II UK 242/13

Sygn. akt II UK 242/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 8 stycznia 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Jerzy Kuźniar (przewodniczący)

SSN Jolanta Strusińska-Żukowska

SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec (sprawozdawca)

w sprawie z wniosku J. S.

przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z.

przy udziale zainteresowanego Biura Usług Finansowo - Księgowych M. S. w Z.

o odmowę wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia decyzji,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 8 stycznia 2014 r.,

skargi kasacyjnej wnioskodawcy od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 13 grudnia 2012 r.,

oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 września 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych -

Oddział w Z. stwierdził, że J. S. nie podlega obowiązkowym ubezpieczeniom

społecznym w okresach od 1 listopada 2005 r. do 19 marca 2008 r. oraz od 20

marca 2008 r. do dnia wyrejestrowania jako osoba wykonująca pracę nakładczą na

rzecz Biura Usług Finansowo-Księgowych – M. S. z siedzibą w Z. W dniu 26

2

stycznia 2011 r. wnioskodawca za pośrednictwem organu rentowego złożył skargę

do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W., domagając się unieważnienia

decyzji z dnia 15 września 2008 r. z tej przyczyny, że została ona wydana z

naruszeniem wskazanych w skardze przepisów proceduralnych oraz przepisów

prawa materialnego. Decyzją z dnia 14 marca 2011 r. organ rentowy odmówił

wszczęcia postępowania nieważnościowego z powodu jego niedopuszczalności.

Traktując pismo wnioskodawcy z dnia 4 kwietnia 2011 r. jako odwołanie od tej

decyzji, organ rentowy przekazał je do rozpoznania Sądowi Okręgowemu w Z.,

który z kolei postanowieniem z dnia 14 października 2011 r. sprawę z odwołania od

decyzji organu rentowego z dnia 14 marca 2011 r. odmawiającej wszczęcia

postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 września

2008 r. przekazał do rozpoznania - jako właściwemu - Prezesowi Zakładu

Ubezpieczeń Społecznych w W. Na skutek zażalenia organu rentowego Sąd

Apelacyjny postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012 r. uchylił zaskarżone

postanowienie.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r. Sąd Okręgowy w Z. oddalił odwołanie

wnioskodawcy dodatkowo ustalając, że jego odwołanie od decyzji organu

rentowego z dnia 15 września 2008 r. zostało oddalone wyrokiem Sądu

Okręgowego w Z. z dnia 30 kwietnia 2010 r., a apelację wnioskodawcy od tego

rozstrzygnięcia oddalił Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r., …

1042/10.

W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd Okręgowy wskazał, że zgodnie z

uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., w sprawie z odwołania od

decyzji organu rentowego wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13

października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z

2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: „ustawa systemowa”) w przedmiocie

nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych droga sądowa jest

dopuszczalna. Wnioskodawca nie sformułował żadnych konkretnych zarzutów do

decyzji organu rentowego z dnia 14 marca 2011 r., podnosząc jedynie, że organ

ten nie jest właściwy do podejmowania decyzji w kwestii stwierdzenia nieważności

decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, decyzja organu rentowego jest

prawidłowa, gdyż ze stanowiącego podstawę jej wydania art. 83a ust. 2 ustawy

3

systemowej jasno wynika, że w sprawach, w których zostało wniesione odwołanie

do sądu powszechnego od decyzji organu rentowego, jej zmiana, uchylenie czy też

unieważnienie w tym trybie nie są możliwe. Nie można zatem w ten sposób

unieważnić decyzji, od której wniesiono odwołanie do właściwego sądu, a taką

decyzją była bez wątpienia decyzja organu rentowego z dnia 15 września 2008 r.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację

wnioskodawcy od powyższego wyroku, podzielając ustalenia dokonane przez Sąd

pierwszej instancji.

Sąd Apelacyjny wskazał, że decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2

ustawy systemowej są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych (tak w

uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r.,

I UZP 3/10 i uchwale z dnia 19 lutego 2008 r., II UZP 8/07 oraz wyroku z dnia 16

września 2009 r., I UK 109/09). Decyzje, o których mowa w art. 83a ust. 2 ustawy

systemowej podejmowane są z urzędu, jednakże nie oznacza to, że strona

zainteresowana zmianą lub uchyleniem ostatecznej decyzji organu rentowego nie

może składać wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu (tak Sąd Apelacyjny w

Łodzi w wyroku z dnia 28 marca 2012 r., III AUa 1527/11). Zaskarżoną decyzją

organ rentowy, działając z urzędu, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie

stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 września 2008 r., wskazując za

podstawę rozstrzygnięcia art. 83a ust. 2 ustawy systemowej. W ocenie Sądu

drugiej instancji, stanowisko to musi być uznane za trafne, gdyż od decyzji z dnia

15 września 2008 r. zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu ubezpieczeń

społecznych.

W skardze kasacyjnej wnioskodawca zarzucił naruszenie: 1) art. 83a ust. 1 i

2 ustawy systemowej w związku z art. 158 § 1 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 378

§ 1 k.p.c., przez wadliwe przyjęcie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych mógł

wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia jego

decyzji z dnia 15 września 2008 r., podczas gdy organ ten, podejmując się

rozpatrzenia sprawy w formie decyzji administracyjnej, a więc co do jej istoty,

winien był wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero w wyniku jego

przeprowadzenia wydać decyzję merytoryczną, a w konsekwencji - nierozpoznanie

istoty sprawy; 2) art. 391 § 1 w związku z art. 328 § 2 k.p.c., przez „nieodniesienie

4

się w uzasadnieniu wyroku do uzasadnienia zarzutów apelacji podniesionego

podczas rozprawy odwoławczej”.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości

zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającego go wyroku Sądu pierwszej instancji i

przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi rentownemu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona z uwagi na bezzasadność

podniesionych w niej zarzutów.

W myśl art. 83a ust. 2 ustawy systemowej, decyzje ostateczne Zakładu, od

których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu

przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w

przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W mającej moc zasady

prawnej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10

(OSNP 2011, nr 17-18, poz. 233) Sąd Najwyższy stwierdził, że od decyzji Zakładu

Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy

systemowej w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do

właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Powołując się na tę uchwałę i

nie wyciągając żadnych wniosków z motywów jej podjęcia, Sądy obu instancji

uznały za przedmiot sprawy prawidłowość decyzji organu rentowego odmawiającej

wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

administracyjnej. Tymczasem co prawda wyposażenie sądu ubezpieczeń

społecznych w kompetencję rozstrzygania spraw ubezpieczenia społecznego

dotyczy każdej sprawy wymienionej w art. 83 ust. 1 ustawy systemowej, także

sprawy wynikającej z odwołania od decyzji w przedmiocie unieważnienia decyzji

(art. 83a ust. 2), jednakże w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych sąd

powszechny nie jest uprawniony do orzekania w przedmiocie nieważności decyzji

administracyjnej, ale - przy uwzględnieniu przesłanek określonych w odpowiednich

przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego - rozpoznaje istotę sprawy,

którą stanowi istnienie (nieistnienie) wynikającego z przepisów prawa materialnego

określonego prawa lub zobowiązania stwierdzonego wadliwą decyzją organu

5

rentowego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2012 r., II UK 164/12,

OSNP 2013, nr 21-22, poz. 261). Oznacza to, że w takiej sprawie sąd nie może

poszukiwać rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy postępowania administracyjnego

(szerzej - postępowania przed organem rentowym) i oddalić wyartykułowane w

odwołaniu żądanie wszczęcia postępowania unieważnieniowego lub stwierdzenia

nieważności decyzji z powołaniem się na to, że organ rentowy nie naruszył

wiążących go przepisów postępowania, lecz orzeczenie takie powinno wskazywać

w swojej podstawie właściwe przepisy prawa materialnego i - nawiązując do

sformułowanych w nich warunków nabycia prawa lub nałożenia obowiązku -

wyjaśnić merytoryczną przyczynę oddalenia odwołania (por. uzasadnienie

postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 15 września 2011 r., II UZP 8/11, OSNP

2012, nr 19-20, poz. 252).

Skarga kasacyjna nie może jednak zostać uwzględniona, gdyż z konstrukcji

zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia wynika, że zarzut nierozpoznania istoty

sprawy skarżący odnosi nie do postępowania sądowego, ale administracyjnego.

Mianowicie, zdaniem skarżącego, istotny w sprawie był rodzaj decyzji, jaką wydał

Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Odmawiając wszczęcia postępowania

nieważnościowego na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy systemowej organ rentowy

nie wydał bowiem decyzji merytorycznej, która podlegałaby kontroli sądu na

podstawie art. 83 ust. 2 tej ustawy, chociaż odmowa ta nie nastąpiła w formie

postanowienia (art. 61a k.p.a.), ale w drodze decyzji zastrzeżonej dla rozpatrzenia

sprawy co do istoty (art. 158 § 1 i art. 104 k.p.a.). W konsekwencji, w ocenie

skarżącego, „cała niniejsza sprawa od początku dotknięta jest błędem formalnym”,

gdyż rozstrzygnięcia, które zapadły przed Sądami obu instancji mają charakter

merytoryczny, odnoszący się do treści art. 83a ust. 2 ustawy systemowej i analizy

przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w tym trybie, podczas gdy „nie istniał

przedmiot takiej oceny ze względu na fakt, że organ rentowy w ogóle odmówił

wszczęcia postępowania administracyjnego i uczynił to w formie decyzji”, zaś Sąd

drugiej instancji nie rozpoznał zarzutów apelacji w zakresie naruszenia wskazanych

przepisów postępowania przed organem rentowym (art. 378 § 1 k.p.c.) i nie odniósł

się do nich w uzasadnieniu orzeczenia (art. 328 § 2 w związku z art. 391 § 1 k.p.c.).

W istocie skarżącemu chodzi zatem o to, że Sądy obu instancji orzekły

6

merytorycznie w sprawie, w której organ rentowy nie wydał decyzji merytorycznej

(co do istoty), a więc decyzji stwierdzającej nieważność, odmawiającej stwierdzenia

nieważności lub stwierdzającej wydanie decyzji z dnia 15 września 2008 r. z

naruszeniem prawa.

Niezależnie od tego, że uszło uwadze skarżącego, iż w dacie wydania

zaskarżonej decyzji (14 marca 2011 r.) obowiązywał art. 157 § 3 k.p.a. (uchylony z

dniem 11 kwietnia 2011 r.), zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w

sprawie nieważności decyzji następowała w drodze decyzji, a zatem przepis ten

stanowił podstawę orzekania przez organ rentowy o niedopuszczalności wszczęcia

postępowania nieważnościowego w takiej sprawie oraz że decyzja odmawiająca

wszczęcia takiego postępowania jest decyzją w przedmiocie stwierdzenia

nieważności decyzji, od której przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i

ubezpieczeń społecznych (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13,

ONSAiWSA 2013, nr 5, poz. 75 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4

lipca 2013 r., II UZP 5/13, dotychczas niepublikowane), to zaprezentowana przez

skarżącego konstrukcja zarzutów kasacyjnych nie może być skuteczna. Należy

bowiem mieć na uwadze, że od momentu wniesienia do sądu powszechnego

odwołania od decyzji organu rentowego, o której stanowi art. 83 ust. 1 k.p.c.,

sprawa staje się sprawą cywilną i podlega rozpoznaniu według zasad właściwych

dla tej kategorii spraw (art. 83 ust. 2 ustawy systemowej w związku z art. 1 k.p.c.). Z

uwagi na zasadę orzekania przez sąd w postępowaniu cywilnym w sprawach z

zakresu ubezpieczeń społecznych o prawach lub obowiązkach stron na podstawie

właściwych przepisów prawa materialnego, wady decyzji wynikające z naruszeń

przepisów postępowania przed organem rentowym pozostają zasadniczo poza

zakresem jego rozpoznania. Skoro sąd orzekający w sprawach ubezpieczeń

społecznych może stosować jedynie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, to

w sferze zarzutów proceduralnych skarga kasacyjna musi się opierać na podstawie

naruszenia przepisów postępowania cywilnego (art. 3983

§ 1 pkt 2 w związku z art.

1 k.p.c.). Z tego też względu art. 83a ust. 2 ustawy systemowej, nie będąc ani

przepisem postępowania cywilnego, ani przepisem prawa materialnego, nie może

stanowić podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14

7

lutego 2008 r., I UK 206/07, OSNP 2009, nr 9-10, poz. 125). Podstawy takiej nie

mogą również stanowić powoływane przez skarżącego w związku z tym przepisem

przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący - koncentrując się

wyłącznie na niewzięciu pod uwagę przez Sąd drugiej instancji wad postępowania

przed organem rentowym - nie wskazuje natomiast w podstawach kasacyjnych

przepisów prawa materialnego, z których miałoby wypływać jego materialnoprawne

żądanie stanowiące istotę sprawy nierozpoznaną przez Sądy obu instancji.

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie

art. 39814

k.p.c.