prowadzenia życia prywatnego i rodzinnego. Świadczenie to nie ma

13

charakteru powszechnego nawet w regulacjach pragmatyk służbowych

funkcjonariuszy. Zostało ono zagwarantowane w ustawie. Należy przy tym

podkreślić, że ustawodawca nie uzależnił jego realizacji od możliwości finansowych

jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, czy ilości spełniających warunki do

jego nabycia funkcjonariuszy. W tej sytuacji nie może przesądzać o rozstrzygnięciu

problemu argument braku środków (tak też przyjęto w wyroku WSA w Warszawie z

dnia 8 września 2006 r., II SA/Wa 618/06, LEX nr 265553) . Gdyby się z nim

bowiem zgodzić, to wypłata wszelkich świadczeń mogłaby nie zostać nigdy

zrealizowana lub odsunięta na dowolnie długi okres czasu. Zmiana zasad nabycia i

realizacji prawa do pomocy mieszkaniowej mogłaby ulec zmianie jedynie poprzez

nowelizację obowiązujących obecnie przepisów ustawowych.

Reasumując powyższe należy przyjąć, że świadczenie o udzielenie pomocy

finansowej powinno zostać spełnione, zgodnie z art. 455 k.c., niezwłocznie po

wezwaniu dłużnika do jego wykonania. Należy także wspomnieć, że wydany na

podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy Regulamin Nr 2/2010 Dyrektora Generalnego

Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie pełnienia służby przez

funkcjonariuszy Służby Więziennej stanowi w § 12 ust. 2, iż przełożony powinien

niezwłocznie rozpatrywać sprawy wnoszone przez funkcjonariuszy i podejmować

na bieżąco stosowne decyzje.

Kolejnym zagadnieniem jest problem zdolności sądowej w sprawach o

roszczenia funkcjonariuszy Służby Więziennej o realizację prawa do pomocy

mieszkaniowej. Sprawy o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy,

zgodnie z art. 1 k.p.c., są sprawami cywilnymi w znaczeniu procesowym, a nie

materialnym. Nie są bowiem sprawami ze stosunku pracy, tylko innymi sprawami,

do których stosuje się przepisy tego kodeksu z mocy ustaw szczególnych.

Zastosowanie znajdują więc przepisy k.p.c. o postępowaniu odrębnym w sprawach

z zakresu prawa pracy. Nie wynika jednak z tego, że w tym przypadku zawsze

znajduje zastosowanie przepis art. 460 § 1 k.p.c. (por. wyrok Sądu Najwyższego z

dnia 16 czerwca 2009 r., I PK 226/08, OSNP 2011 nr 3-4, poz. 33).

Pomimo, że zakłady karne są jednostkami organizacyjnymi Służby

Więziennej, a ich dyrektorzy posiadają niektóre uprawnienia charakterystyczne dla

reprezentantów pracodawców nie można przyjąć, że zakład karny jest pracodawcą

14

w rozumieniu art. 3 k.p. Przede wszystkim funkcjonariusz wykonuje swoje

obowiązki w oparciu o służbowy stosunek zatrudnienia o charakterze

administracyjnoprawnym. Nie jest więc pracownikiem. Zakłady karne, pomimo

wyodrębnienia organizacyjnego nie mają samodzielności finansowej. Dyrektor

Generalny ma także wiele uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym

funkcjonariuszy, które wynikają np. z art. 10 i 11, czy 69 ustawy. Dyrektor zakładu

karnego nie ma więc pełnej samodzielności w zakresie kształtowania stosunku

służbowego funkcjonariuszy. Na tej podstawie należało uznać, że zdolność sądowa

przysługuje, zgodnie z art. 67 § 2 k.p.c., Skarbowi Państwa reprezentowanemu

przez organ jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone

roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej.

Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.