III CZP 111/13

Sygn. akt III CZP 111/13

UCHWAŁA

Dnia 7 lutego 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Krzysztof Strzelczyk (przewodniczący)

SSN Barbara Myszka (sprawozdawca)

SSN Marta Romańska

Protokolant Bożena Kowalska

w sprawie z powództwa P. R. sp. z o.o. z siedzibą w W.

przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście P.

o ustalenie,

po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym

w dniu 7 lutego 2014 r.,

zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny

postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r.,

"Czy kognicja sądu, rozstrzygającego sprawę na skutek

wniesienia sprzeciwu, o jakim mowa w art. 80 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.

Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) ogranicza się do oceny zasadności

aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego,

dokonanej przez właściwy organ (art. 78 ust. 1 ustawy), bądź

zasadności wniosku użytkownika wieczystego o dokonanie takiej

aktualizacji (art. 81 ust. 1 ustawy), czy też sąd, po upływie 3-letniego

terminu z art. 77 ust. 1 zd. 1 ustawy, ma obowiązek ustalenia

z urzędu wysokości takich opłat za cały okres trwania postępowania,

wywołanego wnioskiem, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 ustawy,

z uwzględnieniem następujących w tym czasie zmian wartości

nieruchomości?"

podjął uchwałę:

W sprawie wszczętej na podstawie wniosku, o którym mowa

w art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651

ze zm.), sąd rozpoznaje kwestię aktualizacji opłaty rocznej na

skutek wypowiedzenia jej dotychczasowej wysokości przez

właściciela nieruchomości i określa wysokość należnej opłaty

obowiązującą od dnia 1 stycznia roku następującego po

dokonaniu wypowiedzenia.

2

Uzasadnienie

Sąd Okręgowy w P., po rozpoznaniu sprawy z powództwa P. R. sp. z o.o. w

W. przeciwko Skarbowi Państwa – Staroście P., wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013

r. ustalił wysokość opłaty rocznej należnej od powódki za użytkowanie wieczyste

nieruchomości o obszarze 8,9550 ha położonej w J. w Gminie S., objętej księgą

wieczystą nr […] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w P., za rok 2009 - w kwocie

21 492 zł, za rok 2010 – w kwocie 152 419,92 zł, za lata 2011, 2012 i 2013 r. - w

kwocie 283 347,84 zł, a za rok 2014 i lata następne - w kwocie 230 856,33 zł,

natomiast w pozostałej części powództwo oddalił.

Ustalił, że powódka jest użytkownikiem wieczystym opisanej nieruchomości

i z tego tytułu uiszcza na rzecz pozwanego opłatę roczną, ostatnio w kwocie 10 746

zł. W piśmie z dnia 16 grudnia 2008 r. Starosta P. wypowiedział wysokość

dotychczasowej opłaty i złożył ofertę przyjęcia jej nowej wysokości w kwocie

387 204,98 zł, ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego

przez rzeczoznawcę, według którego wartość nieruchomości wyraża się kwotą

12 906 968 zł. Powódka złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.

wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo uzasadniona

tylko do kwoty 20 000 zł. Orzeczeniem z dnia 17 lutego 2011 r. Kolegium ustaliło

opłatę roczną należną od powódki w roku 2009 i w latach kolejnych, do czasu

następnej aktualizacji na kwotę 10 746 zł, po czym pozwany złożył sprzeciw i akta

sprawy zostały przekazane Sądowi. Z opinii biegłego powołanego w postępowaniu

sądowym wynika, że wartość nieruchomości pozostającej w użytkowaniu

wieczystym powódki - według stanu na dzień 16 grudnia 2008 r. - wynosi 9 444 928

zł, a - na dzień 15 stycznia 2013 r. - 7 699 240 zł.

Sąd Okręgowy uznał, że, zgodnie z art. 67, art. 72 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 77

ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

(jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: „u.g.n.”), w latach

2009 - 2013 r. opłata roczna należna od powódki powinna wynosić – 283 347,84 zł,

a poczynając od 2014 r. i w latach następnych – 230 856,33 zł. Mając na względzie

art. 77 ust. 2a u.g.n., rozłożył kwotę przewyższającą dwukrotną wysokość

3

dotychczasowej opłaty na dwie części, powiększające opłatę roczną w drugim

i trzecim roku, i ustalił wysokość opłaty na kwotę: w 2009 roku – 21 492 zł,

w 2010 roku – 152 419,92 zł, a w latach 2011, 2012 i 2013 – 283 347,84 zł.

Stwierdził, że ze względu na zmianę wartości nieruchomości poczynając od 2014

roku opłata wynosi 230 856,33 zł.

W apelacjach od tego wyroku obie strony zakwestionowały prawidłowość

ustaleń dotyczących wartości nieruchomości pozostającej w użytkowaniu

wieczystym powódki. Pozwany podniósł ponadto zarzut naruszenia art. 77 ust. 1

zd. drugie u.g.n. przez ustalenie wysokości opłaty rocznej za rok 2014 i lata

następne, podczas gdy zaktualizowaną opłatę roczną ustala się od wartości

nieruchomości określonej na dzień aktualizacji.

Przy rozpoznawaniu złożonych apelacji Sąd Apelacyjny powziął poważne

wątpliwości, którym dał wyraz w przedstawionym Sądowi Najwyższemu do

rozstrzygnięcia zagadnieniu prawnym, przytoczonym na wstępie uchwały.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rozważania prowadzące do rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia

prawnego trzeba rozpocząć od przypomnienia podstawowych regulacji dotyczących

sposobu aktualizacji opłat rocznych, zawartych w rozdziale 8 działu II powoływanej

już ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy art.

73 ust. 3, art. 77 i art. 81 podlegają przy tym uwzględnieniu - jak niewadliwie przyjął

Sąd Apelacyjny – w brzmieniu ustalonym przez art. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r.

o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw

(Dz.U. Nr 187, poz. 1110), w tym bowiem brzmieniu stosuje się je w sprawach

dotyczących aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego, wszczętych

i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem

9 października 2011 r.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 u.g.n., za oddanie nieruchomości w użytkowanie

wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Opłaty te ustala się według

stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67

(art. 72 ust. 1 u.g.n.). Według tego przepisu natomiast, cenę nieruchomości ustala

się na podstawie jej wartości.

4

Stosownie do art. 77 u.g.n., wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania

wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, podlega

aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie

zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu

dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień

aktualizacji opłaty (ust. 1). W przypadku gdy zaktualizowana wysokość opłaty

rocznej przewyższa co najmniej dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty

rocznej, użytkownik wieczysty wnosi opłatę roczną w wysokości odpowiadającej

dwukrotności dotychczasowej opłaty rocznej. Pozostałą kwotę ponad dwukrotność

dotychczasowej opłaty (nadwyżka) rozkłada się na dwie równe części,

które powiększają opłatę roczną w następnych dwóch latach. Opłata roczna

w trzecim roku od aktualizacji jest równa kwocie wynikającej z tej aktualizacji

(ust. 2a). Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek

użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości

nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę (ust. 3).

Zgodnie z art. 78 u.g.n., właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę

roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien

wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku

poprzedzającego, przysyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości

(ust. 1 zdanie pierwsze). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia

otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego

właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie,

że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości

(ust. 2). Wniosek, o którym mowa, składa się przeciwko właściwemu organowi

(ust. 3). Złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie zwalnia z obowiązku

uiszczania opłat w dotychczasowej wysokości. W przypadku niezłożenia wniosku

właściwy organ oraz użytkownika wieczystego obowiązuje nowa wysokość opłaty

zaoferowana w wypowiedzeniu (ust. 4).

Zgodnie z art. 80 u.g.n., od orzeczenia kolegium właściwy organ lub

użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia

orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania

sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia

5

nieruchomości (ust. 1). Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz

ze sprzeciwem. Wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew (ust. 2).

W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw

odnosi się tylko do części orzeczenia (ust. 3).

Z przytoczonych unormowań wynika, że ustawodawca przewidział

dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o zasadność aktualizacji opłaty

rocznej. Sprawy te zostały przekazane w pierwszej kolejności do rozstrzygania

w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez samorządowe kolegia

odwoławcze przy odpowiednim zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania

administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79

ust. 4 u.g.n.). Dopiero po zakończeniu tego postępowania każda ze stron może

żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny; uprawnienie to realizuje przez

wniesienie sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Przyjęte rozwiązanie stwarza

stan przejściowej niedopuszczalności drogi sądowej, postępowanie sądowe

bowiem może toczyć się dopiero po wydaniu orzeczenia przez samorządowe

kolegium odwoławcze i wniesieniu przez właściwy organ lub użytkownika

wieczystego sprzeciwu, w wyniku którego orzeczenie kolegium traci moc,

a wniosek, który zainicjował postępowanie administracyjne zastępuje pozew

(zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 1996 r., K 11/95, OTK

1996, nr 2, poz. 9, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2007 r., IV CSK

326/07, nie publ. i z dnia 23 września 2009 r., I CSK 45/09, nie publ. oraz

postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 marca 2011 r., III CZP 3/11, OSNC

2011, nr 12, poz. 138).

Określając sposób ustalania i aktualizacji opłat rocznych ustawodawca użył

pojęcia „właściwy organ”. Przykładowo, w art. 78 ust. 1 u.g.n. jest mowa o tym,

że właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien

wypowiedzieć wysokość dotychczasowej opłaty, w art. 78 ust. 3 u.g.n., że wniosek

składa się przeciwko właściwemu organowi, w art. 80 ust. 1 u.g.n., że od

orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść

sprzeciw, a w art. 81 ust. 1 u.g.n., że użytkownik wieczysty może żądać od

właściwego organu dokonania aktualizacji opłaty rocznej. Jak wyjaśnił Sąd

Najwyższy w postanowieniu z dnia 25 maja 2007 r., I CSK 30/07 (OSNC-ZD 2008,

6

nr B, poz. 33), pojęcie „właściwy organ” oznacza tu organ osoby prawnej, która jest

właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, uprawniony do

podejmowania za właściciela czynności w zakresie stosunku użytkowania

wieczystego. Oświadczenia dotyczące treści użytkowania wieczystego składa

bowiem użytkownikowi wieczystemu właściciel nieruchomości oddanej

w użytkowanie wieczyste, którym - jak wynika z art. 232 § 1 k.c. - jest Skarb

Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub związek jednostek samorządu

terytorialnego, a z kontekstu, w jakim w powołanych przepisach używane jest

pojęcie „właściwy organ” nie można wyprowadzić wniosku, że wyrażają one

intencję ustawodawcy przyznania zdolności prawnej, a następnie sądowej

w postępowaniu o aktualizację opłaty rocznej, organom osób prawnych będących

właścicielami nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. Organy osób

prawnych nie są podmiotami stosunków cywilnoprawnych, nie mają zdolności

prawnej ani zdolności sądowej i nie mogą występować w sprawie cywilnej

w charakterze strony, dlatego pojęcie „właściwy organ” oznacza w tym wypadku

jedynie organ osoby prawnej, która jest właścicielem nieruchomości, uprawniony do

podejmowania za nią określonych czynności (zob. też wyrok Sądu Najwyższego

z dnia 23 września 2009 r., I CSK 45/09, nie publ.).

Wątpliwości wyrażone w przedstawionym zagadnieniu prawnym dotyczą

kognicji sądu rozpoznającego sprawę przekazaną mu - zgodnie z art. 80 ust. 2

u.g.n. – na skutek wniesienia sprzeciwu od orzeczenia samorządowego kolegium

odwoławczego. Zgodnie z art. 80 ust. 2 u.g.n., wniosek, o którym mowa w art. 78

ust. 2 u.g.n., zastępuje pozew, a zatem nie ulega wątpliwości, że wniosek ten

podlega rozpoznaniu w procesie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje

pogląd, że powództwo zmierzające do oznaczenia wysokości należnej opłaty

rocznej w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.n. ma

charakter powództwa o ukształtowanie (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia

23 czerwca 2005 r., III CZP 37/05, OSNC 2006, nr 5, poz. 82, wyroki Sądu

Najwyższego z dnia 18 września 2003 r., I CK 66/02, OSNC 2004, nr 11, poz. 177,

z dnia 21 lutego 2013 r., IV CSK 430/12, nie publ. i z dnia 5 grudnia 2013 r., V CSK

5/13, nie publ. oraz postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 30 marca 2011 r.,

III CZP 3/11, OSNC 2011, nr 12, poz. 138 i z dnia 27 czerwca 2013 r., III CZ 29/13,

7

nie publ.). Podkreśla się, że zadaniem sądu jest określenie wysokości świadczenia,

jakie użytkownik wieczysty ma spełnić na rzecz właściciela nieruchomości,

natomiast do rozpoznania sprawy przez sąd dochodzi dlatego, że strony stosunku

użytkowania wieczystego nie są w stanie zgodnie określić wysokości tego

świadczenia. W sprawie rozpoznawanej na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.n. sąd nie

może więc ograniczyć się do oceny skuteczności czy bezskuteczności

wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej, lecz powinien określić wysokość tej

opłaty w sposób wiążący dla stron stosunku użytkowania wieczystego. Również

w nauce prawa przyjmuje się, że swoim orzeczeniem sąd zastępuje odpowiednie

oświadczenie woli użytkownika wieczystego, w związku z czym orzeczenie to ma

charakter konstytutywny.

Podzielając ten kierunek wykładni trzeba rozważyć, czy sąd - wydając

orzeczenie po upływie trzyletniego terminu wskazanego w art. 77 ust. 1 u.g.n. –

powinien określić wysokość opłaty rocznej za cały czas trwania postępowania

zainicjowanego wnioskiem, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n.,

z uwzględnieniem następujących w tym czasie zmian wartości nieruchomości.

Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymaga przede wszystkim uwzględnienia

regulacji zawartych w art. 77 ust. 1, 78 ust. 1 i 79 ust. 8 u.g.n. Według pierwszego

z powołanych przepisów, zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy

zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości

określonej na dzień aktualizacji opłaty. Według drugiego, właściwy organ

zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien wypowiedzieć na piśmie

wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego

i przesłać równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości; do wypowiedzenia

dołącza się informację o wartości nieruchomości, na podstawie której dokonuje się

aktualizacji. Z kolei według art. 79 ust. 8 u.g.n., ustalona w prawomocnym wyroku

wysokość zaktualizowanej opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia

roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej

opłaty. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że w sprawie wszczętej na

podstawie wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., sąd rozpoznaje kwestię

aktualizacji opłaty rocznej na skutek wypowiedzenia jej dotychczasowej wysokości

i określa jedynie wysokość należnej opłaty obowiązującą od dnia 1 stycznia roku

8

następującego po dokonaniu wypowiedzenia. Za takim oznaczeniem zakresu

kognicji sądu - obok dyrektyw językowych - przemawiają także dyrektywy

systemowe. Właściwy organ wypowiadając wysokość dotychczasowej opłaty

przesyła ofertę przyjęcia jej nowej wysokości, której użytkownik wieczysty może nie

zakwestionować. Jeżeli nie złoży wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n.,

obowiązuje – począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym

wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty - nowa wysokość opłaty

zaoferowana w wypowiedzeniu (art. 78 ust. 4 u.g.n.). Natomiast złożenie wniosku,

równoznaczne z odrzuceniem oferty, powoduje wszczęcie postępowania przed

samorządowym kolegium odwoławczym. W takiej sytuacji nie dochodzi do zmiany

wysokości opłaty rocznej aż do chwili, w której prawomocne orzeczenie kolegium

albo – w razie wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium – prawomocny wyrok

sądu zastąpi oświadczenie woli użytkownika wieczystego. O skuteczności

wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty, któremu towarzyszy oferta jej

nowej wysokości, można bowiem mówić dopiero z chwilą przyjęcia oferty albo

zastąpienia go orzeczeniem. Ustalona w prawomocnym orzeczeniu kolegium

wysokość zaktualizowanej opłaty rocznej obowiązuje również począwszy od dnia

1 stycznia roku następnego po roku, w którym wypowiedziano wysokość

dotychczasowej opłaty (art. 79 ust. 5 u.g.n.). Skoro więc wyrok sądu wydany

w sprawie wszczętej na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n.,

ma – w związku z dokonanym wypowiedzeniem – zastąpić oświadczenie woli

użytkownika wieczystego, to nie powinno budzić wątpliwości, że sąd rozpoznaje

kwestię aktualizacji opłaty rocznej na skutek wypowiedzenia jej dotychczasowej

wysokości i określa jedynie wysokość należnej opłaty obowiązującą od dnia

1 stycznia roku następującego po dokonaniu wypowiedzenia.

Trzeba również zauważyć, że rozważana przez Sąd Apelacyjny koncepcja

orzekania przez sąd o wysokości opłat rocznych za cały czas trwania

postępowania, toczącego się na skutek wniosku, o którym mowa w art. 87 ust. 2

u.g.n., z uwzględnieniem następujących w tym czasie zmian wartości

nieruchomości, prowadziłaby do naruszenia przewidzianej przez ustawodawcę

dwustopniowej, administracyjno-sądowej procedury rozstrzygania sporów

dotyczących ustalania opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Przeciwko

9

tej koncepcji przemawia też regulacja zawarta w art. 81 u.g.n., zgodnie z którą

użytkownik wieczysty może żądać od właściwego organu dokonania aktualizacji

opłaty rocznej, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie

podjął aktualizacji.

Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 § 1 k.p.c.

rozstrzygnął przedstawione zagadnienie prawne, jak w uchwale.