II PZP 2/13

Sygn. akt II PZP 2/13

UCHWAŁA

Dnia 6 lutego 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Roman Kuczyński (przewodniczący)

SSN Zbigniew Myszka

SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec (sprawozdawca)

Protokolant Ewa Wolna

w sprawie z powództwa H. S.

przeciwko Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K. i Komendzie

Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w G.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 6 lutego 2014 r.,

zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego

z dnia 23 października 2013 r.

"czy sąd pracy jest właściwy do rozpoznania sprawy

funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej dochodzącego

odszkodowania i innych roszczeń majątkowych o świadczenie

pieniężne z tytułu nierównego traktowania w zatrudnieniu, zachowań

"mobbingowych", naruszenia dóbr osobistych w jednostce

organizacyjnej, w której pełni lub pełnił służbę?"

podjął uchwałę:

Sąd pracy jest właściwy do rozpoznania sprawy

funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej o odszkodowanie i

zadośćuczynienie za naruszenie dóbr osobistych wskutek

działań dyskryminacyjnych i mobbingowych w jednostce

organizacyjnej, w której pełni lub pełnił służbę (art 111a ustawy z

2

dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej; jednolity

tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.).

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 23 października 2013 r. Sąd Apelacyjny, działając w

trybie art. 390 § 1 k.p.c., przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia

zagadnienie prawne: „Czy sąd pracy jest właściwy do rozpoznania sprawy

funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej dochodzącego odszkodowania i

innych roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne z tytułu nierównego

traktowania w zatrudnieniu, zachowań „mobbingowych, naruszenia dóbr osobistych

w jednostce organizacyjnej, w której pełni lub pełnił służbę?”. Zagadnienie to

wyłoniło się w następującym stanie sprawy.

Powódka H. S. w pozwie skierowanym przeciwko Komendzie Powiatowej

Państwowej Straży Pożarnej w K. (dalej: „Komenda Powiatowa PSP”) oraz

Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w G. (dalej: „Komenda

Wojewódzka PSP”) domagała się: I. zasądzenia od pozwanych solidarnie kwoty

100.000 zł tytułem: 1) odszkodowania za dyskryminację ze względu na płeć, stan

zdrowia, przynależność do związków zawodowych oraz 2) zadośćuczynienia za

naruszenie dóbr osobistych - rozstrój zdrowia wywołany mobbingiem i naruszenie

godności; II. ustalenia odpowiedzialności pozwanych za szkody ujawnione w

przyszłości.

Sąd Okręgowy w G. - Wydział Cywilny, do którego pozew został wniesiony,

postanowieniem z dnia 19 listopada 2008 r. uznał się niewłaściwym rzeczowo i

sprawę przekazał do rozpoznania i rozstrzygnięcia Wydziałowi Pracy tego Sądu,

wskazując, że „sprawy ze stosunku pracy nawiązanego na podstawie decyzji

administracyjnej należą do właściwości sądu pracy”.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r. Sąd Okręgowy w G. - Wydział Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych oddalił powództwo, orzekając w składzie jednego

sędziego i dwóch ławników (art. 47 § 2 k.p.c.).

Sąd Okręgowy ustalił, między innymi, że powódka pełni służbę w strukturach

Państwowej Straży Pożarnej od dnia 1 grudnia 1992 r. W latach 1996 - 2004 była

3

mianowana na kolejne na stanowiska służbowe. W dniu 22 kwietnia 1997 r.

Komendant Rejonowy PSP w G. nadał powódce stopień starszego strażaka. W

okresie od 25 sierpnia 2004 r. do 31 grudnia 2008 r. powódka zatrudniona była w

Komendzie Wojewódzkiej PSP w G., ostatnio na stanowisku młodszego inspektora

w wydziale kwatermistrzowskim. Na mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego

PSP z dnia 16 grudnia 2008 r., utrzymanej w mocy decyzją Komendanta Głównego

PSP z dnia 6 marca 2009 r., powódka została przeniesiona z dniem 1 stycznia

2009 r. do pracy w Komendzie Powiatowej PSP w K., gdzie pełni służbę do dnia

dzisiejszego na samodzielnym stanowisku starszego technika w sekcji do spraw

kwatermistrzowskich.

Sąd Okręgowy stwierdził, że powódka określiła stronę pozwaną zgodnie z

art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz -

powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 marca 2009 r., I PZP 8/08 -

wskazał, iż w sprawie z zakresu prawa pracy w pierwszej instancji sąd w składzie

jednego sędziego jako przewodniczącego i dwóch ławników (art. 47 § 1 pkt 1 lit. a

k.p.c.) może rozpoznać kilka roszczeń łącznie dochodzonych przez powoda w

jednym postępowaniu (art. 191 i 193 § 1 k.p.c.), jeżeli wśród nich znajduje się

choćby jedno, którego rozpoznanie powinno nastąpić w takim składzie.

Powódka motywowała swoje żądanie bezprawnym zdegradowaniem jej i

przeniesieniem do pełnienia służby w innej miejscowości, do innej jednostki

organizacyjnej PSP, odmową udzielenia urlopu zdrowotnego, ukaraniem jej

bezpodstawnie karami dyscyplinarnymi, wydaniem negatywnej opinii służbowej,

niezapewnieniem jej prawidłowych niezbędnych do pracy narzędzi, izolowaniem

oraz ujawnieniem danych o stanie jej zdrowia, czego skutkiem miał być rozstrój

zdrowia.

Po dokonaniu ustaleń faktycznych w tym zakresie Sąd Okręgowy uznał

powództwo o zadośćuczynienie za niezasadne z tej przyczyny, że powódka nie

wykazała przesłanek z art. 943

§ 1-2 k.p., gdyż nie udowodniła, aby w pozwanych

jednostkach PSP stosowany był w stosunku do niej mobbing, jak również aby w

jego wyniku doznała rozstroju zdrowia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z tych

samych względów nie mogą być zastosowane przepisy art. 444 i 445 k.c. Instytucje

mobbingu i dyskryminacji są bowiem w pełni regulowane w przepisach prawa

4

pracy, a postępowanie nie wykazało naruszenia dóbr osobistych powódki takich jak

zdrowie czy godność. Za niezasadne Sąd ten uznał również żądanie

odszkodowania, gdyż powódka nie wykazała okoliczności dowodzących

nierównego traktowania jej z przyczyn dyskryminacyjnych określonych w art. 183b

§

1 k.p. W sprawie nie mógł mieć także zastosowania art. 417 § 1 k.c. normujący

odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przy wykonywaniu

„władzy publicznej” przez funkcjonariuszy. Działania zwierzchników powódki nie

mieszczą się w zakresie działań przy wykonywaniu „władzy publicznej”, a powódka

nie wykazała nadto szkody uzasadniającej tę odpowiedzialność. Wreszcie brak jest

podstaw do stwierdzenia solidarnej odpowiedzialności pozwanych.

W apelacji od powyższego wyroku powódka wniosła o jego uchylenie i

zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 233 § 1 k.p.c. oraz naruszenie

prawa materialnego, a to art. 417 i art. 441 § 1 k.c., przez ich błędną wykładnię

wskutek stwierdzenia braku podstaw solidarnej odpowiedzialności pozwanych za

wyrządzoną powódce szkodę przy wykonywaniu „administracyjnoprawnego

imperium”.

Przy rozpoznawaniu apelacji Sąd odwoławczy uznał, że w sprawie wyłoniło

się zagadnienie prawne sformułowane w sentencji postanowienia z dnia 23

października 2013 r., którego istotność dla rozstrzygnięcia wyraża się w tym, że

objęta nim kwestia ma wpływ na ocenę ważności postępowania

pierwszoinstancyjnego w kontekście art. 379 pkt 4 k.p.c. z uwagi na rozpoznanie

przez Sąd Okręgowy sprawy w składzie przewidzianym w art. 47 § 2 k.p.c.

Sąd Apelacyjny wskazał, że zgodnie z art. 476 § 1 k.p.c., przez sprawy z

zakresu prawa pracy rozumie się - w zakresie istotnym dla zgłoszonych przez

powódkę roszczeń - sprawy o roszczenia ze stosunku pracy lub z nim związane

(pkt 1) oraz sprawy o roszczenia z innych stosunków prawnych, do których z mocy

odrębnych przepisów stosuje się przepisy prawa pracy (pkt 2). Zgodnie z

utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, stosunek służby funkcjonariusza

państwowej straży pożarnej nie jest stosunkiem pracy, a administracyjnoprawnym

stosunkiem służbowym. Funkcjonariusz tej służby pełni służbę na podstawie

mianowania. Mianowanie w służbach zmilitaryzowanych i mundurowych jest

indywidualnym aktem administracyjnym, a więc jednostronnym, władczym

5

działaniem organu administracyjnego. Funkcjonariusz PSP nie jest więc

pracownikiem w rozumieniu art. 2 k.p. Pracownikiem w rozumieniu art. 2 i art. 76

k.p. jest osoba, która w wyniku mianowania nawiązuje stosunek pracy, nie jest nim

natomiast osoba mianowana na stanowisko, co do której akt mianowania powoduje

powstanie stosunku służbowego o charakterze administracyjnoprawnym (tak w

wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2009 r., I PK 218/08, Monitor Prawa

Pracy 2009 nr 7, s. 372-374 i z dnia 3 lutego 2010 r., II PK 196/09, OSNP 2011 nr

13-14, poz. 182 oraz w uchwale tego Sądu z dnia 18 marca 2008 r., II PZP 3/08,

OSNP 2008 nr 17-18, poz. 249; w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 15 czerwca 2010 r., I OSK 1705/09, LEX nr 595275 i z dnia 27

października 2011 r., I OSK 504/11, LEX nr 1069662 oraz w wyroku

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r.,

II SA/Wa 1984/06, LEX nr 338219). W sprawach objętych zakresem zapytania

prawnego brak jest zatem podstaw do ustalenia właściwości podmiotowej sądu

pracy w oparciu o art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c.

Odnośnie do sprawy z zakresu prawa pracy, o której stanowi art. 476 § 1 pkt

2 k.p.c., Sąd drugiej instancji wywiódł, że stosunek służbowy funkcjonariusza

państwowej straży pożarnej uregulowany jest przepisami odrębnymi, tj. ustawą z

dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (jednolity tekst: Dz.U. z

2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.). W orzecznictwie wyjaśniono jednoznacznie, że

przepisy zawarte w tej pragmatyce służbowej nie są przepisami szczególnymi w

rozumieniu art. 5 k.p. (zgodnie z którym, jeżeli stosunek pracy określonej kategorii

pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy Kodeksu pracy stosuje się w

zakresie nieuregulowanym tymi przepisami), ponieważ nie regulują one stosunków

pracy określonej kategorii pracowników, a stosunki służbowe funkcjonariuszy jednej

ze służb mundurowych. W sprawach nieunormowanych przepisami ustawy o

Państwowej Straży Pożarnej stosuje się zatem posiłkowo przepisy prawa pracy, w

tym drogę sądową przed sądem pracy, ale wyłącznie z mocy wyraźnych odesłań

zawartych w tej ustawie lub w drodze analogii - w celu usunięcia rzeczywistych luk

w tych regulacjach (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja

1998 r., U 17/97, OTK ZU 1998 nr 3, poz. 34 oraz w wyroku Sądu Najwyższego z

dnia 7 kwietnia 2009 r., I PK 218/08, Monitor Prawa Pracy 2009 nr 7, s. 372-374

6

oraz w uchwale tego Sądu z dnia 18 marca 2008 r., II PZP 3/08, OSNP 2008 nr 17-

18, poz. 249). Takim „specjalnym” odesłaniem w ustawie o Państwowej Straży

Pożarnej jest jej art. 111a zdanie pierwsze, poza którym ustawa ta nie zawiera

innych odesłań normujących właściwość sądu pracy w zakresie objętym jej

regulacją. Zgodnie z art. 111a powołanej wyżej ustawy „sprawy dotyczące roszczeń

majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego

strażaków rozstrzygają sądy pracy. Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. -

Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się

odpowiednio”. Roszczenie o zapłatę odszkodowania i o zadośćuczynienie ma

charakter majątkowy, wątpliwości budzi natomiast wykładnia pojęcia „roszczeń o

świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaka”.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, istnieją argumenty przemawiające za

przyjęciem - w zakresie objętym zapytaniem prawnym - dopuszczalności drogi

sądowej przed sądem pracy na podstawie art. 476 § 1 pkt 2 k.p.c.

W uchwale z dnia 18 marca 2008 r., II PZP 3/08 Sąd Najwyższy wyjaśnił, że

„art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stanowi podstawę

materialnoprawną roszczeń odszkodowawczych funkcjonariusza państwowej straży

pożarnej z tytułu niewykonania obowiązków ze stosunku służby przez organ władzy

służbowej (przy ustanowieniu tego przepisu ustawodawca miał przede wszystkim

na względzie roszczenie o odsetki z tytułu nieterminowej wypłaty uposażenia).

Przepis art. 111a zdanie drugie tej ustawy nie ogranicza w żaden sposób

wynikającej z jej art. 111a zdanie pierwsze dopuszczalności drogi sądowej przed

sądami pracy do dochodzenia wszystkich roszczeń majątkowych o świadczenia

pieniężne wynikające ze stosunku służby, choćby były to roszczenia oczywiście

bezzasadne i pozbawione podstawy prawnej”. Uwzględniając brzmienie art. 111a

zdanie drugie ustawy można by zatem wnioskować, iż dla przyjęcia właściwości

sądu pracy na podstawie art. 111a zdanie pierwsze ustawy nie ma znaczenia

źródło zobowiązania, z którego strażak wywodzi roszczenie pieniężne, o ile wynika

ono ze stosunku służbowego. Potwierdza to stanowisko Trybunału Konstytucyjnego

przedstawione w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99, zgodnie z którym polski

ustawodawca „nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za

niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań

7

wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta

obejmuje zobowiązania wynikające z czynności jedno- i dwustronnych, aktów

administracyjnych, z czynów niedozwolonych, z bezpodstawnego wzbogacenia, z

negatorium gestio oraz z innych zdarzeń, z którymi ustawa łączy powstanie

zobowiązania”. W tym kontekście za „wynikające ze stosunku służbowego”

należałoby uznać każde roszczenie pieniężne strażaka, które wynika z nienależytej

realizacji przez strony stosunku służbowego, bądź z niewykonania

praw/obowiązków określonych pragmatyką służbową. W tym miejscu należy

zaznaczyć, że ustawa o Państwowej Straży Pożarnej normuje „służbę w

Państwowej Straży Pożarnej” w rozdziale 5, w którym określone są, między innymi,

warunki kwalifikujące do pełnienia służby, zasady mianowania, przenoszenia na

inne stanowisko służbowe, do innej miejscowości, czas pracy strażaka, zasady

awansowania, degradowania, opiniowania służbowego, zawieszania w

czynnościach. Prawa i obowiązki strażaka w związku z pełnieniem służby

unormowane zostały w rozdziale 7 ustawy (art. 57 - 73), w tym, między innymi,

prawo do zrzeszania się w związkach zawodowych, odszkodowanie za uszczerbek

na zdrowiu lub szkodę w mieniu doznane w związku ze służbą, prawo do

zaopatrzenia emerytalnego, płatny urlop zdrowotny. Co prawda w postanowieniu

Kolegium Kompetencyjnego z dnia 2 grudnia 1999 r., III KKO 2/99, rozstrzygającym

spór o właściwość pomiędzy sądem pracy a jednostką organizacyjną PSP w

sprawie o odszkodowanie z tytułu szkody poniesionej przez strażaka, a wynikłej z

zaniedbania zgłoszenia wypadku strażaka do PZU przez jednostkę PSP, w której

pełnił on służbę, Sąd Najwyższy - przyjmując właściwość sądu powszechnego, ale

nie sądu pracy - wyjaśnił, że dochodzone w sprawie roszczenie odszkodowawcze

wynika ze stosunku cywilnoprawnego, stwierdzając, że „chodzi wszak o

odpowiedzialność odszkodowawczą za szkodę wyrządzoną z winy strony

pozwanej, polegającej na zaniedbaniu obowiązku nienależącego do stosunku

służbowego ukształtowanego przepisami PSPU”, jednakże zawarta w uzasadnieniu

tego postanowienia teza wykluczająca dopuszczalność drogi sądowej przed sądem

pracy stosownie do art. 476 § 1 pkt 2 k.p.c. stała się nieaktualna z wejściem w życie

art. 111a ustawy, tj. z dniem 1 lipca 2005 r.

8

Zdaniem Sądu drugiej instancji, w świetle zaprezentowanych poglądów brak

w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej przepisów odpowiadającym regulacjom

zawartym w art. 183a

- 183e

i art. 943

§ 1-3 k.p., jak również odsyłających wyraźnie

do wymienionych regulacji nie wykluczałby właściwości sądu pracy do rozpoznania

żądania strażaka o świadczenia pieniężne „odszkodowawcze” uzasadnione

bezprawnością czynności organu władzy służbowej podejmowanych w „relacjach

służbowych”.W uzasadnieniu uchwały z dnia 18 marca 2008 r., II PZP 3/08, w

której przedmiotem sporu było żądanie strażaka wynagrodzenia za godziny

nadliczbowe, Sąd Najwyższy wskazał na „względy merytoryczne związane z

większym podobieństwem spraw dotyczących zatrudnienia służbowego do spraw

pracowniczych niż do spraw cywilnych rozpoznawanych w postępowaniu zwykłym”

- jako dodatkowy argument przemawiający za „rozpatrywaniem ich w postępowaniu

przed sądami pracy, skoro specyfika prawna stosunku służbowego funkcjonariusza

służby mundurowej, w którym niewątpliwie dominują elementy publicznoprawne,

nie zmienia tego, że stosunek ten stanowi w istocie podstawę prawną jego

„zatrudnienia”.

Sąd Apelacyjny wskazał, że istnieje również możliwość dokonania odmiennej

wykładni.

Przepis art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ogranicza

dopuszczalność drogi sądowej przed sądem pracy do spraw dotyczących roszczeń

majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego.

Stosunek służbowy trwa od dnia mianowania, a w przypadku niektórych stanowisk -

powołania na stanowisko służbowe, a ustaje wskutek wygaśnięcia albo wskutek

zwolnienia w drodze rozwiązania stosunku służbowego (art. 31, art. 43 ust. 1-5, art.

43a tej ustawy). Stosunek służbowy cechuje się nierównością stron,

podporządkowaniem i dyspozycyjnością. W ramach tego stosunku przełożony

może władczo kształtować sytuację strażaka w ramach obowiązującego prawa (tak

w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca

2007 r., II SA/WA 1984/06). Stosunek służbowy unormowany jest przepisami

szczególnymi - ustawą o Państwowej Straży Pożarnej, a ewentualne zawarte w niej

odesłania do innych przepisów należy interpretować ściśle. Przepisy pragmatyk

9

odsyłające do prawa cywilnego i prawa pracy mają konkretny, wyczerpujący

charakter (ustawa wskazuje, które instytucje mogą być doń odniesione), co jest

równoznaczne z uznaniem, że instytucja odesłania zasadniczo nie podlega

wykładni rozszerzającej. Oznacza to, że ze względu na domniemanie zupełności

regulacji stosunków objętych daną pragmatyką, brak jest podstaw do

konstruowania takiego odesłania w innych sprawach, które winny podlegać

wykładni w ramach pojęć prawa administracyjnego (por. „Wybrane problemy

orzecznictwa sądowo administracyjnego w sprawach z zakresu stosunków

służbowych”, teza 2, T. Kuczyński, ZNSA 2010 nr 5-6, poz. 249, LEX nr 122482).

Przez świadczenie pieniężne wynikające ze stosunku służbowego należałoby

zatem rozumieć wyłącznie takie świadczenie, które opiera się na konkretnym

uprawnieniu strażaka/obowiązku jednostki PSP, w której strażak pełni służbę,

unormowanym w pragmatyce służbowej. Taką wykładnię potwierdza stanowisko

wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r., I PK 221/08 w sprawie

strażaka o wynagrodzenie za nadgodziny, w którym Sąd Najwyższy wskazał, że nie

ma podstaw do wyliczenia potencjalnej szkody funkcjonariusza na podstawie art.

130 i nast. k.p. wobec braku ustawowego odesłania do tych przepisów prawa i

wyjaśnił, że zawarte w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej regulacje dotyczące

„zobowiązaniowej” sfery realizowania stosunków służbowych funkcjonariuszy tej

służby dotyczące czasu pełnienia tej służby mają charakter całościowy i wręcz

zupełny.

W ocenie Sądu odwoławczego, w tym kontekście poza regulacją z art. 111a

ustawy pozostawałyby sprawy dotyczące roszczeń majątkowych strażaka o

świadczenia pieniężne wynikające z innych źródeł aniżeli z ustawy (np. z czynu

niedozwolonego). Odpowiedzialność z tytułu czynu niedozwolonego (deliktowa)

zachodzi w zasadzie wówczas, gdy zdarzenie wyrządzające szkodę nie pozostaje

w związku z jakimkolwiek istniejącym stosunkiem zobowiązaniowym, lecz jest

samodzielnym źródłem powstania nowego stosunku obligacyjnego. Świadczenie

polegające na naprawieniu szkody wynikłej z czynu niedozwolonego jest

świadczeniem pierwotnym w tym stosunku zobowiązaniowym, odmiennie aniżeli w

systemie odpowiedzialności kontraktowej, która uruchamiana jest jako następstwo

niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, pierwotny stosunek trwa

10

nadal, a jedynie świadczenie pierwotne zostaje (w całości lub w części) zastąpione

świadczeniem odszkodowawczym (por. Komentarz do Kodeksu cywilnego, księga

III - Zobowiązania, tom I, G. Bieniek [red.], Wydawnictwo Prawnicze 1996, s. 177-

178). Powództwo o zadośćuczynienie za rozstrój zdrowia czy naruszenie dóbr

osobistych oparte jest na odpowiedzialności deliktowej. Wynika z czynu

niedozwolonego, a nie z niezastosowania bądź wadliwego zastosowania przez

organ władzy służbowej regulacji zawartych w pragmatyce. Podkreślenia wymaga

również, że ustawodawca umieścił art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej

w rozdziale 9 zatytułowanym „Uposażenia i inne świadczenia pieniężne strażaków”.

Zgodnie z zawartym w tym rozdziale art. 85 ust. 2, „z tytułu służby strażak

otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie”. Definicję

uposażenia zawiera art. 86 ustawy, z kolei art. 93 ust. 1 wymienia świadczenia

pieniężne przysługujące strażakowi, zaś art. 93 ust. 2 - świadczenia pieniężne

przysługujące członkom rodziny zmarłego strażaka. Przepis art. 111a ustawy nie

odnosi się - jak przepis art. 85 ust. 2 - do konkretnego podmiotu („strażak

otrzymuje”). Z brzmienia zdania pierwszego art. 111a „sprawy dotyczące roszczeń

majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego

strażaków”, w zestawieniu z przepisami art. 85 ust. 2 oraz art. 93 ust. 1 i 2 ustawy,

wynikać może, że normuje on właściwość sądu pracy w sprawach dotyczących

roszczeń o te świadczenia pieniężne strażaków i członków rodzin zmarłych

strażaków, które zostały enumeratywnie wskazane w ustawie o Państwowej Straży

Pożarnej. Wyjaśniałoby to również zastosowaną przez ustawodawcę różnicę w

zwrotach „świadczenia z tytułu służby” (art. 85 ust. 2), do których uprawniony jest

wyłącznie strażak i „świadczenia wynikające ze stosunku służbowego” (art. 111a),

do których uprawniony jest strażak i członkowie rodziny zmarłego strażaka.

Przyjmując (sprzecznie z zasadą racjonalnego ustawodawcy), że usytuowanie art.

111a w rozdziale 9 ustawy jest przypadkowe, należałoby również konsekwentnie

założyć właściwość sądu pracy w sprawach z powództwa jednostki PSP przeciwko

strażakowi dotyczących świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku

służbowego. Nadto, pod kognicję sądu pracy nie zostały przekazane sprawy,

których przedmiotem jest przyznanie i ustalenie wysokości świadczenia

pieniężnego należnego strażakowi na podstawie ustawy o Państwowej Straży

11

Pożarnej. Świadczenia te wynikają bowiem z treści decyzji. Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 marca 2010 r., II SA/Wa 1403/09

(LEX nr 606697) wyjaśnił, że przedmiotowo różnym jest roszczenie, o którym mowa

w art. 111a ustawy, od roszczenia wynikającego z decyzji, która określa stosunek

służbowy, jego parametry (składniki uposażenia). Jak się wydaje, ustawodawca dał

temu wyraz w art. 111a zdanie pierwsze ustawy, określając kategorię spraw

przekazanych do właściwości sądu pracy jako „sprawy dotyczące roszczeń

majątkowych”, a nie „sprawy o roszczenia majątkowe”. Mając na uwadze całą treść

art. 111a można by wnosić, że sprawą dotyczącą roszczeń majątkowych o

świadczenia pieniężne ze stosunku służbowego strażaków jest sprawa strażaka o

realizację bądź prawidłową realizację obowiązku świadczenia pieniężnego

wynikającego z decyzji organu władzy służbowej.

Powyższa argumentacja przemawia - zdaniem Sądu Apelacyjnego - za

uznaniem, że w zakresie objętym zapytaniem prawnym wyłączona jest właściwość

sądu pracy (art. 476 § 1 pkt 2 k.p.c. a contrario), wobec braku wyraźnego przepisu

prawa uzasadniającego dopuszczalność drogi sądowej przed tym sądem.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

Podstawę wątpliwości Sądu drugiej instancji stanowi założenie, że sąd pracy

właściwy jest wyłącznie do rozpoznania sprawy, którą można zakwalifikować jako

sprawę z zakresu prawa pracy w rozumieniu art. 476 § 1 k.p.c. Z tego względu

wywody tego Sądu odnoszą się w znacznym zakresie do kwestii, czy art. 111a

ustawy o Państwowej Straży Pożarnej może być uznany za przepis, o którym

mowa w art. 476 § 1 pkt 2 k.p.c., a inaczej mówiąc, czy art. 111a tej ustawy jest

przepisem odrębnym, na mocy którego do roszczeń o świadczenia pieniężne

wynikające z - posiadającego administracyjnoprawny charakter - stosunku

służbowego strażaka, stosuje się przepisy prawa pracy.

Założenie to jest błędne, gdyż art. 111a ustawy o Państwowej Straży

Pożarnej nie może być uznany za normę pozwalającą na sięganie do przepisów

prawa pracy. Wprawdzie w uchwale z dnia 18 marca 2008 r., II PZP 3/08 (OSNP

2008 nr 17-18, poz. 249) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że „art. 111a ustawy o

12

Państwowej Straży Pożarnej stanowi podstawę materialnoprawną roszczeń

odszkodowawczych funkcjonariusza państwowej straży pożarnej”, jednakże

aktualnie w judykaturze Sądu Najwyższego przyjmuje się, że przepisy przekazujące

spory funkcjonariuszy służb mundurowych na drogę postępowania przed sądem

pracy mają wyłącznie charakter norm procesowych, określających właściwość

rzeczową sądów pracy w wymienionych w nich rodzajach spraw. Z mocy takiej

normy sprawy w niej określone nie stają się sprawami z zakresu prawa pracy w

znaczeniu materialnym, ale sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym w

rozumieniu art. 1 k.p.c., jako „inne sprawy, do których przepisy Kodeksu

postępowania cywilnego stosuje się z mocy ustaw szczególnych”. Z tego względu

podkreśla się, że właściwość sądu pracy jest zastrzeżona zarówno do spraw z

zakresu prawa pracy określonych w art. 476 § 1 k.p.c., jak i spraw nienależących

do tej kategorii, ale przekazanych do właściwości sądu pracy z mocy przepisu

szczególnego. Konsekwencją tego jest, że te ostatnie podlegają rozpoznaniu

według zasad procesowych przewidzianych w przepisach o postępowaniu

odrębnym w sprawach z zakresu prawa pracy. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy

było rozpoznawanie tych spraw przez sądy powszechne na zasadach ogólnych,

niezrozumiałe byłoby przekazanie ich do rozpoznania przez sądy pracy (por.

uchwały z dnia 6 lipca 2011 r., II PZP 1/11, OSNP 2012 nr 1-2, poz. 2; z dnia 13

sierpnia 2013 r., III PZP 4/13, OSNP 2014 nr 1, poz. 1; z dnia 13 sierpnia 2013 r.,

III PZP 5/13, LEX nr 1360420 oraz wyroki z dnia 16 czerwca 2009 r., I PK 226/08,

OSNP 2011 nr 3-4, poz. 33 i z dnia 28 maja 2013 r., I PK 262/12, LEX nr 1347821).

W rozważanym przypadku taką wolę ustawodawcy potwierdza uzasadnienie

projektu ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży

Pożarnej (Dz.U. Nr 100, poz. 836; dalej: „ustawa zmieniająca”), wprowadzającej ze

skutkiem od dnia 1 lipca 2005 r. przepis art. 111a. W uzasadnieniu tym

stwierdzono, że „proponowana zmiana ma na celu zrównanie pod tym względem

[możliwości dochodzenia na drodze sądowej roszczeń strażaków przeciwko

Skarbowi Państwa o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego]

praw strażaków z prawami pracowników, przez umożliwienie dochodzenia roszczeń

przed sądami pracy” (Sejm RP IV kadencji, druk nr 3527, pkt 54). Niewątpliwie

zatem celem ustawodawcy było umożliwienie zastosowania do strażaka w

13

sprawach w przepisie tym określonych szczególnych reguł procesowych

obowiązujących w sprawach z zakresu prawa pracy, dających mu korzystniejszą

pozycję niż ta, jaką miałby w postępowaniu zwykłym, ze wszystkimi wynikającymi z

tego konsekwencjami w sferze procesowej, za wyjątkiem możliwości zastosowania

w tych sprawach art. 460 § 1 k.p. Funkcjonariusz straży pożarnej nie jest bowiem

pracownikiem, a jednostka straży pożarnej jego pracodawcą. Zatem zdolność

sądową w tej kategorii spraw ma jedynie Skarb Państwa z konsekwencjami

wynikającymi z art. 67 § 2 k.p.c., co uszło uwadze Sądu Apelacyjnego,

koncentrującego się wyłącznie na ewentualnej nieważności postępowania ze

względu na niewłaściwy skład Sądu pierwszej instancji.

Istotna dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego - z uwagi

na jego znaczenie dla dalszego biegu postępowania w sprawie - ma wykładnia

użytego w art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej pojęcia „roszczeń o

świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków”.

Umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 9 ustawy, regulującym uposażenie i inne

świadczenia pieniężne strażaków, może sugerować, że chodzi w nim o

świadczenia pieniężne określone w art. 93, a więc przysługujące z mocy przepisów

regulujących stosunek służbowy strażaka. Skoro zatem rozważane roszczenia nie

wynikają z takich regulacji, ale oparte są na unormowaniach Kodeksu cywilnego,

należałoby uznać, że nie dotyczy ich art. 111a ustawy. Takie stanowisko zdaje się

wynikać z uzasadnień wyroków z dnia 7 kwietnia 2009 r., I PK 218/08 (Monitor

Prawa Pracy 2009 nr 7, s. 372-374) oraz z dnia 7 kwietnia 2009 r., I PK 221/08

(OSNP 2010 nr 23-24, poz. 284), w których Sąd Najwyższy stwierdził, że brak w

ustawie o Państwowej Straży Pożarnej wyraźnego przepisu prawa uprawniającego

do określonego świadczenia (tu: uzyskania rekompensaty pieniężnej za czas wolny

od służby w zamian za czas pełnienia ponadnormatywnej służby, który powinien

być wykorzystany najpóźniej do dnia zwolnienia ze służby), wyklucza możliwość

dochodzenia przed sądami pracy przez emerytowanego funkcjonariusza

państwowej straży pożarnej roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne, które

nie wynikają expressis verbis ze stosunku służby (art. 111a zdanie pierwsze

ustawy). Jednakże po pierwsze - pogląd ten został wyrażony w odniesieniu do

braku materialnoprawnej podstawy prawnej uzasadniającej roszczenie strażaka o

14

uzyskanie rekompensaty finansowej (materialnej) za ponadnormatywny czas

służby, a po drugie - jego odniesienie do roszczeń o świadczenia pieniężne

niewymienione w art. 93 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oznaczałoby

skierowanie spraw o te roszczenia na drogę postępowania przed sądem cywilnym,

a w konsekwencji niepożądane rozdzielenie właściwości do rozpoznawania spraw

funkcjonariuszy państwowej straży pożarnej nie tylko pomiędzy sądownictwo

administracyjne i powszechne, ale w ramach tego ostatniego również pomiędzy

sądy pracy w postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu prawa pracy (sprawy

dotyczące roszczeń o świadczenia majątkowe stricte ze stosunku służby) oraz sądy

cywilne w postępowaniu zwykłym (inne sprawy o roszczenia majątkowe powiązane

ze stosunkiem służby).

W ocenie Sądu Najwyższego w składzie rozstrzygającym przedstawione

zagadnienie prawne, dla uzasadnienia takiego podziału właściwości sądów

powszechnych do rozpoznawania roszczeń funkcjonariusza państwowej straży

pożarnej trudno doszukać się istotnych argumentów funkcjonalnych, w

szczególności gdy się uwzględni, że użyte w art. 111a ustawy o Państwowej Straży

Pożarnej określenie „sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia

pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków” jest na tyle ogólne, iż

można mu nadać szerszy sens normatywny. Takie szerokie rozumienie

rozpatrywanego zwrotu zaprezentował Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powołanej

wyżej uchwały z dnia 18 marca 2008 r., II PZP 3/08, stwierdzając, że z art. 111a

zdanie pierwsze ustawy wynika dopuszczalność drogi sądowej przed sądami pracy

do dochodzenia wszystkich roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne

wynikających ze stosunku służby, a więc także roszczeń o charakterze

odszkodowawczym. Należy również zwrócić uwagę, że w ujęciu systemowym treść

normy wskazującej na właściwość sądu pracy w odniesieniu do funkcjonariuszy

państwowej straży pożarnej jest zbliżona do norm odnoszących się do

funkcjonariuszy służby celnej czy służby więziennej, które stanowią o roszczeniach

ze stosunku służbowego tych funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w

wyszczególnionych w nich przepisach (art. 189 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o

Służbie Celnej - jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 1404 ze zm. oraz art. 220

ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - jednolity tekst: Dz.U. z

15

2014 r., poz. 173). Właściwość sądów pracy do rozpoznania - dochodzonych na

podstawie przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących ochrony dóbr osobistych -

roszczeń funkcjonariuszy tych służb z tytułu stosowania wobec nich praktyk

dyskryminacyjnych i zachowań mobbingowych nie jest w orzecznictwie negowana

(por. powołany wyżej wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 2013 r., I PK 262/12

oraz wyrok Sąd Apelacyjny w Rzeszowie z dnia 7 stycznia 2014 r., III APa 15/13,

LEX nr 1409285). Wydaje się, że różnicy między określeniami „roszczenia o

świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego” i „roszczenia ze

stosunku służbowego” nie należy przypisywać istotnego znaczenia normatywnego.

Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika bowiem, że dodanie do ustawy

o Państwowej Straży Pożarnej przepisu art. 111a miało na celu zmianę

dotychczasowego stanu prawnego uniemożliwiającego dochodzenie na drodze

sądowej przed sądami pracy roszczeń strażaków przeciwko Skarbowi Państwa o

świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego. Co prawda w

uzasadnieniu tym wskazano jednocześnie na świadczenia pieniężne przyznane w

trybie administracyjno-prawnym, jednakże takiego zastrzeżenia rozważany przepis

nie zawiera.

W rezultacie Sąd Najwyższy w obecnym składzie przychyla się do wykładni

art. 111a ustawy, zgodnie z którą przez roszczenia majątkowe o świadczenia

pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaka, o których stanowi art.

111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, należy rozumieć wszelkie roszczenia

o świadczenia pieniężne, w tym o charakterze odszkodowawczym niezależnie od

ich materialnoprawnej podstawy, o ile wynikają one ze stosunku służbowego w tym

sensie, że warunkuje on ich powstanie. Do rozpoznania spraw dotyczących tak

rozumianych roszczeń właściwy jest sąd pracy.

Z powyższych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.

16