II CSK 703/12

Sygn. akt II CSK 703/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 20 września 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Zbigniew Kwaśniewski (przewodniczący)

SSN Mirosław Bączyk

SSN Marta Romańska (sprawozdawca)

Protokolant Maryla Czajkowska

w sprawie z powództwa B. K. i Z. M.

przeciwko Gminie Miasto Ł.- Prezydentowi Miasta Ł.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 20 września 2013 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […] z dnia 29 czerwca 2012 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu

Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

2

Powodowie B. K. i Z. M. wnieśli o zasądzenie od Gminy Miasta Ł. kwoty

100.000 zł z odsetkami ustawowymi tytułem odszkodowania.

Pozwany - Gmina Miasta Ł. wniósł o oddalenie powództwa.

Wyrokiem z 2 lutego 2012 r. Sąd Okręgowy w Ł. zasądził od pozwanego w

częściach równych na rzecz powodów kwotę 100.000 zł z ustawowymi odsetkami

od 29 stycznia 2011 r. oraz kwotę 10.074 zł tytułem zwrotu kosztów procesu

i oddalił powództwo o odsetki ustawowe w pozostałej części.

Orzeczenie zapadło po ustaleniu, że I. M. w 1988 r. była właścicielką

nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Z. nr […], stanowiącej działkę nr 58 o

powierzchni 2.45 ha, wpisanej do księgi wieczystej KW nr […]. Powodowie są jej

spadkobiercami w częściach po 1/2.

Aktem notarialnym z 6 grudnia 1988 r. I. M. sprzedała Skarbowi Państwa

swoją nieruchomość za cenę 13.812.973 zł. Umowa została zawarta na podstawie

art. 8 i 53 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej - u.g.g.), w związku z tym, że

Prezydent Miasta Ł. na wniosek inwestora Spółdzielni Mieszkaniowej „B.” 11 lutego

1987 r. wydał decyzję o zlokalizowaniu na tej nieruchomości osiedla

mieszkaniowego wielorodzinnego […]. Pozwany stał się właścicielem

nieruchomości należącej poprzednio do I. M. z mocy prawa (art. 5 ust. 2 ustawy z

10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i

ustawę o pracownikach samorządowych, Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej -

p.w.u.s.t.), co zostało potwierdzone decyzją Wojewody z 21 kwietnia 1997 r.

Powodowie nie uczestniczyli w postępowaniu zmierzającym do wydania tej decyzji.

Pozwany rozporządził częścią nieruchomości należącej poprzednio do I. M.

w ten sposób, że umową z 28 grudnia 2001 r. ustanowił prawo użytkowania

wieczystego na wydzielonych z nieruchomości działkach 59/10, 59/11, 59/12,

59/13, 59/14 przy ul. Z., obręb W-35, na rzecz B.-L. Spółki z o.o., a inną część tej

nieruchomości, tj. działki 58/4, 58/6, 53/22, 53/24, 53/25, 53/7 i 53/8, wykorzystał

pod budowę m.in. dróg publicznych i infrastruktury. W § 6 umowy o oddanie gruntu

w użytkowanie wieczyste pozwany zobowiązał użytkownika wieczystego do

3

rozpoczęcia prac inwestycyjnych w ciągu roku oraz zakończenia ich w ciągu trzech

lat od podpisania aktu notarialnego. Na wniosek B.-L. Spółki z o.o. termin ten

aneksem do umowy z 22 listopada 2004 r. został przedłużony do sześciu lat. Wpis

prawa użytkowania wieczystego na rzecz B.-L. Spółki z o.o. do KW nr […] nastąpił

6 marca 2003 r.

Powodowie, zawiadomieni o takiej możliwości pismem z 8 czerwca 2006 r.,

w terminie złożyli wniosek o zwrot nieruchomości zbędnej na cele wywłaszczenia.

Działka ewidencyjna nr 58 podzielona została zatem pierwotnie na działki: nr

58/4, 58/5, 58/6, 58/7, 58/8. Część nieruchomości wywłaszczonej, tj. obecna

działka nr 58/8 o pow. 1,345 ha nie została dotąd zabudowana. Postanowieniem

z 16 listopada 2009 r. wniosek o zwrot działki nr 58/8 został wyłączony do

odrębnego rozpoznania. Dawna działka nr 58/4 wchodzi w skład działki nr 65/16.

W księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości pozwany wpisany jest

jako właściciel. Działka stanowi część ulicy W., stanowiącej drogę wewnętrzną o

nawierzchni asfaltowej.

Dawna działka nr 58/5 stanowi część działki ewidencyjnej nr 59/14 oraz

część działki nr 59/15. W księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości

stanowiącej działkę nr 59/14 pozwany wpisany jest jako właściciel. Nieruchomość

ta znajduje się we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych, a jej

administratorem jest Wspólnota Mieszkaniowa „K”. Jest to nieruchomość przy ul.

W. nr 1, 3 i 5, zabudowana blokami mieszkalnymi.

W księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr

59/15 pozwany wpisany jest jako właściciel. Nieruchomość ta znajduje się

we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych, a jej administratorem jest

Wspólnota Mieszkaniowa „H”. Jest to nieruchomość przy ul. Z. 76/78, zabudowana

blokami mieszkalnymi.

Dawna działka 58/6 stanowi część działek ewidencyjnych nr 53/24, nr 53/25

oraz nr 53/22. W księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości pozwany

wpisany jest jako właściciel. Na działce ewidencyjnej nr 53/25 zlokalizowane są

bloki mieszkalne, pozostające w administracji Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej

[…]. Działka nr 53/24 oraz nr 53/22 stanowią część ulicy W. o nawierzchni

4

asfaltowej oraz część parkingu przy tej ulicy.

W księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę

nr 58/7 pozwany wpisany jest jako właściciel. Działka znajduje się we władaniu

Zarządu Dróg i Transportu i stanowi część drogi publicznej ul. Z.

Decyzją z 29 grudnia 2009 r. Starosta Ł., działając na podstawie art. 136 i

216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz art. 104 k.p.a., orzekł o odmowie zwrócenia powodom

nieruchomości położonej dawniej przy ul. Z. nr 76, oznaczonej w ewidencji gruntów

jako działka nr 58/7 i nr 53/22 oraz części działek: nr 59/15, nr 59/14, nr 65/16, nr

53/25, nr 53/24 z uwagi na utratę jej posiadania przez pozwanego na rzecz

użytkownika wieczystego oraz na zabudowanie innych działek drogami i

infrastrukturą. Przesłanką tego orzeczenia było stwierdzenie, że powodom

przysługiwało roszczenie o zwrot nieruchomości. Decyzja ta została uzupełniona

decyzją z 30 marca 2010 r. poprzez wskazanie powierzchni działek, o odmowie

zwrotu których orzeczono. Decyzja uzupełniająca stała się ostateczna 16 czerwca

2010 r.

Powodowie 28 stycznia 2011 r. wystąpili do pozwanego o odszkodowanie

w kwocie 3.852.000 zł. Pozwany odmówił zapłaty.

Nieruchomość, której zwrotu żądali powodowie położona jest w Ł.

w dzielnicy […] na Osiedlu […], pomiędzy ulicami: Z. i R. oraz H. i T., w odległości

ok. 200 m na wschód od skrzyżowania ul. Z. z H., po północnej stronie ulicy Z. Jej

teren jest płaski i nieogrodzony. Jest oddalona ok. 10 km od centrum Ł. i ok. 3,5 km

od budowanego węzła autostrady z ulicą R. Ma korzystny dostęp do infrastruktury

usługowo-handlowej, zdrowotnej i oświatowej. Na zrealizowanym wcześniej osiedlu

„S.” są sklepy, szkoły, przedszkola i przychodnia lekarska. Część działek jest

obecnie zabudowana budynkami wielomieszkaniowymi średniowysokimi, a na

części są drogi dojazdowe. Nieruchomości są wyposażone w: elektryczność,

wodociąg miejski, kanalizację sanitarną i deszczową, ciepłociąg, gazociąg oraz linię

telefonów stacjonarnych.

Nieruchomość kupiona przez Skarb Państwa od I. M. 1 stycznia 1999 r. była

niezagospodarowana, miała dostęp do elektryczności i wodociągu miejskiego. W jej

bezpośrednim sąsiedztwie znajdowało się osiedle mieszkaniowe „S.” i

5

niezagospodarowane place.

Wartość rynkowa gruntu położonego przy ul. Z. nr 46 (działka nr 58/7), przy

ul. W. nr 1, 3, 5 (działka nr 59/7), przy ul. Z. nr 76-78 (działka nr 59/15), przy ul. Z.

nr 72A-86A (działka nr 65/16) oraz przy ul. Z. (działka nr 53/22, 53/24, 53/25), o

łącznej powierzchni 10.786 m2

wynosi aktualnie 3.776.000 zł, a według poziomu

cen z 1 stycznia 1999 r. - 322.000 zł.

Sąd Okręgowy uznał powództwo za zasadne. Z odwołaniem się do art. 216

ust. 2 pkt 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od 22 września 2004 r. oraz art. 136

ust. 2 i 5 u.g.n. stwierdził, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą

żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się zbędna na cel

określony w decyzji o wywłaszczeniu, a przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje

się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu

Państwa m.in. na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości. Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż

określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego

spadkobierca nie złożą wniosku o jej zwrot (art. 136 ust. 1 u.g.n.). Nieruchomość

uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo

upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie

rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od

dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został

zrealizowany (art. 137 u.g.n.).

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Sąd Okręgowy

stwierdził, iż ustawodawca dopuszcza wyjątek od zasady określonej w art. 136

ust. 3 u.g.n., uniemożliwiający dochodzenie zwrotu nieruchomości lub jej części,

gdy przed 1 stycznia 1998 r. trwale rozporządzono przedmiotem wywłaszczenia

na rzecz osoby trzeciej na podstawie umowy sprzedaży lub oddania nieruchomości

w użytkowanie wieczyste i osoba nabywcy została ujawniona w księdze wieczystej,

chociażby zostały spełnione przesłanki z art. 137 u.g.n. Te wyjątkowe przypadki

identyfikuje się na podstawie daty wejścia w życie ustawy o gospodarce

nieruchomościami, nie zaś według daty wejścia w życie znowelizowanego art. 216

u.g.n. Ustanowienie użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości po

6

wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza roszczenia

opartego na art. 136 ust. 3 u.g.n. Jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości ujawni

się, że nieruchomość wywłaszczona została oddana w użytkowanie wieczyste

przed dniem wejścia w życie ustawy, prawo nabywcy zaś zostało ujawnione

w księdze wieczystej, to postępowanie administracyjne należy umorzyć na

podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe.

Pozwany dopiero w październiku 1999 r. rozpoczął przygotowania terenu

na potrzeby inwestycji zakończonej w 2005 r. W jej ramach wybudowane zostały

bloki mieszkalne wraz z infrastrukturą osiedlową. Osiedle to nie powstało jednakże

w ramach zadania inwestycyjnego, o którym mowa w decyzji z 11 lutego 1987 r.

Decyzja ta straciła ważność, gdyż wymieniony w niej inwestor nigdy nie wystąpił

o pozwolenie na budowę i nie rozpoczął budowy. Nieruchomość kupiona przez

Skarb Państwa od I. M. stała się zbędna na cel wywłaszczenia jeszcze w czasie

obowiązywania ustawy z 1985 r., to jest przed 1 stycznia 1998 r. Skoro stanowiąca

podstawę do wywłaszczenia decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji straciła

ważność, to Skarb Państwa nie tylko nie mógł wykorzystać wywłaszczonej

nieruchomości na inne cele, ale również miał, wynikający z art. 69 ust. 1 w zw.

z art. 47 ust. 4 u.g.g., obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego

spadkobierców o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Skarb

Państwa nigdy tego obowiązku nie wykonał, co było działaniem bezprawnym

i zawinionym.

Cel publiczny tożsamy z celem wywłaszczenia, to jest wybudowanie osiedla

mieszkaniowego wraz z niezbędną infrastrukturą, został zrealizowany na

nieruchomości kupionej przez Skarb Państwa od I. M. już po upływie 10 letniego

terminu od jej nabycia. Powodom przysługiwało zatem roszczenie o zwrot

nieruchomości należącej niegdyś do ich poprzedniczki prawnej. Roszczenie to nie

mogło być zrealizowane z uwagi na znajdujące się na gruncie trwałe naniesienia -

infrastrukturę, drogi, budynki mieszkalne.

Pozwany nabył własność nieruchomości z mocy prawa. Pozwany nie

poinformował powodów o uprawnieniu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości

ani też o postępowaniach dotyczących nieruchomości kupionej od ich

7

poprzedniczki prawnej, a przeciwnie, oddał nieruchomość w użytkowanie

wieczyste, chociaż miał wiedzę o jej stanie prawnym i o tym, że cel jej

wywłaszczenia nie został osiągnięty. Zawiadomienie wystosowane do powodów

dopiero 8 czerwca 2006 r., dotyczące możliwości zażądania zwrotu wywłaszczonej

nieruchomości było rażąco spóźnione i pozbawiło powodów możliwości uzyskania

jej zwrotu, bo inwestycję na nieruchomości zakończono w 2005 r. Gdyby pozwany

zawiadomił powodów o zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia do

grudnia 2001 r. (zawarcie umowy użytkowania wieczystego) lub najpóźniej

6 marca 2003 r. (ujawnienie prawa użytkowania w księdze wieczystej), to

powodowie zapewne odzyskaliby nieruchomość. Powyższe okoliczności

usprawiedliwiały ocenę, że między szkodą powodów w postaci utraty możliwości

odzyskania gruntów o określonej wartości a bezprawnym i zawinionym działaniem

pozwanego istnieje adekwatny związek przyczynowy (art. 361 § 1 k.c.). Rodzi to

odpowiedzialność odszkodowawczą pozwanego za niezgodne z prawem (art. 69

ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 4 u.g.g. oraz art. 136 ust. 1, 2, 3, 4 i art. 137 ust. 1 w zw.

z art. 241 u.g.n.) zaniechanie zawiadomienia powodów we właściwym czasie

o możliwości żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd Okręgowy przyjął, że skoro zdarzenie wywołujące szkodę miało miejsce

przed wejściem w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks

cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), to do

odpowiedzialności pozwanego ma zastosowanie art. 4201

k.c. Szkoda powodów

jest równa wartości nieruchomości, której nie mogą odzyskać, a powodowie

w niniejszym postępowaniu dochodzą tylko części należnego im świadczenia.

Sąd zasądził to świadczenie z odsetkami ustawowymi od dnia następnego po

doręczeniu pozwanemu wezwania do zapłaty i oddalił powództwo o odsetki tylko

za 1 dzień. Zasądzona na rzecz każdego z powodów część odszkodowania

odpowiada ich udziałom we własności nieruchomości, której dotyczyło roszczenie

(art. 207 k.c. w zw. z art. 420 k.c.).

Zdaniem Sądu Okręgowego, roszczenie odszkodowawcze stało się

wymagalne dopiero po wyczerpaniu trybu administracyjnego dochodzenia zwrotu

nieruchomości. Wtedy też powodowe dowiedzieli się o szkodzie i osobie

zobowiązanej do jej naprawienia, co czyniło bezzasadnym zarzut przedawnienia

8

roszczenia na podstawie art. 442 § 1 k.c. w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Wyrokiem z 29 czerwca 2012 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację i zasądził od

pozwanej na rzecz powodów kwotę 2.700 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa

procesowego. Sąd Apelacyjny zaakceptował ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego

oraz ocenę prawną sprawy przyjętą przez ten Sąd.

W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego pozwany zarzucił, że

orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego (art. 3983

§ 1 pkt

1 k.p.c.), to jest: - art. 8 u.g.g. w brzmieniu obowiązującym 6 grudnia 1988 r.,

poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że do nieruchomości nabytych na podstawie

tej ustawy w drodze umowy przed zmianą art. 216 u.g.n. miał zastosowanie tryb

administracyjnoprawny ich zwrotu, w tym obowiązek zawiadomienia poprzedniego

właściciela w przypadku planowanego rozporządzania nieruchomością o

możliwości ubiegania się o jej zwrot; - art. 69 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 4 u.g.g.

poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że sporna nieruchomość była zbędna na cele

wywłaszczenia w rozumieniu tych przepisów, a pozwany zobowiązany był

zawiadomić poprzedniego właściciela o możliwości ubiegania się o jej zwrot,

podczas gdy ustawodawca nie wprowadził w nich żadnego ograniczenia

czasowego do zrealizowania celu, na który nieruchomość została nabyta; - art. 136

ust. 1, 2, 3, 4 i art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., poprzez błędną

wykładnię i uznanie, że w okresie do grudnia 2001 r. (oddanie gruntu w

użytkowanie wieczyste) lub najpóźniej 6 marca 2003 r. (ujawnienie prawa

użytkowania wieczystego w księdze wieczystej) pozwany miał obowiązek

zawiadomienia poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy o

możliwości żądania jej zwrotu, podczas gdy obowiązek ten w stosunku do

nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa w drodze umów

cywilnoprawnych nałożony został na pozwanego dopiero 22 września 2004 r.,

w związku z nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami z 28 listopada

2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492); - art. 136 ust. 1, 2, 3, 4 w zw. z art. 137

ust. 1 u.g.n. poprzez ich zastosowanie do oceny okoliczności ustalonych w sprawie;

- art. 361 § 1 k.c. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że między zaniechaniem

funkcjonariuszy pozwanego a szkodą w postaci utraty gruntów o określonej

wartości istnieje adekwatny związek przyczynowy; - art. 4201

k.c. poprzez błędną

9

wykładnię i przyjęcie, że pozwany ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za

zaniechanie, skutkujące szkodą powodów w postaci utraty gruntów o określonej

wartości.

Pozwany zarzucił nadto, ze zaskarżone orzeczenie zapadło z naruszeniem

prawa procesowego (art. 3983

§ 1 pkt 2 k.p.c.), to jest: - art. 233 § 1 k.p.c. poprzez

zaakceptowanie nieprawidłowego ustalenia, że cel nabycia nieruchomości przez

Skarb Państwa nie został osiągnięty; - art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 442 § 1 k.c.

(obecnie art. 4422

§ 1 k.c.) poprzez zaakceptowanie nieprawidłowego ustalenia,

że bieg przedawnienia roszczenia odszkodowawczego w niniejszej sprawie

rozpoczął się dopiero po czerwcu 2010 r., podczas gdy powodowie dowiedzieli się

o ewentualnej szkodzie już w czerwcu 2006 r., z zawiadomienia o możliwości

żądania zwrotu niewykorzystanej części nieruchomości, a wszczęcie postępowania

administracyjnego nie wstrzymywało możliwości dochodzenia roszczenia

odszkodowawczego zgodnie z art. 4201

k.c.

Pozwany wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz

przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.

Powodowie wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Ze względu na nadzwyczajny charakter środka zaskarżenia, jakim jest

skarga kasacyjna, mającego na celu kontrolę poprawności stosowania prawa przez

sąd drugiej instancji, Sąd Najwyższy nie bada sposobu oceny dowodów dokonanej

przez sądy meriti. Tym samym, w związku z treścią art. 3983

§ 3 k.p.c., zarzut

naruszenia art. 233 k.p.c. nie może zostać skutecznie podniesiony w postępowaniu

kasacyjnym w celu zakwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez sąd

drugiej instancji (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 18 lutego 2010 r., III SK 24/09,

OSNP 2011, nr 15-16, poz. 222), a ocena zarzutów mieszczących się w zakresie

pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c.) musi być zatem

odniesiona do tych faktów, które Sądy obu instancji przyjęły za podstawę subsumcji.

Z przyczyn podanych wyżej, zarzuty w związku ze sposobem udzielenia

przez Sąd Apelacyjny odpowiedzi na pytanie o początek biegu terminu

przedawnienia roszczenia powodów powinny być przez skarżącego stawiane

10

w nawiązaniu do ustalonej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i w ramach

pierwszej podstawy kasacyjnej. Zgłoszenie ich z powołaniem się na naruszenie

art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 442 § 1 k.c. nie może odnieść skutku.

2. W sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym

konieczne jest, by powód wskazał na szkodę, którą poniósł oraz pozostające z nią

w adekwatnym związku przyczynowym zdarzenie będące jej źródłem. Zdarzenie

to musi być działaniem lub zaniechaniem pozwanego albo osób, za które pozwany

odpowiada, dającym się zakwalifikować jako bezprawne, a czasami także -

w zależności od podstawy odpowiedzialności - jako zawinione.

Poprzedniczka prawna powodów utraciła własność nieruchomości

stanowiącej działkę nr 58 o powierzchni 2,45 ha przy ul. Z. nr 76 w 1988 r., gdyż

sprzedała ją Skarbowi Państwa. Powodowie twierdzili, że własność tej

nieruchomości mogli odzyskać, bo gwarantowały im to przepisy o zwrocie

nieruchomości zbytych na cele wywłaszczeniowe, a możliwość tę stracili wskutek

zaniechania powiadomienia ich o zbędności nieruchomości na cele

wywłaszczeniowe i ustanowienia na niej przez pozwanego takich praw na rzecz

osób trzecich, które wykluczają uwzględnienie wniosku o jej zwrot albo wskutek

zabudowania nieruchomości w sposób uniemożliwiający jej zwrócenie

poprzedniemu właścicielowi. Za zdarzenie będące źródłem szkody powodowie

uznali zatem zaniechanie podjęcia przez pozwanego z urzędu działania, do którego

był zobligowany obowiązującymi przepisami o zwrocie wywłaszczonych

nieruchomości.

Zaniechanie przypisywane pozwanemu miało mieć miejsce przed

powstaniem użytkowania wieczystego na rzecz osoby, która od pozwanego nabyła

to prawo (6 marca 2003 r.), bo od tego momentu odzyskanie przez powodów

nieruchomości ich poprzedniczki prawnej nie było już możliwe. Trafnie Sąd

Apelacyjny przyjął, że skoro zdarzenia wywołujące szkodę u powodów miały

miejsce przed wejściem w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy

kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), to do

odpowiedzialności pozwanego za wyrządzoną nim szkodę ma zastosowanie art.

4201

k.c. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli szkoda została wyrządzona przez

11

funkcjonariusza samorządu terytorialnego przy wykonywaniu powierzonej mu

czynności, odpowiedzialność za szkodę ponosi ta jednostka samorządu

terytorialnego, w której imieniu czynność była wykonywana; przepisy art. 418, 419,

420 stosuje się odpowiednio.

Sądy obu instancji nie rozważyły jednak dostatecznie przesłanek

odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianych w art. 4201

k.c. Ich uwaga

skupiła się bowiem na wykładni aktualnie obowiązujących przepisów o zwrocie

nieruchomości zbędnej na cele wywłaszczenia, choć orzekaniem w tych sprawach

zajmują się właściwe organy administracji pod kontrolą sądów administracyjnych.

Dla przypisania pozwanemu odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę

w oznaczonej przez powodów postaci konieczne było udzielenie odpowiedzi na

pytanie, czy przed 6 marca 2003 r. na pozwanym ciążył obowiązek powiadomienia

powodów o niewykorzystaniu nieruchomości kupionej przez Skarb Państwa umową

z 6 grudnia 1988 r. od ich poprzedniczki prawnej na cele określone w decyzji

Prezydenta Miasta z 11 lutego 1987 r., a jeśli tak, to jakie było źródło

tego obowiązku oraz czy przed 6 marca 2003 r. powodowie mogli ubiegać się

o zwrot nieruchomości, którą ich poprzedniczka prawna sprzedała Skarbowi

Państwa umową z 6 grudnia 1988 r. Przypisanie pozwanemu odpowiedzialności

odszkodowawczej, zgodnie z żądaniem powodów, zależy od tego, czy na oba

postawione wyżej pytania uda się odpowiedzieć twierdząco. Pierwsze z nich

wiąże się bowiem ze zidentyfikowaniem obowiązku, którego funkcjonariusze

pozwanego mieli nie dopełnić oraz jego źródła, a drugie - z oceną związku

przyczynowego pomiędzy zarzucanym im zaniedbaniem i szkodą w identyfikowanej

przez powodów postaci.

3. Nieruchomość, której własność przeszła na pozwanego na podstawie

art. 5 ust. 2 p.w.u.s.t., została nabyta do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa na

podstawie umowy sprzedaży z 6 grudnia 1988 r., zawartej na podstawie art. 8 ust.

1 u.g.g.

Ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości znana była

instytucja zwrotu nieruchomości zbędnej na cele wywłaszczenia (art. 74 u.g.g. i –

w brzmieniu tekstu jednolitego z 1991 r. - art. 69 u.g.g.). Wątpliwości co do tego,

12

czy miała ona zastosowanie do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na

podstawie umów przewidzianych przez art. 8 ust. 1 u.g.g. zostały wyjaśnione przez

Sąd Najwyższy w uchwale z 24 września 1992 r., III AZP 11/92 (OSNC 1993, nr 6,

poz. 93). Sąd Najwyższy stwierdził w niej, że poprzedni właściciel nieruchomości

zbytej w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa w czasie obowiązywania ustawy

z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn.

tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) dla celu, który dawałby podstawę

do wywłaszczenia tej nieruchomości, nie może żądać jej zwrotu na podstawie art.

69 ust. 1 u.g.g.

W motywach zacytowanej wyżej uchwały Sąd Najwyższy podkreśli,

że mająca moc zasady prawnej i odmiennie rozstrzygająca tę kwestię uchwała

składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 20 lutego 1985 r., III AZP 8/84

(OSNCP 1985, nr 10, poz. 145), jak i uchwała Sądu Najwyższego z 19 września

1991 r., III CZP 82/91 (OSNCP 1992, nr 4, poz. 56), odnoszą się do umów

sprzedaży nieruchomości zawartych na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca

1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U.

z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). W ustawie o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości unormowane zostały rozmaite zagadnienia

z zakresu gospodarowania zasobami gruntów będących własnością Państwa

i nabywanych na własność Państwa, przy przyjęciu zasady, że wywłaszczenie

nieruchomości może nastąpić „tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być

nabyta w drodze umowy”. Ani w tekście pierwotnym, ani w tekście jednolitym

ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie ma już odpowiednika art. 6 ust. 1 ustawy

z 12 marca 1958 r., który wprowadzał umowę nabycia nieruchomości „za cenę nie

wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej

ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy”, przeto nie

ma podstaw do zrównywania ze sobą – co do niektórych skutków prawnych –

umowy o nabycie nieruchomości z decyzją administracyjną o wywłaszczeniu

nieruchomości. Ze względu, między innymi, na szczególny charakter umowy

o nabycie nieruchomości, o której stanowił art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r., można

było mówić o wywłaszczeniu w szerokim oraz w wąskim znaczeniu. To pierwsze

obejmowało takie właśnie naruszające zasadę równości stron umowy, jakie

13

zawierano na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r., oraz decyzje

administracyjne orzekające o wywłaszczeniu na podstawie ustawy z 1958 r. i ustaw

odrębnych, zaś to drugie – same przypadki wywłaszczenia na mocy decyzji

wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. W wydanym na podstawie art.

69 ust. 3 u.g.g. rozporządzeniu Rady Ministrów z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad

i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 72,

poz. 315) w § 8 wprost wymieniono umowy zawierane na podstawie art. 6 ustawy

z 12 marca 1958 r. jako dające tytuł do ubiegania się o zwrot nieruchomości

uznanych za zbędne na cele, dla których zrealizowania je nabyto, akceptując tym

samym w praktyce doktrynalne rozróżnienie dwóch zakresów pojmowania instytucji

wywłaszczenia nieruchomości w poprzednio obowiązującym stanie prawnym.

W stanie prawnym stworzonym ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu

nieruchomości nie ma jednak podstaw do utrzymywania takiego rozróżnienia.

Umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności

nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest umową kupna nieruchomości taką

samą, jak każda inna tego rodzaju umowa, a wobec tego stosuje się do niej

wszystkie przepisy prawa cywilnego, i to bez tworzenia szczególnych praw czy

też obowiązków dla którejkolwiek ze stron, a to z racji usunięcia z tych przepisów

postanowień dyskryminujących lub uprzywilejowujących różne podmioty

obrotu cywilnoprawnego. Równość statusu wszystkich uczestników obrotu

cywilnoprawnego oznacza, że Skarb Państwa lub gmina, nabywając

z zachowaniem przepisanej formy własność nieruchomości, korzystają z takiej

samej ochrony własności, jak inne podmioty. Zmiana stanu prawnego odnoszącego

się do wykorzystania umowy cywilnoprawnej przy nabywaniu nieruchomości

niezbędnych na cele publiczne powoduje, że nie można takiej nieruchomości

traktować jako wywłaszczonej, a to powoduje niedopuszczalność wykorzystania

drogi administracyjnej do ubiegania się o odzyskanie tytułu własności

nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Poprzedni właściciel, który zbył

nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy w okresie

obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie może zatem, bez szczególnej

podstawy prawnej, występować na drogę administracyjną z żądaniem jej zwrotu.

Od 1 stycznia 1998 r. w miejsce ustawy o gospodarce gruntami

14

i wywłaszczeniu nieruchomości weszła w życie ustawa z 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (aktualnie w brzmieniu ustalonym w tekście

jednolitym: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), która reguluje zarówno

przesłanki i tryb wywłaszczenia nieruchomości, jak i zwrotu poprzedniemu

właścicielowi lub jego następcy prawnemu nieruchomości zbędnych na cele

wywłaszczenia. Przepisy art. 136 i nast. w rozdziale 6 działu III u.g.n. stosuje się do

nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy o gospodarce

nieruchomościami, które okazały się „zbędne zważywszy na cel wywłaszczenia"

oraz „ograniczenia czasowe do zrealizowania celu wywłaszczenia”. O stosowaniu

tych przepisów do zwrotu nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na cele

wywłaszczeniowe na innych podstawach stanowi art. 216 u.g.n. W przepisie tym

w jego pierwotnym brzmieniu wymienione były niektóre akty normatywne tworzące

przed 1 stycznia 1998 r. podstawy do nabycia przez Skarb Państwa własności

nieruchomości w drodze umowy lub aktu administracyjnego. Wyrokiem

z 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001, nr 7, poz. 216, Trybunał

Konstytucyjny stwierdził, że art. 216 u.g.n. jest niezgodny z Konstytucją w zakresie,

w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n.

do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie

art. 5 i art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach

miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.).

O stosowaniu przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości do

przypadków nabycia gruntu przez Skarb Państwa w oparciu o umowy cywilne

zawarte w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości ustawodawca rozstrzygnął przez znowelizowanie art. 216 u.g.n.

ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami

oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 141, poz. 1492, art. 1 pkt

141), która weszła w życie 22 września 2004 r. Zgodnie ze znowelizowanym art.

216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości,

przewidzianą w rozdziale 6 działu III u.g.n., stosuje się odpowiednio do

nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy

z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Użycie w art. 216 ust. 2 pkt 3 ogólnego pojęcia nabywanie nieruchomości sprawia,

15

że należy nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi

(uprawnionemu) jego prawa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w drodze

decyzji administracyjnej czy umowy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z 26 sierpnia 2010 r., I OSK 1407109, Lex nr 745009).

Niewątpliwie zatem począwszy od 22 września 2004 r. poprzedni właściciel

nieruchomości, który umownie przeniósł jej własność na rzecz Skarbu Państwa

w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu

nieruchomości może domagać się zastosowania wobec niego przepisów art. 136

i 137 u.g.n. w celu rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości. W tym sensie art. 216

u.g.n. rozciąga zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. na przeszłe

stany faktyczne i jako taki sam w sobie ma charakter wyjątku od zasady

niedziałania prawa wstecz (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego

2009 r., I OSK 424/08).

Wprawdzie po znowelizowaniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. niewątpliwie

roszczenie o zwrot nieruchomości mogłoby dotyczyć także nieruchomości

kupionych przez Skarb Państwa lub gminy na podstawie ustawy o gospodarce

gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale w sprawie o odszkodowanie

za szkodę wyrządzoną zarzucanym pozwanemu zaniechaniem jego

funkcjonariuszy istotne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy przed

znowelizowaniem tego przepisu na funkcjonariuszach Gminy ciążył obowiązek

podjęcia wobec poprzednich właścicieli nieruchomości działań określonych w art.

136 i 137 u.g.n. Dla przypisania pozwanemu odpowiedzialności odszkodowawczej

w stosunku do powodów za zaniechanie zawiadomienia ich o zbędności

nieruchomości kupionej przez Skarb Państwa od ich poprzedniczki prawnej umową

z 6 grudnia 1988 r. konieczne byłoby wskazanie podstawy prawnej, która

pozwalałaby powodom ubiegać się o zwrot tej nieruchomości przed 22 września

2004 r., z jednoczesnym nałożeniem na pozwanego obowiązku poinformowania

powodów o tym uprawnieniu. Sądy obu instancji takiej podstawy nie wskazały.

4. W mającej moc zasady prawnej uchwale 7 sędziów z 27 stycznia 1988 r.,

III AZP 11/87, (OSNC 1988, nr 11, poz. 149) Sąd Najwyższy stwierdził, że w myśl

art. 74 ust. 1 u.g.g. podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela albo jego

16

następcy prawnego - za ich zgodą - nieruchomość wywłaszczona, która stała się

zbędna, na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu także w tych wypadkach, gdy

może ona być wykorzystana na inny cel wskazany również w art. 50 ust. 1 i 2 tej

ustawy.

Art. 74 ust. 1 (w brzmieniu tekstu jednolitego z 1991 r. - art. 69 ust. 1) u.g.g.

pierwotnie stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi

na rzecz poprzedniego właściciela na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel

uzasadniający wywłaszczenie. Zmiana tego przepisu dokonana ustawą

z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), obowiązująca od 5 grudnia 1990 r.,

a polegająca na zamianie wyrazów „uzasadniający wywłaszczenie” na „określony

w decyzji wywłaszczeniowej” podkreśliła, że przepis ten ma na celu przywrócenie

prawa własności poprzednim właścicielom w sytuacjach, w których wywłaszczenie

nie było potrzebne w czasie dokonania tej czynności, względnie stało się zbędne po

jego dokonaniu. Cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie może bowiem ulegać

następczym zmianom ani modyfikacjom, jeżeli o zwrot wywłaszczonej

nieruchomości wystąpił poprzedni właściciel, a wynikało to wprost z dyspozycji art.

47 ust. 4 u.g.g., który w takiej sytuacji nie zezwalał na użycie nieruchomości

wywłaszczonej na inne cele, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (tak Sąd

Najwyższy w motywach wyroku z 7 lutego 1995 r., III ARN 82/94, OSNP 1995,

nr 15, poz. 183).

Według ustalonych wyżej kryteriów oceniano jednak sposób wykorzystania

nieruchomości, co do których mogła być przeprowadzona procedura ich zwrotu na

rzecz poprzedniego właściciela w związku z ich zbędnością na cele wywłaszczenia,

nie zaś wszystkich nieruchomości nabytych do zasobu nieruchomości Skarbu

Państwa.

5. Osobnym problemem jest to, w jaki Sądy obu instancji zweryfikowały

stanowisko powodów na temat szkody, której naprawienia żądali. W niniejszym

procesie dochodzili oni jedynie kwoty 100.000 zł, gdyż - jak podali - rozdrobnili

przysługujące im roszczenie ze względów fiskalnych (konieczność uzyskania

środków na koszty postępowania w związku z dochodzeniem dalszej,

nieporównywalnie wyżej kwoty), a szkodą, do naprawienia której zmierzali była

17

niemożliwość odzyskania własności nieruchomości sprzedanej Skarbowi Państwa

przez ich poprzedniczkę prawną. Wysokość szkody liczyli według wartości

nieruchomości, której nie mogą odzyskać.

Aktualnie jednak nie istnieje już ta nieruchomość, którą I. M. zbyła Skarbowi

Państwa w 1988 r., tak w znaczeniu ustalonym w art. 46 k.c., jak i w znaczeniu

wieczystoksięgowym. Powstały z niej bowiem nieruchomości wpisane do różnych

(wymienionych w uzasadnieniach Sądów obu instancji) ksiąg wieczystych.

Nieruchomości te pozostają wprawdzie własnością pozwanego, ale niektóre z nich

są obciążone użytkowaniem wieczystym na rzecz innych osób. Roszczenie

powodów o zwrot wywłaszczonej nieruchomości miało za przedmiot te - aktualnie

liczne - nieruchomości, które powstały z nieruchomości stanowiącej działkę nr 58,

objętej księgą wieczystą KW nr […]. Skoro powodowie wskazali łącznie na kwotę

100.000 zł, której dochodzą jako odszkodowania za szkodę wyrządzoną im przez

uniemożliwienie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, to powstaje kwestia, w

jakiej części kwota ta dotyczy poszczególnych nieruchomości powstałych z działki

nr 58, objętej księgą wieczystą KW nr […].

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa

materialnego okazały się zasadne, to na podstawie art. 39815

§ 1 k.p.c. oraz - co do

kosztów postępowania - art. 108 § 2 w zw. z art. 39821

k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł,

jak w sentencji.

jw