IV CSK 133/13

Sygn. akt IV CSK 133/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 6 listopada 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Dariusz Dończyk (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Marian Kocon

SSN Katarzyna Tyczka-Rote

w sprawie z powództwa U. P. Spółki Akcyjnej w W.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie K.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 6 listopada 2013 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 9 października 2012 r.

uchyla zaskarżony wyrok w punktach: I a) - w części

zasądzającej na rzecz powoda kwotę 332.549,80 (trzysta

trzydzieści dwa tysiące pięćset czterdzieści dziewięć złotych

i osiemdziesiąt groszy) z ustawowymi odsetkami od dnia

27 września 2009 r. do dnia zapłaty - I b), II i III i w tym zakresie

przekazuje sprawę Sądowi Apelacyjnemu do ponownego

rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania

kasacyjnego.

2

UZASADNIENIE

Powódka – U. P. S.A. w W. wniosła o zasądzenie na swoją rzecz od

pozwanego Skarbu Państwa - Wojewody K. kwoty 411.400 zł z ustawowymi

odsetkami od dnia 20 września 2009 r. tytułem odszkodowania za szkodę

spowodowaną wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej.

Sąd Okręgowy w B. wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r. oddalił powództwo.

Orzeczenie to zostało uchylone wyrokiem Sądu Apelacyjnego z dnia 23 lutego

2011 r. w zakresie oddalającym powództwo co do kwoty 332.549,80 zł.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Okręgowy w B., wyrokiem z dnia 25

kwietnia 2012 r., zasądził do pozwanego na rzecz powódki kwotę 348.100 zł z

ustawowymi odsetkami od dnia 20 września 2009 r. do dnia zapłaty,

a w pozostałej części powództwo oddalił. Ustalił, że Wojewoda B., decyzją z dnia

11 czerwca 1991 r. nr […], orzekł nabycie przez „P.” B. S.A. w B. – będącej

jednoosobową spółką Skarbu Państwa - prawa użytkowania wieczystego gruntów

położonych w B. przy ul. K., w tym działki nr 38 o powierzchni 0,0896 ha, zapisanej

w księdze wieczystej KW 619, na okres 99 lat. W decyzji zagwarantowano

użytkownikowi wieczystemu nieodpłatne nabycie własności budynków znajdujących

się na gruncie, wybudowanych ze środków własnych. W dniu 17 czerwca 1991 r.

Skarb Państwa - Minister Przekształceń Własnościowych sprzedał powódce 80%

kapitału akcyjnego „P.”, tj. 560.000 akcji o nominalnej wartości 100.000 zł każda. W

ślad za nabyciem akcji powódka nabyła również użytkowanie wieczyste

nieruchomości, w tym działki nr 38, położonej przy ul. K. w B. i została ujawniona

jako jej użytkownik wieczysty w księdze wieczystej KW nr 619.

Decyzją z dnia 8 grudnia 2006 r., Minister Budownictwa stwierdził

nieważność decyzji Wojewody B. z dnia 11 czerwca 1991 r. w części dotyczącej

działki nr 38, o powierzchni 0,0896 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW 619,

wskazując w uzasadnieniu, że do powyższej działki roszczenia właścicielskie

zgłosili spadkobiercy prawowitych właścicieli. Decyzją z dnia 28 marca 2007 r.,

wydaną po rozpoznaniu wniosku powódki o ponowne rozpatrzenie sprawy,

3

Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 grudnia 2006 r. Wyrokiem

z dnia 20 września 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę

powódki złożoną na decyzję Ministra Budownictwa z dnia 28 marca 2007 r. W dniu

20 marca 2009 r. powódka kupiła działkę nr 38 od jej aktualnych właścicieli za

kwotę 330.000 zł.

W ocenie Sądu Okręgowego, powództwo było zasadne na podstawie art.

4171

§ 2 k.c., gdyż w wyniku wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej

nieważność decyzji z dnia 11 czerwca 1991 r. powódka została pozbawiona

użytkowania wieczystego działki nr 38 przy ul. K. w B., a wyłączenie tej działki z

użytkowania utrudniało jej prowadzenie działalności gospodarczej, gdyż wskazana

działka stanowiła część kompleksu posiadanej przez powódkę nieruchomości.

Powódka zmuszona była do podjęcia działań w celu nabycia działki nr 38 i

ostatecznie w dniu 20 marca 2009 r. kupiła tę działkę od jej właścicieli za cenę

330.000 zł. Wykazany został fakt zaistnienia po stronie powódki szkody oraz

związek przyczynowy pomiędzy szkodą a działaniem pozwanego.

Wysokość szkody stanowiła wartość działki nr 38, położonej przy ul. K. w B.,

ustalona na kwotę 348.100 zł na podstawie opinii biegłego sądowego, według

stanu i cen na dzień 20 marca 2009 r. Kwotę tę Sąd pierwszej instancji zasądził na

rzecz powódki od pozwanego z ustawowymi odsetkami od dnia wezwania do dnia

zapłaty.

Na skutek apelacji wniesionej przez pozwanego od wyroku Sądu pierwszej

instancji, Sąd Apelacyjny, wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., zmienił

zaskarżony wyrok w ten sposób, że zasądzoną od pozwanego na rzecz powódki

kwotę 348.100 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 20 września 2009 r. obniżył do

kwoty 332.549,80 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 27 września 2009 r. do dnia

zapłaty, oddalając apelację w pozostałej części. Przyjął, że roszczenie powódki

podlegało ocenie w oparciu o art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a., a nie w oparciu o art.

4171

§ 2 k.c., co zostało przesądzone w uchwale Pełnego Składu Izby Cywilnej z

dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10. Wskazanie przez Sąd Okręgowy na art.

4171

§ 2 k.c. jako na podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie skutkowało jednak co

do zasady wadliwym rozpoznaniem sprawy, gdyż zarówno na gruncie art. 160

4

k.p.a., jak i art. 4171

§ 2 k.c. obowiązkiem odszkodowawczym objęte jest

wyrządzenie szkody decyzją naruszającą prawo, a nie decyzją nadzorczą.

Wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej, stwierdzającej nieważność lub

niezgodność z prawem innej decyzji, warunkuje jedynie dochodzenie roszczeń

odszkodowawczych, wynikających z wydania wadliwej decyzji.

Sąd Okręgowy prawidłowo ustalił istnienie przesłanek odpowiedzialności

odszkodowawczej pozwanego, tj. poniesienie przez powódkę szkody na skutek

wydania wadliwej decyzji administracyjnej oraz związku przyczynowego. Utrata

prawa użytkowania wieczystego nieruchomości niezbędnej powódce do

prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, która nastąpiła na skutek

wydania wadliwej decyzji administracyjnej przyznającej powódce prawo

użytkowania wieczystego, a następnie stwierdzenia nieważności tej decyzji mocą

decyzji nadzorczej, skutkowała koniecznością zakupu tej nieruchomości od jej

właścicieli. Rzeczywistą szkodą powódki była kwota uiszczona, jako cena zapłaty

za tę nieruchomość oraz wykazane koszty zawarcia umowy sprzedaży, a nie kwota

ustalona w toku postępowania przez biegłego. Sąd Okręgowy nie zwrócił jednak

uwagi na to, że Sąd Apelacyjny, wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r., uchylił

poprzedni wyrok Sądu Okręgowego w części dotyczącej kwoty 332.594,80 zł

i w tym tylko zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zasądzając

od pozwanego na rzecz powódki kwotę 348.100 zł, Sąd pierwszej instancji orzekł

więc ponad żądanie, czym naruszył art. 321 k.p.c.

Trafnie Sąd Okręgowy uznał, że roszczenie powódki nie uległo

przedawnieniu, choć niezasadnie powołał się na przepisy art. 442 k.c. i art. 123 § 1

pkt 1 k.c., a nie na art. 160 § 6 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że roszczenie

o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się

ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem

przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2,

że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1.

Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy

odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie

sprawy, są ostateczne. Decyzja Ministra Budownictwa z dnia 8 grudnia 2006 r.,

stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody B. z dnia 11 czerwca 1991 r., nie była

5

decyzją ostateczną, gdyż służył od niej stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie

sprawy. Powódka wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła i dopiero

decyzja Ministra Budownictwa z dnia 28 marca 2007 r., utrzymująca w mocy

decyzję z dnia 8 grudnia 2006 r., była decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1

k.p.a., gdyż od tej decyzji nie służyło już powódce odwołanie w administracyjnym

toku instancji ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Co prawda art. 16 § 1

k.p.a. o powołanej wyżej treści obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r., jednak

stanowi on wyraz woli ustawodawcy zaliczenia do kategorii decyzji ostatecznych

wszystkich decyzji, od których nie służyły stronom odwołania ani wnioski

o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie tylko decyzji, od których nie służyło

odwołanie w administracyjnym toku instancji. Ponadto zestawienie art. 127 § 3 i art.

16 § 1 k.p.a., w brzmieniu sprzed 11 kwietnia 2011 r., dowodzi, że ustawodawca

w istocie zrównał w swoich skutkach wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy

z odwołaniami od decyzji, czemu dał wyraz w obecnie obowiązującym art. 16 § 1

k.p.a. Poza tym, Sąd Apelacyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2011 r. stwierdził

zachowanie terminu do dochodzenia roszczenia przez powódkę, co stosownie do

treści art. 386 § 6 k.p.c. wiąże sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd drugiej instancji za nieuzasadniony uznał zarzut pozwanego, że przy

ocenie wysokości poniesionej przez powódkę szkody powinno się uwzględnić

zaoszczędzone przez 82 lata środki pieniężne, wynikające z braku wydatków na

opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości.

Uwzględniając powyższe Sąd Apelacyjny zmienił zaskarżony wyrok przez

obniżenie zasądzonej od pozwanego na rzecz powódki kwoty 348.100 zł do kwoty

332.549,80 zł z odsetkami od dnia 27 września 2009 r. Roszczenie

odszkodowawcze miało charakter bezterminowy, a zatem stosownie do treści art.

476 k.c. pozwany winien był je spełnić niezwłocznie po wezwaniu. W wezwaniu do

zapłaty z dnia 9 września 2009 r. powódka wyznaczyła pozwanemu 14 dni na

zapłatę oznaczonej w tym wezwaniu kwoty, co z doliczeniem trzech dni na obrót

pocztowy pozwalało na uznanie, że pozwany popadł w opóźnienie z zapłatą od

dnia 27 września 2009 r.

6

Od wyroku Sądu Apelacyjnego skargę kasacyjną wniósł pozwany w zakresie

rozstrzygnięcia zawartego w punkcie I a) i b) - w zakresie, w jakim utrzymano

w mocy wyrok Sądu Okręgowego w B. z dnia 25 kwietnia 2012 r., zasądzając od

pozwanego na rzecz powódki kwotę 332.549,80 zł z ustawowymi odsetkami od

dnia 27 września 2009 r. do dnia zapłaty i zasądzając kwotę 45.855,00 zł - i w tym

zakresie oddalającym apelację w punkcie II, nadto w zakresie rozstrzygnięcia

zawartego w punkcie III dotyczącym kosztów procesu. W ramach pierwszej

podstawy kasacyjnej zarzucono naruszenie:

- art. 160 § 1 i § 2 k.c. w z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie

ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz.

1692, dalej: „u.z.u.k.c.”) w zw. art. 361 § 2 i art. 363 § 1 k.c.;

- art. 160 § 1 i § 2 k.c. w z art. 5 u.z.u.k.c. w zw. z art. 361 §1 k.c.;

- art. 481 § 1 k.c. w zw. z art. 363 § 1 i 2 k.c.;

- art. 160 § 6 k.p.a. w z art. 5 u.z.u.k.c.;

- art. 160 § 6 k.p.a. w z art. 5 u.z.u.k.c. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., w brzmieniu

obowiązującym przed nowelizacją dokonaną na mocy ustawy z dnia ustawy

z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania

administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18);

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia

przepisu art. 386 § 6 k.p.c. poprzez niewłaściwe przyjęcie zakresu związania Sądu

oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu Apelacyjnego 23 lutego 2011 r.

Pozwany wniósł o uchylenie wyroku Sądu Apelacyjnego w zaskarżonej

części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę wyroku Sądu Okręgowego

w B. z dnia 25 kwietnia 2012 r., i oddalenie powództwa w całości, ewentualnie o

uchylenie wyroku Sądu Apelacyjnego w zaskarżonej części i przekazanie sprawy

temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 39813

§ 2 k.p.c., w postępowaniu kasacyjnym Sąd Najwyższy

jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi w sprawie. Mimo tego

7

ograniczenia nie sposób pominąć uchybienia Sądu Apelacyjnego polegającego na

nie zwróceniu uwagi na oczywisty błąd Sądu pierwszej instancji polegający na

przyjęciu, że w dniu 17 czerwca 1991 r. Skarb Państwa – Minister Przekształceń

Własnościowych sprzedał powódce, tj. „U. P.” S.A. w W. 80% kapitału akcyjnego

„P.-B.” S.A. Kwestia ta, niebędąca przedmiotem sporu, została jednoznacznie

wyjaśniona i ustalona w uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 23 lutego

2011 r., w którym przyjęto, że Skarb Państwa zbył na rzecz U. N.V. z Holandii 80%

kapitału akcyjnego „P. B.” S.A., która następnie zmieniła firmę na „U. P.” S.A. i

siedzibę z B. na W. Powódka nie nabyła więc akcji, lecz U. N.V. z Holandii, która

stała się akcjonariuszem powódki, która z kolei nabyła prawo użytkowania

wieczystego m.in. działki nr 38, położonej przy ul. K. w B. i została ujawniona jako

jej użytkownik wieczysty w księdze wieczystej KW nr 619. Konsekwencją tej

nieścisłości były wykluczające się wzajemnie dalsze ustalenia Sądu Okręgowego,

że Wojewoda B., decyzją z dnia 11 czerwca 1991 r., orzekł nabycie przez „P.” B.

S.A. w B. prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w B. przy ul. K., w

tym działki nr 38 o powierzchni 0,0896 ha, które to prawo powódka nabyła od

Skarbu Państwa – Ministra Przekształceń Własnościowych w ślad za nabyciem

akcji „P.”

Na wstępie dalszych rozważań należy zauważyć, iż w zarzutach naruszenia

prawa materialnego powołano pomyłkowo art. 160 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 5

u.z.u.k.c., w zw. z art. 361 § 1 i 2 k.c. i art. 363 § 1 k.c., zamiast prawidłowo art. 160

§ 1 i 2 k.p.a., co jednoznacznie wynika z pozostałej treści skargi kasacyjnej,

w której zarzucono naruszenie przez Sąd Apelacyjny art. 160 § 1 i 2 k.p.a. zamiast

art. 160 § 1 i 2 k.c.

Zasadnie przyjął Sąd Apelacyjny, że do roszczenia dochodzonego przez

powódkę o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną

wydaną przez Wojewodę B. w dniu 11 czerwca 1991 r., której nieważność

stwierdzono późniejszą decyzją nadzorczą Ministra Budownictwa z dnia 8 grudnia

2006 r., ma zastosowanie na mocy art. 5 u.z.u.k.c. uchylony art. 160 § 1 i 2 k.p.a.,

w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie (1 września 2004 r.) przepisów

u.z.u.k.c. Stanowisko takie, niejednolicie rozstrzygane w judykaturze, zostało

ostatecznie przyjęte w uchwale Pełnego Składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011

8

r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75). Artykuł 160 § 1 k.p.a. nie zawierał

samodzielnej regulacji przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci

szkody i związku przyczynowego, do których, zgodnie z art. 160 § 2 k.p.a., miały

zastosowanie przepisy prawa cywilnego, tj. art. 361 § 1 i 2 k.c. oraz art. 363 k.c.

Zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd Apelacyjny

art. 160 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 5 u.z.u.k.c. i art. 361 § 2 k.c. przez niezasadne

przyjęcie, że na skutek ostatecznej decyzji Wojewody B. z dnia 11 czerwca 1991 r.,

której nieważność stwierdzono późniejszą decyzją nadzorczą, powódka doznała

szkody w postaci utraty prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego,

bliżej wcześniej określoną, działkę nr 38. Szkoda w rozumieniu art. 361 § 2 k.c.

obejmuje, szczegółowo określone w tym przepisie, negatywne skutki w majątku

poszkodowanego doznane wskutek zdarzenia szkodzącego. O istnieniu szkody

decyduje zatem porównanie stanu majątkowego poszkodowanego sprzed i po

zdarzeniu, które wywołało szkodę; w tym przypadku sprzed i po wydaniu

ostatecznej decyzji administracyjnej, której nieważność stwierdzono decyzją

nadzorczą. Wymagało to oceny z uwzględnieniem charakteru prawnego decyzji

Wojewody B. i skutków, jakie ta decyzja wywołała, czy powódka nabyła prawo

użytkowania wieczystego do gruntu objętego działką nr 38 na podstawie decyzji

Wojewody B. oraz czy je straciła po stwierdzeniu nieważności decyzji

administracyjnej.

Podstawę prawną wydanej przez Wojewodę B. decyzji, jak to ustalił bliżej Sąd

Apelacyjny w uzasadnieniu poprzedniego wyroku z dnia 23 lutego 2011 r., stanowiły

przepisy art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, dalej:

„u.z.u.g.g.w.n.”) i art. 41 ust. 1 art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr

30, poz. 127 ze zm.). Zgodne z art. 2 ust. 1 u.z.u.g.g.w.n., grunty stanowiące

własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z

wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990

r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z

tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to

praw osób trzecich. Według natomiast art. 2 ust. 2 tej ustawy, budynki i inne

9

urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1,

stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku

międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych

osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie

własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane

lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych. Wreszcie

art. 2 ust. 3 powołanej ustawy przewidywał, że nabycie prawa użytkowania

wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych

urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody

w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją

zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

Powołane w podstawie decyzji przepisy art. 41 ust. 1 i art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia

29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dotyczyły

wysokości opłat za użytkowanie wieczyste i nie miały istotnego z punktu widzenia

rozpoznawanego roszczenia.

Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że przewidziane w art. 2 ust. 1 i 2

u.z.u.g.g.w.n. przekształcenie dotychczasowego prawa zarządu państwowych osób

prawnych do gruntów Skarbu Państwa w prawo użytkowania wieczystego wraz

z nabyciem prawa własności do budynków znajdujących się na tym gruncie, w razie,

gdy grunty te znajdowały się w ich zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. następowało z

tym dniem, z mocy prawa, jeżeli tylko wystąpiły przesłanki określone w tym przepisie.

Decyzja administracyjna, o której mowa w art. 2 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, mimo

że była jedynym dowodem na potwierdzenie nabycia praw rzeczowych

wymienionych w art. 2 ust. 1 i 2, nie miała charakteru konstytutywnego, lecz

deklaratoryjny w odniesieniu do stanu prawnego, jaki istniał w dniu 5 grudnia 1990 r.

Znaczenie konstytutywne miały więc same przepisy (por. wyroki Sądu Najwyższego:

z dnia 24 kwietnia 1997 r., III RN 16/97, OSNP 1997, nr 21, poz. 412 oraz wyroki

NSA: z dnia 12 maja 1998 r., I SA 1752/97, z dnia 25 września 2001 r., I SA 693/00,

z dnia 31 stycznia 2002 r., I SA 3224/01, nie publ.). Celem decyzji administracyjnej,

o której mowa w art. 2 ust. 3 u.z.u.g.g.w.n., jak wyjaśniono bliżej w powołanym

wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 kwietnia 1997 r., nie było przyznanie lub

odmowa przyznania państwowej osobie prawnej prawa użytkowania wieczystego

10

określonej nieruchomości, ale jedynie autorytarne stwierdzenie, czy w konkretnym

wypadku spełnione zostały prawem wymagane warunki, na podstawie których

państwowa osoba prawna w dniu 5 grudnia 1990 r. z mocy samej ustawy uzyskała

prawo użytkowania wieczystego określonej nieruchomości. Decyzja administracyjna

stanowiła podstawę ujawnienia w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego

oraz prawa własności na rzecz podmiotu wymienionego w tej decyzji.

Uwzględniając powyższe dla ustalenia, czy w następstwie ostatecznej decyzji

Wojewody B. z dnia 11 czerwca 1991 r., następnie uchylonej decyzją nadzorczą,

powódka poniosła szkodę w postaci utraty prawa użytkowania wieczystego gruntu

stanowiącego działkę nr 38 istotne są przyczyny stwierdzenia nieważności tej decyzji,

w szczególności czy było to następstwem błędnego przyjęcia w decyzji Wojewody B.

istnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 u.z.u.g.g.w.n. uzasadniających

potwierdzenie, że w odniesieniu do powódki nastąpiły w dniu 5 września 1990 r.

przewidziane w tym przepisie skutki prawne. Przyczyną stwierdzenia nieważności

decyzji Wojewody B. było nieuwzględnienie, że przed wydaniem tej decyzji prawa do

nieruchomości zgłosiły osoby trzecie, które kwestionowały orzeczenie o

znacjonalizowaniu nieruchomości, co zostało pominięte przez Wojewodę B.

Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinno zaś wyprzedzać „uwłaszczenie” osób

prawnych, gdyż przesłanki uwłaszczenia zaistniałyby pod warunkiem nienaruszenia

praw osób trzecich. Z uzasadnienia decyzji nadzorczej wynika także, iż wniosek

następców prawnych byłej właścicielki nieruchomości został rozstrzygnięty decyzją

Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 marca 2004 r. stwierdzającą

nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia 24 kwietnia 2004 r. oraz

zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 23 lutego 1950 r. w sprawie

ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: Zakład

Mechaniczny P. w B. W tej sytuacji decyzja Wojewody B. rażąco naruszała prawo, w

tym art. 2 ust. 1 u.z.u.g.g.w.n. Z decyzji nadzorczej wynika więc, że przyczyną

stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody B., było błędne przyjęcie w

niej, że w odniesieniu do powódki spełnione zostały w dniu 5 września 1990 r.

przesłanki określone w art. 2 ust. 1 wymienionej ustawy, zatem z tym dniem prawo

zarządu powódki nieruchomości stanowiącej działkę nr 38 nie przekształciło się ex

lege w prawo użytkowania wieczystego gruntu, a deklaratoryjna decyzja Wojewody B.

11

z dnia 11 czerwca 1991 r. potwierdzała niezgodnie z rzeczywistym stanem prawnym

nabycie tego prawa przez powódkę. Stwierdzenie nieważności tej decyzji nie

pozbawiło więc powódki tego prawa rzeczowego, którego na podstawie art. 2 ust. 1

u.z.u.g.g.w.n., wobec zawartej w niej przesłanki negatywnej, powódka z mocy prawa

nie nabyła. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej powoduje skutek ex

tunc, eliminując jej skutki prawne, tak jakby ona w ogóle nie została podjęta (por.

postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2000 r., III CKN 1024/00, nie

publ.). Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody B. decyzją nadzorczą,

eliminowało więc jedynie z obrotu ten dokument potwierdzający niezgodnie z

rzeczywistym stanem prawnym nabycie prawa użytkowania wieczystego przez

powódkę do gruntu stanowiącego działkę nr 38. Szkoda majątkowa powódki

mogłaby obejmować ewentualne wydatki poniesione przez nią w mylnym

przekonaniu wynikającym z wadliwej decyzji administracyjnej, że jest ona

użytkownikiem wieczystym tej działki.

Za uzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 160 § 1 i § 2 k.p.a.

w zw. z art. 5 u.z.u.k.c. i art. 361 §1 k.c. przez przejęcie, że istnieje adekwatny

związek przyczynowy pomiędzy decyzjami administracyjnymi a szkodą powódki. Sąd

Apelacyjny wprawdzie stwierdził, że szkoda, z której zaistnieniem wiąże powódka

roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 160 § 1 k.p.a., może być wynikiem

jedynie ostatecznej decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona

decyzją nadzorczą, nie zaś także następstwem tej decyzji nadzorczej, jednak w tym

stanowisku nie był konsekwentny, skoro w innym miejscu uzasadnienia

argumentował, że prawidłowe było ustalenie przez Sąd pierwszej instancji przesłanek

odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci m.in. związku przyczynowego

pomiędzy wydaniem decyzji wadliwej i decyzji nadzorczej. Tego rodzaju stwierdzenie

Sądu drugiej instancji nawiązuje do przyjmowanej w orzecznictwie konstrukcji

odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. jako zdarzenia

złożonego obejmującego zarówno decyzję wadliwą, jak również decyzję nadzorczą.

Konstrukcja ta została ostatecznie odrzucona w powołanej już uchwale Sądu

Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, w której jednoznacznie

wyjaśniono, że źródłem szkody jest tylko decyzja wadliwa, nie zaś decyzja nadzorcza.

W konsekwencji również adekwatny związek przyczynowy, jako przesłankę

12

odpowiedzialności odszkodowawczej, o której mowa w art. 363 § 1 k.c., należy

badać wyłącznie pomiędzy decyzją wadliwą i szkodą, nie zaś pomiędzy decyzją

wadliwą i decyzją nadzorczą a szkodą. Decyzja nadzorcza, w tym przypadku wydana

przez Ministra Budownictwa z dnia 8 grudnia 2006 r., ma znaczenie wyłącznie do

oceny wymagalności roszczenia odszkodowawczego.

Za uzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia art. 160 § 6 k.p.a.

w zw. z art. 5 u.z.u.k.c. i art. 16 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed

nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks

postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) poprzez przyjęcie, iż decyzja

Ministra Budownictwa z dnia 8 grudnia 2006 r. nie była decyzja ostateczną, albowiem

wykładnia art. 16 k.p.a., w brzmieniu wówczas obowiązującym, w powiązaniu z art.

127 § 3 k.p.a. odpowiada wykładni art. 16 k.p.a., w brzmieniu obecnie

obowiązującym. Podniesiony zarzut ma związek z badaniem zasadności

podniesionego przez pozwanego zarzutu przedawnienia roszczenia dochodzonego

przez powódkę, do którego ma zastosowanie art. 160 § 6 k.p.a., według którego

roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym

stała się ostateczna stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem art.

156 § 1 k.p.a. W sprawie spornym było, czy za decyzję ostateczną należy uznać

decyzję nadzorczą Ministra Budownictwa z dnia 8 grudnia 2006 r., w sytuacji w której

od tej decyzji przysługiwał i został wniesiony przez stronę niezadowoloną z tej decyzji

wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z dniem 11 kwietnia 2011 r. został

znowelizowany art. 16 § 1 k.p.a. na podstawie art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 grudnia

2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy -

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz.

18). Zgodnie z dokonaną zmianą, decyzje, od których nie służy odwołanie

w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są

ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz

wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych

w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przed nowelizacją art. 16 § 1 k.p.a. w zdaniu

pierwszym nie wymieniał jako ostatecznych decyzji, od których nie przysługiwał

wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji za ostateczne uznawał

13

tylko decyzje, od których nie służyło odwołanie w administracyjnym toku instancji.

Dotyczyło to decyzji, o których mowa w art. 127 § 1 k.p.a., według którego od decyzji

wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Art. 127

§ 2 k.p.a., który nie uległ zmianie, precyzował organ właściwy do rozpatrzenia

odwołania, stanowiąc, że jest nim organ administracji publicznej wyższego stopnia,

chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Natomiast art. 127 § 3 k.p.a. -

dotyczący tzw. prawa remonstracji - stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej

instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy

odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego

organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się

odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Wykładnia logiczno-językowa prowadzi

do wniosku, że przed powołaną wcześniej zmianą art. 16 § 1 k.p.a. pojęcie decyzji

ostatecznej obejmowało decyzje, od których nie służyło stronie odwołanie

w administracyjnym toku instancji, co dotyczyło także decyzji wydanych

w pierwszej instancji przez ministra, od których strona niezadowolona nie mogła

wnieść odwołania do drugiej instancji, lecz jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie

sprawy. Ten ostatni środek weryfikacji decyzji nie mógł być bowiem uznany za

tożsamy z odwołaniem wnoszonym w administracyjnym toku instancji. Do środka

tego przepisy o odwołaniu stosowało się jedynie odpowiednio. Sąd Apelacyjny

przyjął jednak, wbrew wnioskowi wynikającemu z wykładni logiczno-językowej, że

intencją ustawodawcy, wyrażoną w nowelizacji art. 16 § 1 k.p.a., było jedynie

jednoznaczne przesądzenie wątpliwości interpretacyjnych, że także decyzje

wydane przez ministrów, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku

instancji, nie są ostateczne. Nie kwestionując stanowiska Sądu drugiej instancji,

że wyjątkowo zmiany przepisów nie mają na celu merytorycznej zmiany

dotychczasowych regulacji prawnych, lecz jedynie poprawniejsze ujęcie przedmiotu

regulacji, w sposób usuwający wątpliwości interpretacyjne dotychczasowych

przepisów, nie można jednak podzielić stanowiska, że tak było w przypadku zmiany

art. 16 § 1 k.p.a. W szczególności nie potwierdza tego analiza uzasadnienia

projektu ustawy nowelizującej przepisy k.p.a. (druk nr 2987/VI kadencja), w którym

jednoznacznie stwierdzono, że według dotychczasowej regulacji decyzje wydane

przez ministrów (jak również samorządowe kolegia odwoławcze), od których nie

14

służy odwołanie, są ostateczne. Jednakże rodzi to szereg wątpliwości co do

skutków prawnych, jakie wywiera taka decyzja, do której odpowiednio stosuje się

przepisy o odwołaniu. W szczególności organy odmawiają nadania takiej klauzuli

ostateczności, uzasadniając to wstrzymaniem wykonania takiej decyzji z mocy

odpowiedniego stosowania art. 130 § 2 Kodeksu. Powyższe uzasadnia wniosek,

że omawiana zmiana art. 16 § 1 k.p.a. miała charakter merytoryczny, a nie jedynie

redakcyjny. Stąd też dopiero po zmianie tego przepisu decyzje wydane przez

ministrów w pierwszej instancji, od których strona niezadowolona może zwrócić się

do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, stały się

nieostateczne. Takie też stanowisko zostało zajęte, jeszcze przed zmianą art. 16

§ 1 k.p.a. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2008 r., V CSK 204/08,

nie publ.). W powołanym orzeczeniu zwrócono także uwagę na konieczność

wykładni pojęcia decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 160 § 6 k.p.a.,

z uwzględnieniem wykładni celowościowej. Przysługiwanie stronie środków

prawnych umożliwiających wzruszenie decyzji administracyjnej w postaci wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też skargi do sądu administracyjnego nie

powinno wpływać na jej kwalifikację jako ostatecznej. Z chwilą wydania decyzji

nadzorczej niezależnie od wyniku postępowania wywołanego wnioskiem

o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, podobnie, jak to ma miejsce

w odniesieniu do wyniku postępowania wywołanego skargą do sądu

administracyjnego, strona, która poniosła szkodę decyzją, której nieważność

stwierdzono decyzją nadzorczą, została wydana w warunkach umożliwiających

dochodzenie roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 160 § 1 2 k.p.a.

Skorzystanie przez stronę z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie

sprawy nie stanowiło przed zmianą art. 16 § 1 k.p.a. formalnej przeszkody do

dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej.

Skutkiem przyjęcia błędnej wykładni art. 16 § 1 k.p.a., w brzmieniu

obowiązującym przed jego zmianą dokonaną z dniem 11 kwietnia 2011 r., była

nieprawidłowa ocena Sądu Apelacyjnego, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia

8 grudnia 2006 r. nie była ostateczna w rozumieniu art. 160 § 6 k.p.a.,

a w konsekwencji, że termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie, określony

w art. 160 § 6 k.p.a., nie biegł od dnia, w którym decyzja ta została wydana.

15

Konsekwencją tego było naruszenie także art. 160 § 6 k.p.a. w zw. z art. 5 u.z.u.k.c.

poprzez przyjęcie, w oparciu o błędną wykładnię wskazanych wyżej przepisów,

że roszczenie nie uległo przedawnieniu. Zasadnie podniesiono przy tym w skardze

kasacyjnej naruszenie art. 386 § 6 k.p.c. przez powołanie się Sądu Apelacyjnego na

związanie stanowiskiem wyrażonym przez ten Sąd w poprzednim wyroku z dnia

23 lutego 2011 r. w sytuacji, gdy stanowisko to opierało się na założeniu, że w

sprawie do dochodzonego przez powódkę roszczenia powinny mieć zastosowanie

art. 4171

§ 2 k.c., a do przedawnienia art. 442 § 1 k.c., których to przepisów Sąd

Apelacyjny ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował.

Za nieuzasadniony natomiast należy uznać zarzut naruszenia art. 481 § 1

w zw. z art. 363 § 1 i 2 k.c. przez zasądzenie odsetek od uwzględnionej części

żądania od daty poprzedzającej dzień wyrokowania. Konieczność skorzystania

w sprawie z opinii biegłego w celu weryfikacji wysokości dochodzonego żądania

odszkodowawczego nie stanowi okoliczności wyłączającej stanu opóźnienia dłużnika

w spełnieniu świadczenia odszkodowawczego, o którym stanowi art. 481 § 1 k.c.,

ustalonego przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 455 k.c.

Z tych względów na podstawie art. 39815

§ 1 oraz art. 108 § 2 w zw. z art. 391

§ 1 i art. 39821

k.p.c. orzeczono, jak w sentencji.