I CSK 732/12

Sygn. akt I CSK 732/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 19 września 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Wojciech Katner (przewodniczący)

SSN Agnieszka Piotrowska

SSN Bogumiła Ustjanicz (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa E. K.-R.

przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki

Morskiej

o odszkodowanie,

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 19 września 2013 r.,

na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 13 czerwca 2012 r.,

oddala skargę kasacyjną; zasądza od pozwanego na rzecz

powódki kwotę 3600 zł (trzy tysiące sześćset) tytułem kosztów

postępowania kasacyjnego.

2

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację pozwanego od

wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia 29 czerwca 2011 r., którym zasądzono na

rzez powódki kwotę 5614059 zł z ustawowymi odsetkami od dnia wydania wyroku.

Rozstrzygnięcie to oparte zostało na następujących ustaleniach i wnioskach:

Poprzednicy prawni powódki M. i J. małżonkowie W. byli właścicielami

nieruchomości położonej w W. przy ulicy S. 4. Nieruchomość ta z dniem 21

listopada 1945 r. stała się własnością gminy m.st. Warszawy, w związku z

postanowieniami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu

gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.),

a w 1950 r. przeszła na własność Skarbu Państwa. Orzeczeniem z dnia 3 stycznia

1953 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmówiło byłym właścicielom

przyznania prawa własności czasowej do gruntu wskazując, że został on

przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności

publicznej. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i

Rozwoju Miast stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 21

grudnia 1953 r. została wydana z naruszeniem prawa, doszło jednak do

nieodwracalnych skutków prawnych, a decyzją z dnia 13 lutego 2002 r. utrzymał w

mocy tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2003

r. uchylił obie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Po

ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia 7 lipca 2004 r.

stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 21 grudnia 1953 r.

oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z

dnia 3 stycznia 1953 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Minister Transportu i

Budownictwa decyzją z dnia 28 grudnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra

Infrastruktury z dnia 7 lipca 2004 r. Powódka wystąpiła w dniu 13 marca 2007 r. do

Ministra Budownictwa o odszkodowanie za szkodę wywołaną wadliwą decyzją

administracyjną, ale wniosek jej został zwrócony postanowieniem z dnia 17 lipca

2007 r., które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Infrastruktury

z dnia 18 lutego 2008 r. Na nieruchomości o powierzchni 1500 m2

znajdowały się

w 1953 r. dwa budynki frontowe, trzykondygnacyjny o kubaturze 9340 m3

i jednokondygnacyjny o kubaturze 340 m3

, w których znajdowały się lokale

3

mieszkalne i usługowe. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 1945 r. Sąd Grodzki

w Warszawie przywrócił poprzednikom prawnym powódki posiadanie opisanej

nieruchomości. Charakter zabudowy był zgodny z planem zagospodarowania

przestrzennego. Właściciele własnymi staraniami przywrócili budynki do ich

przedwojennej funkcjonalności. Do czasu odmowy ustanowienia na ich rzecz

własności czasowej wynajmowali lokale mieszkalne i usługowe, uzyskiwali czynsze

regulowane. Wartość nieruchomości według stanu na dzień 21 grudnia 1953 r.

i cen aktualnych, z uwzględnieniem obciążeń wynikających ze szczególnego trybu

najmu lokali, wynosi 5614059 zł.

Sąd Apelacyjny stwierdził, że źródłem szkody powódki była decyzja Ministra

Gospodarki Komunalnej z dnia 21 grudnia 1953 r. utrzymująca w mocy decyzję

Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 3 stycznia 1953 r., zaś decyzja

Ministra Infrastruktury z dnia 7 lipca 2004 r. stanowiła prejudykat. Podstawą

roszczenia powódki jest art. 160 § 1, 2, 3, i 6 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia

17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych

ustaw (Dz. U. Nr 162, poz.1692, dalej – „ustawa nowelizująca”), a określona szkoda

stanowi stratę w jej majątku w rozumieniu art. 160 § 1 k.p.a. Za nieuzasadniony

uznał Sąd Apelacyjny zarzut przedawnienia roszczenia, przyjmując że dla

określenia terminu przedawnienia miał zastosowanie art. 160 § 6 k.p.a., którego

bieg rozpoczęty z dniem doręczenia powódce decyzji z dnia 7 lipca 2004 r., został

przerwany złożeniem w dniu 13 marca 2007 r. wniosku o odszkodowanie.

Pozwany w skardze kasacyjnej powołał obie podstawy przewidziane w art.

3983

§ 1 k.p.c. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie

dotyczyło art. 160 § 4, § 5 i § 6 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy nowelizującej,

polegało na przyjęciu, iż doszło do przerwania biegu przedawnienia roszczenia,

które nie uległo przedawnieniu. Niewłaściwe zastosowanie obejmowało także art.

160 § 4 i § 5 w związku z art. 5 ustawy nowelizującej oraz art. 123 § 1 pkt 1 k.c., co

miało wpływ na wynik sprawy, w związku z art.123 § 1 Skarżący domagał się

uchylenia zaskarżonego wyroku w punktach 2 i 3, dokonania zmiany wyroku Sądu

pierwszej instancji przez oddalenie powództwa, ewentualnie uchylenia

zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego

4

rozpoznania. Ponadto wniósł o wydanie orzeczenia o zwrocie od powódki

spełnionego świadczenia.

Powódka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Roszczenie powódki dotyczyło odszkodowania za szkodę poniesioną na

skutek wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. decyzji administracyjnej -

orzeczenia z dnia 3 stycznia 1953 r. przez Prezydium Rady Narodowej m.st.

Warszawy, które zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki

Komunalnej z dnia 21 grudnia 1953 r., co stwierdzone zostało decyzją Ministra

Infrastruktury z dnia 7 lipca 2004 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na

wniosek powódki Minister Infrastruktury decyzją z dnia 28 grudnia 2005 r. utrzymał

decyzję z dnia 7 lipca w mocy. Decyzją wywołującą szkodę było zatem wskazane

orzeczenie, utrzymane w mocy przez organ wyższego rzędu. Dochodzenie

odszkodowania umożliwiało uzyskanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa, art.

156 § 1 k.p.c., która uzyskała cechę ostateczności.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia

29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy

ustrojowej państwa (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) decyzje są

ostateczne, jeśli nie służy od nich odwołanie w administracyjnym toku instancji.

Z art. 127 § 3 k.p.a. wynika, że od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez

ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże

strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem

o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy

dotyczące odwołań od decyzji. Należało zatem uznać, że do czasu wydania decyzji

w następstwie ponownego rozpoznania sprawy decyzja Ministra Infrastruktury

z dnia 7 lipca 2004 r. nie mogła być traktowana jak decyzja ostateczna. Charakter

zarówno wniosku, jak i postępowania nim zainicjowanego nie był jednoznaczny.

W doktrynie wyrażone zostało zarówno stanowisko, że pierwsza decyzja nie traci

waloru ostateczności, jak też odmienne, że postępowanie to w istocie jest

postępowaniem odwoławczym. Wykładnia językowa przemawia za tym, że wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nadzwyczajnym środkiem, służącym

na decyzję ostateczną. Rezultat wykładni systemowej prowadzi jednak do

5

odmiennego wniosku, skoro art. 127 § 3 k.p.a. zamieszczony został w rozdziale

10 „Odwołania”, do rozpoznania wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań

od decyzji, to przyjąć trzeba, że wniosek ten traktować należy, jak zwyczajny

środek zaskarżenia, mimo że nie wywołuje skutku dewolutywnego. Nowe brzmienie

art. 16 § 1 k.p.a. stanowiące, że decyzje, od których nie służy również wniosek o

ponowne rozpoznanie sprawy, są ostateczne potwierdza przedstawioną wykładnię

art. 127 § 3 k.p.c. Należało zatem przyjąć, że w sytuacji, gdy od uzyskania przez

decyzję cechy ostateczności zależą istotne dla strony skutki prawne, jak początek

biegu terminu przedawnienia (art. 160 § 6 k.p.c.), nie można uznać jako daty

uzyskania przymiotu ostateczności, daty pierwszej decyzji. Strona, która złożyła

wniosek ma prawo oczekiwać na rezultat postępowania bez obawy o negatywne

dla siebie konsekwencje, zwłaszcza jeśli dążyła do odzyskania nieruchomości.

Wykładnia art. 5 ustawy nowelizującej dokonana uchwałą pełnego składu

Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, OSNC

Nr 7-8, poz.75 wskazuje, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej

ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której

nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu

ma zastosowanie art. 160 § 1,2,3, i 6 k.p.a. Taka sama sytuacja ma miejsce w razie

wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wyrządzającej szkodę lub

wydanie jej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. przed dniem 1 września 2004 r.,

ponieważ od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe dla rozpoznania

sprawy o odszkodowanie jest postępowanie przed sądem powszechnym.

Konsekwencją tego stanowiska jest wyeliminowanie trybu dochodzenia

odszkodowania przed organem administracji publicznej, przewidzianego art. 160

§ 4 i 5 k.p.a. Ustawa nowelizująca uchyliła art. 160 k.p.a (art. 2 pkt 2), a dalsze jego

stosowanie dotyczy jedynie sytuacji objętych art. 5 tej ustawy.

Oznacza to, że zainicjowane przez powódkę, wnioskiem z dnia 13 marca

2007 r., postępowanie przed Ministrem Budownictwa było bezprzedmiotowe i nie

mogło wywołać przerwy biegu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie.

Nie była to bowiem czynność przed organem powołanym do rozpoznawania spraw

danego rodzaju, o jakiej mowa w art. 123 pkt 1 k.c. Niewłaściwe jednak

zastosowanie art. 160 § 4 i 5 k.p.c. nie miało wpływu na wynik sprawy. Złożenie

6

pozwu w dniu 30 kwietnia 2008 r. nastąpiło przed upływem trzyletniego terminu od

daty decyzji z dnia 28 grudnia 2005 r., którą traktować należy jako datę uzyskania

waloru ostateczności przez decyzję z dnia 7 lipca 2004 r.

Nie zasługiwał na podzielenie zarzut pozwanego, że doszło do naruszenia

art. 160 § 1, 2 i 6 k.p.a., ponieważ roszczenie powódki nie uległo przedawnieniu.

Nawet gdyby podzielić stanowisko skarżącego, do czego nie było jednak

podstaw, że ostateczność decyzji nadzorczej powinna być połączona z datą 7 lipca

2004 r., to za uzasadnione uznać należało twierdzenie powódki, że podniesienie

zarzutu przedawnienia było przejawem nadużycia tego prawa. Wskazuje na to

zarówno skomplikowany stan prawny, rozbieżność orzecznictwa Sądu

Najwyższego, charakter roszczenia, jak i uciążliwość postępowania zmierzającego

do uzyskania należnej rekompensaty.

Z powyższych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814

k.p.c.

oddalił skargę kasacyjną, ponieważ mimo częściowo błędnego uzasadnienia,

zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Orzeczenie o kosztach postępowania

kasacyjnego oparte zostało na zasadzie odpowiedzialności za wynik sprawy na tym

etapie postępowania, stosownie do art. 98 § 1 w związku z art. 391 § 1 i art. 39821

k.p.c.

db