III PZP 5/13

Sygn. akt III PZP 5/13

UCHWAŁA

Dnia 13 sierpnia 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)

SSN Bogusław Cudowski (sprawozdawca)

SSN Halina Kiryło

Protokolant Halina Kurek

w sprawie z powództwa M. W.

przeciwko Zakładowi Karnemu w G.

o zobowiązanie do wydania decyzji w przedmiocie pomocy finansowej,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 13 sierpnia 2013 r.,

zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Okręgowego - Sądu

Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia 26 kwietnia 2013 r.,

1. czy określonej w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o

Służbie Więziennej Dz. U. 2010. 79. 253 pomocy finansowej na

uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo

domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego

odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby

lub miejscowości pobliskiej, można dochodzić przed sądem

powszechnym (czy ma charakter roszczeniowy czy uznaniowy), w

przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie: czy w

przepisach tych określony jest termin, w którym powinny być

rozstrzygane wnioski funkcjonariuszy Służby Więziennej o

przyznanie ww. pomocy finansowej, w szczególności czy ma w tym

przypadku zastosowanie art. 455 Kodeksu cywilnego,

2

2. kto powinien być stroną pozwaną w procesie z powództwa

funkcjonariusza Służby Więziennej w sprawie o złożenie

oświadczenia woli w przedmiocie udzielenia wsparcia finansowego

na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo

domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego

odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby

lub miejscowości pobliskiej?

podjął uchwałę:

Funkcjonariusz Służby Więziennej może skutecznie

dochodzić przed sądem pracy zasądzenia od Skarbu Państwa -

właściwego Zakładu Karnego odpowiedniej kwoty tytułem

pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych,

jeżeli mimo spełnienia ustawowych przesłanek jej uzyskania i

złożenia stosownego wniosku nie została mu ona niezwłocznie

wypłacona (art. 184 ust. 1 i art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia

2010 r. o Służbie Więziennej, Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm. i

art. 455 k.c.).

UZASADNIENIE

Sąd Okręgowy w S. postanowieniem z 26 kwietnia 2013 r. przedstawił do

rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu następujące zagadnienia prawne:

1) czy określonej w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie

Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79 poz. 253) pomocy finansowej na uzyskanie

lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub

lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość położonych w

miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej można dochodzić przed

sądem powszechnym (czy ma charakter roszczeniowy czy uznaniowy), w

przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, czy w przepisach tych

3

określony jest termin, w którym powinny być rozstrzygane wnioski funkcjonariuszy

Służby Więziennej o przyznanie wskazanej pomocy finansowej, w szczególności

czy ma w tym przypadku zastosowanie art. 455 k.c.,

2) kto powinien być stroną pozwaną w procesie z powództwa

funkcjonariusza Służby Więziennej w sprawie o złożenie oświadczenia woli w

przedmiocie udzielenia wsparcia finansowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego w

spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego

stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby

lub miejscowości pobliskiej.

W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że 20 kwietnia 2012 r. M. W.

wniósł pozew przeciwko Zakładowi Karnemu w G. o rozstrzygnięcie złożonego

przez niego wniosku o pomoc finansową poprzez zobowiązanie strony pozwanej do

wydania decyzji w sprawie przyznania mu pomocy finansowej w terminie miesiąca

od dnia ogłoszenia wyroku.

Wyrokiem z 4 lipca 2012 r. Sąd Rejonowy w G. oddalił powództwo, zasądził

od powoda na rzecz pozwanego 2.400 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego

oraz ustalił, iż koszty sądowe ponosi Skarb Państwa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że powód jest

funkcjonariuszem Służby Więziennej w służbie stałej w Zakładzie Karnym w G.

Powód nie posiadał żadnego lokalu mieszkalnego, mieszkał z rodzicami przy ul. S.

[…] w G. 14 grudnia 2011 r. złożył do pozwanego wniosek o przyznanie pomocy

finansowej na zakup lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

Przedłożył umowę przedwstępną kupna lokalu mieszkalnego położonego w G. przy

ul. G. […] stanowiącego odrębną nieruchomość. Na mocy tej umowy zawartej 14

grudnia 2011 r. powód był zobowiązany kupić lokal w terminie do 31 stycznia 2012

r. za 142.000 zł. M. W. nie korzystał nigdy z pomocy finansowej przewidzianej w

ustawie o Służbie Więziennej, natomiast na mocy decyzji nr 35/SM/2011 korzystał z

równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Wniosek powoda o pomoc

finansową został zarejestrowany przez pozwanego pod pozycją 100, powód w

kolejności był siedemnastą osobą oczekującą na rozpoznanie wniosku. Pismem z 9

lutego 2012 r. pozwany poinformował powoda, że wniosek został zarejestrowany i

zostanie rozpoznany do 31 grudnia 2012 r. Wskazał nadto, że w budżecie jednostki

4

nie zabezpieczono odpowiedniej ilości środków finansowych z przeznaczeniem na

uregulowanie należności mieszkaniowych funkcjonariuszy. 11 stycznia 2012 r. M.

W. nabył lokal mieszkalny położony w G. przy ul. G. […] za 142.000 zł i z tą datą

utracił prawo do równoważnika pieniężnego. Budżet pozwanego jest ustalany na

rok następny w połowie roku bieżącego, jednak Zakład Karny w G. nie ma wpływu

na kształt swego budżetu.

Powództwo nie zasługiwało na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z

art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2012 r. o Służbie Więziennej

funkcjonariuszowi Służby Więziennej w służbie stałej, który spełnia warunki do

przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu takiego nie otrzymał w drodze decyzji

administracyjnej, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego

w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego

stanowiącego odrębną nieruchomość położonego w miejscowości pełnienia służby

lub w miejscowości pobliskiej. Do dnia wejścia w życie nowej ustawy, obowiązywała

ustawa z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, na gruncie której sprawy o

pomoc finansową były rozpoznawane przez organ jednostki więziennej

zatrudniającej funkcjonariusza, na mocy decyzji administracyjnej, przy stosowaniu

przepisów k.p.a. Ustawa o Służbie Więziennej z 26 kwietnia 1996 r. nie określała, w

jakim terminie powinien być rozpoznany wniosek o pomoc finansową. Orzecznictwo

NSA czy WSA stawało natomiast na stanowisku, że decyzja administracyjna

przedmiocie pomocy finansowej powinna być wydana w terminie 1 miesiąca, co

wynikało z k.p.a. Sąd podkreślił, że sądy administracyjne posiłkowały się terminem

wynikającym z ogólnych przepisów procedury administracyjnej.

W związku z nowelizacją ustawy, stanowisko sądów administracyjnych

uległo zmianie (I OSK 928/11, I OSK 205/12, I OSK 1272/11). Zgodnie z art. 220

ustawy o Służbie Więziennej spory o roszczenia ze stosunku służbowego

funkcjonariuszy w sprawach wymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2

ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W myśl

art. 217 ustawy sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie

pisemnej a do tych należą sprawy o: nawiązanie stosunku służbowego,

powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe,

przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nabywanie

5

stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze

służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia,

przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z

powstaniem, zmianą ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z

treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy.

Sprawami rozpoznawanymi w trybie art. 217 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej są

również sprawy z wniosku o pomoc finansową. Sąd pracy rozpoznaje sprawy ze

stosunków pracy, ale też o roszczenia z innych stosunków, do których z mocy

przepisów szczególnych stosuje się przepisy prawa pracy (476 k.p.c.). Sądy pracy

nie mają podstaw do stosowania procedury administracyjnej przy rozpoznawaniu

spraw funkcjonariuszy Służby Więziennej w sprawach kreślonych w art. 218 ust. 1 i

art. 219 ust. 1 i 2 ustawy. W art. 192 ustawy o Służbie Więziennej użyto słowa

decyzja właściwego organu, jednak przepis ten określa tylko podmioty, które są

upoważnione do zajęcia stanowiska w formie pisemnej na skutek rozpoznania

wniosku o pomoc finansową, a sformułowanie „decyzja” nie należy rozumieć jako

decyzja administracyjna. Po pierwsze, ustawodawca nie posłużył się

sformułowaniem „decyzja administracyjna”. Po drugie, od decyzji wydanej przez

organ wymieniony w art. 192 ustawy ustawodawca nie przewidział drogi

odwoławczej w trybie k.p.a.

Pozytywne stanowisko przełożonego, czyli uwzględnienie wniosku o pomoc

finansową, powoduje wypłatę świadczenia. Zastosowanie ma § 3 ust. 1

Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznania

pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariusza Służby

Więziennej. Wypłata przyznanej pomocy finansowej następuje albo jednorazowo

albo w dwóch ratach, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wydania decyzji o

przyznaniu pomocy. Decyzja ta określa wysokość rat i termin ich zapłaty.

Ustawodawca pozostawił przełożonemu prawo decydowania w ilu ratach i w jakim

terminie ma nastąpić wypłata świadczenia, zakreślając jedynie termin końcowy.

Termin ten stanowi termin wymagalności przyznanego świadczenia. Zatem zakład

karny, który uchybił terminowi dwuletniemu liczonemu od dnia wydania „decyzji” o

przyznaniu pomocy finansowej dopuszcza się opóźnienia w spełnieniu świadczenia

w rozumieniu art. 481 k.c. Gdy funkcjonariusz się nie zgadza się z negatywnym

6

stanowiskiem organu rozpoznającego jego wniosek (w niniejszej sprawie taka

decyzja nie zapadła), ma prawo rozstrzygnięcia sporu przez sąd pracy. Dopiero

wtedy powstaje spór podlegający rozstrzygnięciu przez sąd powszechny.

Pozwany nie rozpoznał wniosku o pomoc finansową złożonego przez

powoda. M. W. zażądał, aby sąd zobowiązał pozwanego do wydania decyzji

rozpoznającej ten wniosek w terminie 1 miesiąca od dnia ogłoszenia wyroku. Sąd

nie znalazł podstaw, z których wynikałby obowiązek złożenia przez pozwanego w

zakreślonym terminie takiego oświadczenia woli - ustawa o Służbie Więziennej ani

rozporządzenie z 29 lipca 2010 r. nie zakreśla terminów, w jakich powinien być

rozpoznany wniosek. Pozwany zobowiązał się wobec powoda, że rozpozna

wniosek do 31 grudnia 2012 r. Zdaniem Sądu pozwany dokonał zatem określenia

terminu spełnienia świadczenia i powód powinien do tego dnia oczekiwać

wykonania tegoż zobowiązania. Pozwany zaniechał do tej pory rozpoznania

wniosków o pomoc finansową z uwagi na brak środków w budżecie. Pozwany

związany jest dyscypliną budżetową i rozpoznanie wniosku o pomoc finansową

wbrew treści art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

stanowiłoby naruszenie prawa. Nie można rozdzielić sprawy o rozpoznanie wniosku

o pomoc finansową od posiadania przez pozwanego cel środków w budżecie,

zwłaszcza że o wysokości tegoż budżetu pozwany nie decyduje. Wniosek powoda

jako siedemnasty z kolei nie powinien być rozpoznany w pierwszej kolejności przed

wnioskami wcześniej zarejestrowanymi.

Apelację od wyroku złożył powód, który zaskarżył go w całości, zarzucając

naruszenie: 1) art. 184 ust. 1 w związku z art. 220 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o

Służbie Więziennej przez przyjęcie, że wydanie decyzji o przyznaniu pomocy

finansowej dla funkcjonariusza uzależnione jest od posiadanych przez pozwanego

środków finansowych w budżecie, mimo że realizacja decyzji następuje w okresie 2

lat, a środki budżetowe przyznawane są na okres 1 roku, 2) art. 233 k.p.c. przez

przekroczenie przez Sąd I instancji zasady swobodnej oceny dowodów, w

szczególności nieuznanie mocy przedstawionych dowodów z dokumentów oraz

zeznań stron, poprzez przyjęcie, że pozwany nie jest zobligowany do wydania

decyzji w terminie niezwłocznym (§ 12 ust. 2 regulaminu nr 2/2010 Dyrektora

Generalnego Służby Więziennej z 18 października 2010 r. w sprawie sposobu

7

pełnienia służby przez funkcjonariuszy służby więziennej, wydanego na podstawie

art. 33 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej).

Sąd Okręgowy uzasadniając przedstawienie zagadnienia prawnego,

podniósł, że powziął poważne wątpliwości w związku uregulowaniem trybu i

sposobu uzyskiwania przez funkcjonariuszy Służby Więziennej pomocy finansowej

na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu

jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość,

położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w

obowiązującej ustawie z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, która weszła w

życie z 13 sierpnia 2010 r., zastępując ustawę z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie

Więziennej.

Ustawodawca w istotny sposób zmodyfikował tryb rozstrzygania sporów

powstałych na tle przyznania środków finansowych na rzecz funkcjonariuszy służby

więziennej. Odszedł w tym zakresie od trybu postępowania administracyjnego,

pozostawiając kognicji sądów powszechnych rozpoznawanie sporów w tym

zakresie. Nie zawarł jednak w nowej ustawie wskazania odnoszącego się do

terminu, w jakim powinien zostać rozpatrzony wniosek funkcjonariusza. Kwestia ta

jest podstawowym problemem w rozpoznawanej przez Sąd Okręgowy sprawie.

Pojawił się też problem, czy funkcjonariuszowi Służby Więziennej przysługuje -

przed przyznaniem mu owej pomocy - prawo jej dochodzenia przed sądem

powszechnym.

W dalszej części Sąd Okręgowy stwierdził, że art. 90 ust. 1 i 2 ustawy z dnia

26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej stanowił, iż funkcjonariuszowi w służbie

stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego

stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu

mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego.

Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw

finansów publicznych określił w drodze rozporządzenia wysokość, szczegółowe

zasady przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w

ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta była przyznawana lub

podlegała zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej

przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych

8

przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Na podstawie delegacji ustawowej

Minister Sprawiedliwości 24 czerwca 2003 r. wydał Rozporządzenie w sprawie

pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na

uzyskanie lokalu mieszkalnego. Na podstawie tych przepisów nie budziło

wątpliwości, że na skutek złożenia wniosku przez funkcjonariusza Służby

Więziennej Dyrektor zakładu karnego wydawał decyzję administracyjną,

rozstrzygając o przyznaniu pomocy finansowej zainteresowanemu. Także w

orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości, że w takiej właśnie

formie podmiot uprawniony decyduje o przyznaniu ewentualnej pomocy finansowej.

Przy wydawaniu tej decyzji zastosowanie miały przepisy k.p.a., w tym te traktujące

o terminach w jakich organ, winien wydać decyzję.

Sytuacja uległa zmianie na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów,

przy nie zmienionych co do zasady przesłankach warunkujących uzyskanie przez

funkcjonariusza wsparcia finansowego. Mimo że warunki uzyskania pomocy

finansowej pozostały bez zmian, to ustawodawca zdecydował się na modyfikację

formy, w jakiej następuje rozstrzyganie w przedmiocie wniosku funkcjonariusza

oraz trybu rozwiązywania powstałych na tym tle sporów. W przeciwieństwie do

poprzedniego stanu prawnego nie następuje to już w drodze decyzji

administracyjnej, a ma postać pisemnego oświadczenia składanego przez

przełożonego. Kwestia ta była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu

Administracyjnego, który kilkakrotnie wskazywał, iż sprawy przysługiwania

funkcjonariuszowi Służby Więziennej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu

mieszkalnego nie należą obecnie do właściwości sądów administracyjnych, a

sądów powszechnych rozpatrujących spory z zakresu prawa pracy (postanowienia

NSA z 8 grudnia 2011 r., I OSK 928/11, I OSK 1000/11, I OSK 1443/11, I OSK

1272/11). Obecnie przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu przez

funkcjonariusza Służby Więziennej nie następuje w formie decyzji administracyjnej,

przy jej wydawaniu nie mają więc zastosowania k.p.a. Spory wynikłe na tym tle

rozpoznawane są zaś przez sądy pracy. W konsekwencji w sprawach o przyznanie

pomocy finansowej na podstawie art. 184 i 185 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o

Służbie Więziennej wyłączone jest stosowanie art. 35 k.p.a. określającego termin,

w jakim nastąpić winno ustosunkowanie się do wniosku funkcjonariusza i

9

ewentualne jego przedłużenia na mocy art. 36 k.p.a. W przepisach ustawy o

Służbie Więziennej nie ma regulacji, która normowałaby tę kwestię, co rodzi

poważne konsekwencje w przypadku wystąpienia przez funkcjonariusza do sądu z

roszczeniem o zapłatę przez zakład karny określonej kwoty tytułem pomocy

finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego na postawie art. 184 ust. 1 ustawy z

9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Ani w przepisach ustawy o Służbie

Więziennej, ani wykonującym ją rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 29 lipca

2010 r. nie został określony termin, w którym przełożony ma wydać decyzję o

przyznaniu tej pomocy. W § 2 ust. 4 rozporządzenia zastrzeżono, że wnioski

funkcjonariuszy o przyznanie pomocy mają być rozpatrywane w kolejności ich

składania, zgodnie z rejestrem prowadzonym przez jednostkę organizacyjną Służby

Więziennej, a maksymalny termin, w którym ma nastąpić wypłata przyznanej

pomocy finansowej wynosi dwa lata od dnia wydania decyzji o przyznaniu tej

pomocy.

W ocenie Sądu wątpliwości budzi sam charakter dochodzonego świadczenia

w kontekście możliwości dochodzenia go przed sądami powszechnymi. Czy brak

określenia terminu jego wymagalności oznacza, że ustawodawca traktował to

świadczenie, które nie powinno być dochodzone przed sądem do czasu wydania

przez dyrektora zakładu karnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi pomocy

finansowej na uzyskanie lokalu, czy też jest to luka legislacyjna, powodująca

konieczność zastosowania np. konstrukcji przewidzianych w k.c. Przedmiotem

procesu byłoby w tej sytuacji roszczenie powoda o złożenie przez jego

przełożonego oświadczenia woli określonej treści. Zarówno sposób uregulowania

pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, jak i charakter tego świadczenia (socjalny)

przemawiają za przyjęciem pierwszej koncepcji, tj. nieroszczeniowego charakteru

tego świadczenia do momentu jego przyznania przez dyrektora zakładu karnego.

Ostatnim przedstawionym przez Sąd Okręgowy zagadnieniem prawnym jest

określenie strony pozwanej w sporach powstałych na tle przyznania pomocy

finansowej na zakup lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza Służby Więziennej.

Możliwe są w tym zakresie dwa rozwiązania. Pierwsze, że strona pozwana będzie

oznaczona jako Zakład Karny w G. i drugie, że pozwanym będzie Dyrektor Zakładu

Karnego w G. jako reprezentujący Skarb Państwa, zgodnie z art. 67 § 2 k.p.c.

10

Wskazano przy tym, że zakład karny (a właściwie jego dyrektor) nie dysponuje

pełną samodzielnością w zakresie kształtowania stosunku służbowego swoich

funkcjonariuszy. Przyjęcie zatem, że stroną pozwaną jest w niniejszej sprawie

zakład karny w G. uznać należy za wątpliwe Bardziej trafne wydaje się Sądowi

przyjęcie, że to Skarb Państwa, reprezentowany przez dyrektora zakładu Karnego

w N. posiada legitymację bierną (art. 67 § 2 k.p.c.).

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Sąd Okręgowy przedstawił w pierwszej kolejności pytanie o możliwość

dochodzenia przed sądem powszechnym pomocy finansowej, o której stanowi

art. 184 i 185 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, (Dz. U. Nr 79,

poz. 523 ze zm. – dalej ustawa).

W obecnie obowiązującym stanie prawnym przyznanie pomocy finansowej

na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza Służby Więziennej nie

następuje w formie decyzji administracyjnej. Z tego powodu nie znajdują

zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z

przepisem art. 220 ustawy spory o roszczenia ze stosunku służbowego

funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2

rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresy prawa pracy. Problem ten był już

wielokrotnie rozstrzygany przez NSA. Jednolicie przyjęto, że sprawy dotyczące

udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego należą do

właściwości sądów powszechnych rozpatrujących spory z zakresu prawa pracy, a

nie do właściwości sądów administracyjnych (zob. np. postanowienia NSA z dnia 8

grudnia 2011 r., I OSK 928/11, z dnia 21 grudnia 2011 r., I OSK 1000/11, z dnia 24

stycznia 2012 r., I OSK 1443/11). Sąd Najwyższy podziela powyższy pogląd. Stąd

też przyjęto w uchwale, że funkcjonariusz Służby Więziennej może dochodzić

przyznania pomocy finansowej (roszczenia) przed sądem właściwym w sprawach z

zakresu prawa pracy.

W pytaniu tym przedstawiony został kolejny problem związany z

dopuszczalnością dochodzenia roszczenia o przyznanie pomocy finansowej.

Chodzi tu w istocie o termin rozpatrzenia wniosku funkcjonariusza. W sprawach

11

tego rodzaju wyłączone jest stosowanie art. 35 k.p.a. Przepisy ustawy nie regulują

wprost tego problemu. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 4 Rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej

na uzyskanie lokalu funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986

– dalej rozporządzenie) rozpatrzenie wniosków o przyznanie pomocy finansowej

następuje w kolejności ich składania, zgodnie z rejestrem prowadzonym przez

jednostkę organizacyjną Służby Więziennej. Maksymalny termin, do którego ma

nastąpić wypłata przyznanej pomocy finansowej wynosi, zgodnie z przepisem § 3

ust. 1 rozporządzenia, dwa lata od dnia wydania decyzji o przyznaniu tej pomocy.

W sprawie niniejszej pozwany miał rozpatrzeć wniosek o przyznanie pomocy

finansowej po ok. 12 miesiącach, co uzasadniał brakiem środków finansowych.

Rozstrzygające znaczenie należy w powyższej kwestii przypisać regulacji

ustawowej. Przepis art. 184 ust. 1 ustawy stanowi wyraźnie i jednoznacznie, że

funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu

mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji

administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu

mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu

mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości

pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przepis ten określa przesłanki nabycia

prawa do pomocy finansowej w sposób ścisły, a więc nie pozostawiający żadnego

marginesu swobodnej oceny właściwemu organowi. Problem charakteru

świadczenia w postaci pomocy finansowej był rozstrzygany w poprzednim stanie

prawnym przez orzecznictwo administracyjne. Ponieważ regulacja prawna jest

obecnie w zasadzie taka sama orzeczenia te zachowały w tej kwestii aktualność.

Przyjmowano w nich, że prawo do pomocy przysługuje, gdy spełnione są przesłanki

ustawowe, a decyzja organu nie jest decyzją uznaniową (zob. np. wyrok WSA w

Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2005 r., SA/Sz 1488/03, czy wyrok WSA w Łodzi z

dnia 31 stycznia 2008 r., III SAB/Łd 62/07). W art. 185 ustawy określona została

wysokość przysługującego funkcjonariuszowi świadczenia. W tej sytuacji należy

stwierdzić, że pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi w razie spełnienia

ustawowych przesłanek jej nabycia i złożenia stosownego pisemnego wniosku.

12

Zasady powyższej nie może zmienić akt wykonawczy do ustawy.

Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia nie zawiera bowiem podstawy

do modyfikowania zawartej w ustawie materialnoprawnej regulacji prawa

funkcjonariusza do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu

mieszkalnego. W szczególności chodzi tu o to, że zgodnie z § 2 ust. 4

rozporządzenia przyznanie pomocy finansowej może zostać odsunięte w czasie na

dowolnie długi okres czasu. W rozporządzeniu tym mają być uregulowane zasady

postępowania przed właściwym organem, którego celem jest jedynie stwierdzenie

aktem deklaratoryjnym istnienie lub brak tego prawa oraz kwestie techniczne

związane ze spełnieniem tego świadczenia. Tak więc sformułowanie „przyznawanie

pomocy finansowej”, użyte w art. 185 ust. 3 ustawy powinno być rozumiane jedynie

jako zespół określonych czynności faktycznych potwierdzających ustawowe

przesłanki nabycia prawa do świadczenia, a nie jako materialnoprawny akt, na

podstawie którego prawo to powstaje i którego wydanie jest pozostawione uznaniu

właściwego organu Służby Więziennej (por. uzasadnienie uchwały składu 7

sędziów NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., I OPS 7/08, ONSAiWSA 2009 nr 4, poz.

66).

W związku z powyższym nie powinno ulegać wątpliwości, że dochodzenie

przedmiotowego roszczenia nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia przez właściwy

organ lub po określonym czasie bezczynności tego organu. Żaden przepis ustawy

nie przewiduje bowiem takiego warunku dochodzenia roszczenia na drodze

sądowej. Realizacja prawa funkcjonariusza Służby Więziennej do pomocy

finansowej ma na celu zapewnienia warunków do prawidłowego pełnienia służby

oraz prowadzenia życia prywatnego i rodzinnego. Świadczenie to nie ma

charakteru powszechnego nawet w regulacjach pragmatyk służbowych

funkcjonariuszy. Zostało ono zagwarantowane w ustawie. Należy przy tym

podkreślić, że ustawodawca nie uzależnił jego realizacji od możliwości finansowych

jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, czy ilości spełniających warunki do

jego nabycia funkcjonariuszy. W tej sytuacji nie może przesądzać o rozstrzygnięciu

problemu argument braku środków (tak też przyjęto w wyroku WSA w Warszawie z

dnia 8 września 2006 r., II SA/Wa 618/06, LEX nr 265553). Gdyby się z nim

bowiem zgodzić, to wypłata wszelkich świadczeń mogłaby nie zostać nigdy

13

zrealizowana lub odsunięta na dowolnie długi okres czasu. Zmiana zasad nabycia i

realizacji prawa do pomocy mieszkaniowej mogłaby ulec zmianie jedynie poprzez

nowelizację obowiązujących obecnie przepisów ustawowych.

Reasumując powyższe należy przyjąć, że świadczenie o udzielenie pomocy

finansowej powinno zostać spełnione, zgodnie z art. 455 k.c., niezwłocznie po

wezwaniu dłużnika do jego wykonania. Należy także wspomnieć, że wydany na

podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy Regulamin Nr 2/2010 Dyrektora Generalnego

Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie pełnienia służby przez

funkcjonariuszy Służby Więziennej stanowi w § 12 ust. 2, iż przełożony powinien

niezwłocznie rozpatrywać sprawy wnoszone przez funkcjonariuszy i podejmować

na bieżąco stosowne decyzje.

Kolejnym zagadnieniem jest problem zdolności sądowej w sprawach o

roszczenia funkcjonariuszy Służby Więziennej o realizację prawa do pomocy

mieszkaniowej. Sprawy o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy,

zgodnie z art. 1 k.p.c., są sprawami cywilnymi w znaczeniu procesowym, a nie

materialnym. Nie są bowiem sprawami ze stosunku pracy, tylko innymi sprawami,

do których stosuje się przepisy tego kodeksu z mocy ustaw szczególnych.

Zastosowanie znajdują więc przepisy k.p.c. o postępowaniu odrębnym w sprawach

z zakresu prawa pracy. Nie wynika jednak z tego, że w tym przypadku zawsze

znajduje zastosowanie przepis art. 460 § 1 k.p.c. (por. wyrok Sądu Najwyższego z

dnia 16 czerwca 2009 r., I PK 226/08, OSNP 2011 nr 3-4, poz. 33).

Pomimo, że zakłady karne są jednostkami organizacyjnymi Służby

Więziennej, a ich dyrektorzy posiadają niektóre uprawnienia charakterystyczne dla

reprezentantów pracodawców nie można przyjąć, że zakład karny jest pracodawcą

w rozumieniu art. 3 k.p. Przede wszystkim funkcjonariusz wykonuje swoje

obowiązki w oparciu o służbowy stosunek zatrudnienia o charakterze

administracyjnoprawnym. Nie jest więc pracownikiem. Zakłady karne, pomimo

wyodrębnienia organizacyjnego nie mają samodzielności finansowej. Dyrektor

Generalny ma także wiele uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym

funkcjonariuszy, które wynikają np. z art. 10 i 11, czy 69 ustawy. Dyrektor zakładu

karnego nie ma więc pełnej samodzielności w zakresie kształtowania stosunku

służbowego funkcjonariuszy. Na tej podstawie należało uznać, że zdolność sądowa

14

przysługuje, zgodnie z art. 67 § 2 k.p.c., Skarbowi Państwa reprezentowanemu

przez organ jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone

roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej.

Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.