V CSK 415/12

Sygn. akt V CSK 415/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 28 sierpnia 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (przewodniczący)

SSN Jan Górowski

SSN Antoni Górski (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa G. T. i K. T.

przeciwko Skarbowi Państwa - Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego

w C. i Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego

w K.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 28 sierpnia 2013 r.,

skargi kasacyjnej powoda K. T.

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 2 lutego 2012 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r., na skutek apelacji

pozwanego, zmienił zaskarżony wyrok Sądu Okręgowego w B. z dnia 24 sierpnia

2011 r. w punktach 1 i 3 w ten sposób, że powództwo oddalił i zasądził od

powodów G. T. i K. T. na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu

Państwa 3600 zł tytułem zwrotu kosztów procesu oraz zasądził od powodów na

rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa 2700 zł tytułem

kosztów postępowania apelacyjnego.

Swoje rozstrzygnięcie oparł na następujących ustaleniach faktycznych:

Decyzją z dnia 25 października 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru

Budowlanego w C. nakazał powodom, by w terminie do 30 listopada 2001 r.

doprowadzili do zgodności z przepisami tj. zaniechania działalności i usunięcia

całego zainwestowania związanego z działalnością handlu hurtowego, terenu poza

pasem 40 m od ulicy B. o powierzchni 1849,3 m3

oraz przywrócili dla potrzeb

gospodarstwa budynek wykorzystywany jako magazynowo - naprawczy. Inspektor

wskazał, że powodowie prowadzą działalność handlową i dla jej potrzeb

wykorzystują utwardzone latach 1991- 1992 i w 2001 r. płytami betonowymi place,

które służą jako składowisko materiałów budowlanych. Place manewrowe

i składowiska o powierzchni 1849,3 m3

leżą na terenie przewidzianym w planie na

uprawy polowe i ogrodnicze i obecna ich funkcja stoi w sprzeczności

z obowiązującym planem zagospodarowania, a na terenie tym znajduje się

również budynek gospodarczy samowolnie zaadaptowany dla potrzeb obecnej

działalności handlowej.

Decyzją z dnia 30 stycznia 2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru

Budowlanego uchylił tę decyzję w części nakazującej doprowadzenie do zgodności

z przepisami terenu poza 40 m pasem od ul. B. w Z. i nakazał w tej części

rozbiórkę placów składowych i manewrowych o powierzchni 1849,3 m3

, utrzymał

natomiast w mocy decyzję w części dotyczącej przywrócenia poprzedniego

sposobu użytkowania budynku gospodarczego.

3

Decyzją z 21 października 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego

stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z

tej przyczyny, że w sposób rażący narusza ona przepisy postępowania

administracyjnego. Wskazał, że orzeczony w niej nakaz rozbiórki placów

składowych i manewrowych został oparty na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa

budowlanego z 1994 r., podczas gdy część placów powstała w latach 1991-1992

i zastosowanie powinny w stosunku do nich znaleźć przepisy Prawa budowlanego

z 1974 r. Ponadto wskazał, że Inspektor Wojewódzki nie wypowiedział się co do

całości zawartego w decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcia, oraz,

że jego decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

i art. 51 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1974 r.

Dnia 17 października 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w C. wezwał powoda do wykonania do 30 listopada 2002 r. wymienionego

w tytule wykonawczym nr 19/2002 z dnia 4 kwietnia 2002 r. wystawionego przez

Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. obowiązku z zagrożeniem,

że w razie jego niewykonania zlecone to zostanie na jego koszt innej osobie;

zobowiązał go jednocześnie do wpłacenia na poczet kosztów wykonania

zastępczego 41417 zł zaliczki. Powodowie zgłosili chęć wykonania rozbiórki na

własny koszt. W dniu 20 grudnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru

Budowlanego stwierdził wykonanie rozbiórki placów składowych i manewrowych

poza pasem 40 m od ul. B.

W lipcu 2005 r. powodowie zgłosili zamiar rekultywacji terenu po rozbiórce

ściągniętych płyt drogowych przez zasypanie go łupkiem oraz ziemią.

W odpowiedzi otrzymali pismo informujące, iż wskazane prace nie wymagają

wydania decyzji. W latach 2005-2006 powodowie wyłożyli cały teren, z którego

usunęli wcześniej płyty betonowe, łupkiem, a w dniu 14 lutego 2007 r. powodowie

zgłosili zamiar ponownego utwardzenia placu płytami betonowymi. W dniu

9 stycznia 2008 r. otrzymali ze Starostwa Powiatowego informację, że wykonanie

planowanych robót jest zgodne z obowiązującym prawem budowlanym. Wywieźli

wówczas łupek na inną swoją działkę, wzięli z niej płyty betonowe i ponownie je

ułożyli.

4

Z opinii biegłego sądowego z zakresu szacowania nieruchomości wynika,

że poniesione przez powodów koszty wykonania przez powodów systemem

gospodarczym rozbiórki płyt, wyłożenia terenu łupkiem, a potem jego usunięcia,

demontażu płyt i ponownego ich zamontowania wyniósł kwotę 95.632,05 zł.

W tak ustalonym stanie faktycznym, Sąd Okręgowy w B. wyrokiem z dnia 24

sierpnia 2011 r. zasądził od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

Budowlanego w K. na rzecz powodów kwotę 95.632,05 zł (punkt 1

rozstrzygnięcia), w pozostałym zakresie powództwo oddalił (punkt 2

rozstrzygnięcia) oraz zasądził od pozwanego Skarbu Państwa Wojewódzkiego

Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz powodów kwotę 6.192,21 zł

tytułem zwrotu części kosztów procesu.

W ocenie Sądu Okręgowego podstawą odpowiedzialności

odszkodowawczej Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

Budowlanego w związku z wykonaniem jego ostatecznej decyzji administracyjnej

z 30 stycznia 2002 r. jest art. 4171

§ 2 k.c. Powodowie wykazali powstanie szkody

w wysokości 95.632,05 zł. w związku z wydaniem niezgodnej z prawem

ostatecznej decyzji administracyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

Budowlanego z 30 stycznia 2002 r., której niezgodność z prawem stwierdzono

w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2008 r.

Na skutek apelacji pozwanego Sąd Apelacyjny zmienił zaskarżony wyrok

Sądu Okręgowego z dnia 24 sierpnia 2011 r. w punktach 1 i 3 w ten sposób, że

powództwo oddalił.

Podkreślił, że powodowie roszczenie swoje wywodzili z bezprawności

wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 30

stycznia 2002 r. decyzji, zatem wątpliwości może budzić prawidłowość przywołania

przez Sąd Okręgowy jako podstawy prawnej tego roszczenia obowiązującej

dopiero od 1 września 2004 r. normy art. 4171

§ 2 k.c.

Niezależnie jednak od tego, czy za podstawę roszczenia uzna się tę normę,

czy też normę art. 417§ 1 k.c. w jej brzmieniu sprzed 1 września 2004 r. lub normę

art. 160 k.p.a. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dla

bytu roszczenia, jako opartego na przepisach o czynach niedozwolonych,

5

spełnione być muszą łącznie trzy przesłanki: bezprawność działania (lub

zaniechania) organu władzy państwowej, szkoda oraz związek przyczynowy

między owym bezprawnym działaniem a powstaniem szkody. Bezprawność decyzji

Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przesądzona została przez

Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego, niewątpliwy jest również zaistniały

po stronie powodów uszczerbek majątkowy, wywołany wydatkami na zdjęcie płyt

betonowych, wysypanie terenu łupkiem, usunięcie łupka i na ponowne ułożenie płyt

betonowych.

W ocenie Sądu Apelacyjnego w okolicznościach sprawy niniejszej nie

sposób jednak dopatrzyć się adekwatnego (w rozumieniu art. 361 § 1 k.c.) związku

przyczynowego między wydaną z naruszeniem prawa decyzją a wydatkami

powodów. Sąd zwrócił uwagę, że nieważność decyzji stwierdzona została

wyłącznie z uwagi na niezastosowanie właściwego dla daty ułożenia części płyt

prawa i z uwagi na wadliwe orzeczenie jedną decyzją w kwestiach stanowiących

dwie odrębne sprawy administracyjne, nie zaś z uwagi na jej merytoryczną

wadliwość lub bezzasadność. W ocenie Sądu, w szczególności stwierdzenie

nieważności nie mogło samo przez się oznaczać, że dopuszczalne w świetle prawa

było ułożenie płyt żelbetonowych na terenie przeznaczonym w miejscowym planie

zagospodarowania przestrzennego na uprawy polowe i ogrodnicze. Konieczność

usunięcia płyt (i w 2002 r., i obecnie) wynika wprost z ostatecznej decyzji

Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z 10 października 2011 r.

Skoro zatem - z uwagi na sprzeczność z planem zagospodarowania

przestrzennego - płyty czy to na ówczesnej działce 686/1, czy to na części

obecnych działek 686/5 i 686/6 nie mogły i nie mogą się znajdować, rozebranie ich

stanowiło wykonanie obowiązku działania zgodnie z prawem (niezależnie od

wydania bądź niewydania decyzji w tym przedmiocie), wszelkie późniejsze

działania powodów zaś podejmowane były przez nich na ich koszt i na ich ryzyko

i nie mogą obciążać pozwanego. Uzasadniało to zmianę wyroku przez oddalenie

powództwa w całości i korektę rozstrzygnięcia o kosztach zgodnie z zasadą

wyrażoną w art 98 k.p.c.

Powyższy wyrok powód zaskarżył skargą kasacyjną opierając ją na obu

podstawach. W ramach naruszenia prawa materialnego zarzucił, naruszenie: art.

6

361 § 1 k.c. w zw. z art. 4171

§ 2 k.c., przez błędną wykładnię polegającą na

przyjęciu, że między bezprawnością decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

Budowlanego z dnia 30.01.2002 r., a szkodą majątkową powstałą w związku

z wydatkami na zdjęcie i ponowne ułożenie płyt betonowych oraz wysypanie

i usunięcie z terenu łupka nie zachodzi adekwatny związek przyczynowy. W

ramach naruszenia przepisów postępowania zarzucił naruszenie art. 382 k.p.c. w

zw. z art. 227 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c., polegające na pominięciu przez Sąd

Apelacyjny części materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed

Sądem I Instancji, art. 233 § 1 k.p.c. przez przyjęcie, że niezastosowanie w

decyzji z dnia 30.01.2002 r. właściwego dla daty ułożenia części płyt prawa i

wadliwego orzeczenia jedną decyzją w kwestiach stanowiących dwie odrębne

sprawy administracyjne nie jest rozstrzygnięciem co do meritum sprawy.

W konkluzji wniósł o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku przez

oddalenie apelacji w całości oraz zasądzenie od strony pozwanej na rzecz powoda

kosztów postępowania apelacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi

Okręgowemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcie o należnych powodowi

kosztach postępowania za wszystkie instancje, w każdym przypadku zasądzenie

kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej powodowi z urzędu

w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną powodów, pozwany Skarb Państwa

zastępowany przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie

i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Orzekając w sprawie, Sąd Odwoławczy popełnił dwa błędy, trafnie wytknięte

w skardze kasacyjnej. Pierwszy, materialno - prawny, polega na tym, że mimo,

iż jedną z przyczyn uznania za bezprawną decyzji Wojewódzkiego Inspektora

Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2002 r. było zastosowanie niewłaściwego

prawa materialnego, na podstawie którego nakazano powodem rozebranie

utwardzonego przez nich samowolnie placu, Sąd praktycznie w swoich

rozważaniach nie przywiązał do tego żadnej wagi i nie zastanawiał się na

7

możliwymi konsekwencjami prawnymi, które z tego faktu mogą wynikać dla

rozpoznawanego roszczenia odszkodowawczego. Tymczasem, jak trafnie podnosi

skarżący, zastosowanie w postępowaniu administracyjnym prawa właściwego ze

względu na czas dopuszczenia się przez powodów samowoli budowlanej, czyli

ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229,

ze zm.), uzasadniało wzięcie pod rozwagę możliwości zalegalizowania tej

samowoli na podstawie art. 40 w zw. z art. 37 tej ustawy. Skoro nie uczynił tego

organ w postępowaniu administracyjnym, rzeczą Sądu było rozważenie możliwego

stopnia prawdopodobieństwa zastosowania w sprawie powołanego przepisu art. 40

prawa budowlanego z 1974 r. i dokonanie na tej podstawie oceny związku

przyczynowego pomiędzy bezprawną decyzją a poniesiona przez powodów

szkodą.

Drugie uchybienie Sądu ma charakter procesowy. Polega na częściowym

nałożeniu na siebie dwóch stanów faktycznych. Jednego, do którego odnosi się

wspomniana decyzja Inspektora Nadzoru z dnia 30 stycznia 2002 r., uznana za

bezprawną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia

2008 r. - na podstawie których to decyzji powodowie skonstruowali swoje

roszczenie w niniejszej sprawie. I drugiego, odrębnego zdarzenia, które dotyczy

powtórnego utwardzenia placu przez powodów na podstawie zgłoszenia tych robót,

dokonanego w dniu 14 lutego 2007 r., a które to prace zostały uznane za samowolę

budowlaną ostateczna decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w

C. z dnia 10 października 2010 r. Przyjęte przez Sąd założenie, że ta ostatnia

decyzja, stwierdzająca samowolę budowlaną powodów na tym samym miejscu, jest

także argumentem przesądzającym o bezpodstawności ich roszczenia

odszkodowawczego wywodzonego z bezprawnej decyzji z dnia 30 stycznia 2002 r.

jest niewłaściwe. W rezultacie takiego założenia doszło bowiem do swoistej

interpolacji dwóch odrębnych stanów faktycznych, co jest procesowo

niedopuszczalne.

Niezależnie od powyższych uwag krytycznych pod adresem zaskarżonego

orzeczenia, wynikających z podzielenia zarzutów kasacyjnych, warto dodać,

że zgodnie z uchwałą całej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca

2011 r., (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75), do roszczeń spowodowanych decyzją

8

wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność stwierdzono po tym

dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1,2,3,4 i 6 k.p.a.

Z podanych przyczyn skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu (art. 39813

k.p.c. w zw. z art. 108 § 2 k.p.c.).

es