II PK 141/13

Sygn. akt II PK 141/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 5 marca 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Bogusław Cudowski (przewodniczący)

SSN Małgorzata Gersdorf

SSA Agata Pyjas - Luty (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa M. S.

przeciwko Skarbowi Państwa - Aresztowi Śledczemu w […] o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 5 marca 2014 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych w Z.

z dnia 12 lutego 2013 r.,

oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2012 r. Sąd Rejonowy, uwzględniając w całości

powództwo M. S., zasądził na jego rzecz od strony pozwanej Skarbu Państwa –

Aresztu Śledczego kwotę 43.886,25 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 6 stycznia

2011 r. i nadał wyrokowi rygor natychmiastowej wykonalności do kwoty 2.837 zł.

Sąd Rejonowy ustalił, że powód od 17 kwietnia 2005 r. jest funkcjonariuszem

Służby Więziennej pełniącym służbę w Areszcie Śledczym w […]. W dniu 5 grudnia

2

2008 r. złożył on wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu

mieszkalnego, dołączając do wniosku kserokopię aktu notarialnego dotyczącego

zakupu lokalu mieszkalnego w Z. przy ul. K. […] oraz umowę preferencyjnego

kredytu mieszkaniowego, a nadto oświadczył, że ani on ani jego małżonka nie

posiadają innego własnego mieszkania, domu jednorodzinnego oraz, że w

przeszłości nie korzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Powyższy wniosek wraz z kompletem załączników powód złożył zgodnie z

informacją udzieloną mu przez R. W. - pracownika działu kwatermistrzowskiego.

Wniosek miał złożyć wówczas, gdy kupi mieszkanie, a do wniosku miała być

dołączona umowa kupna mieszkania. Powód zakupił wraz z małżonką lokal

mieszkalny przy ul. K. celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu

pełnienia służby i właśnie z uwagi na ten fakt ubiegał się o udzielenie mu pomocy

finansowej. Nie posiadał tytułu prawnego do żadnego innego lokalu. Zgodnie z

umową sprzedaży z dnia 14 listopada 2008 r. lokal miał być wydany w tym samym

dniu, jednak z uwagi na konieczny remont (wymieniono podłogi, armaturę w

łazience, odświeżono ściany) powód z rodziną zamieszkał w nim około 2 miesiące

później. Dyrektor Aresztu Śledczego w dniu 29 grudnia 2008 r., a następnie w dniu

24 kwietnia 2009 r. informował powoda, że jego wniosek zostanie rozpatrzony w

terminie późniejszym. Ostatecznie pozwany, po rozpoznaniu wniosku powoda,

decyzją z dnia 7 lutego 2012 r. odmówił powodowi przyznania pomocy finansowej

na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wysokość pomocy finansowej, jaką mógłby

uzyskać powód, była między stronami niesporna i wynosiła 43.886,25zł.

W tak ustalonym stanie faktycznym sąd pierwszej instancji uznał powództwo

za uzasadnione podnosząc, że powód złożył wniosek o udzielenie pomocy

finansowej na uzyskanie mieszkania w czasie obowiązywania ustawy z dnia

26.04.1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761).

Wniosek ten nie został rozpoznany do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9

kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523), a tym samym -

zgodnie z jej art. 268 ust. 2 - ocena materialno - prawna roszczenia powoda

podlegała przepisom tej ostatniej ustawy, przy czym materialne zasady dotyczące

udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przewidziane

ustawą z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz ustawą z dnia 9

3

kwietnia 2010 r. w istocie są tożsame. W myśl art. 170 ustawy z dnia 9 kwietnia

2010 r. - funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu

mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości

pobliskiej, a prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się przez: przydział lokalu lub

przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 171 ustawy),

a zgodnie z treścią art. 184 ust. 1 tej ustawy - pomoc finansowa na uzyskanie

lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia

warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na

podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Z kolei w art. 187 ustawy

wskazano sytuacje w których funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu

mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Jedną z nich jest sytuacja w

której funkcjonariusz posiada w miejscowości, w której pełni służbę, lub w

miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom

jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny stanowiący

odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni

mieszkalnej (art. 187 pkt 2).W przypadku powoda właśnie ta negatywna przesłanka

stanowiła podstawę odmowy przyznania mu pomocy finansowej. Przesłanka ta -

tylko w nieco innym brzmieniu literalnym - przewidziana była również w art. 91 ust.

1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. i było nią posiadanie przez funkcjonariusza tytułu

prawnego do mieszkania o przysługującej mu zgodnie z ustawą powierzchni

mieszkalnej. W rozpoznawanej sprawie, w dacie składania wniosku powód, na

mocy umowy sprzedaży z dnia 14 listopada 2008 r., był współwłaścicielem lokalu

mieszkalnego w Z. przy ul. K. […], jednakże ta okoliczność, w ocenie sądu

pierwszej instancji, nie wyłączyła jego prawa do przyznania pomocy mieszkaniowej,

albowiem wystąpił on z wnioskiem o przyznanie pomocy właśnie w celu

sfinansowania kosztów nabycia tejże nieruchomości, a więc zaspokojenia swoich

potrzeb mieszkaniowych. Natomiast fakt, że samo nabycie lokalu poprzedzało

złożenie wniosku, jest wyłącznie wynikiem niewydolności systemu realizującego

prawo podmiotowe funkcjonariusza do zapewnienia mu mieszkania w miejscowości

pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Pomoc finansowa jest świadczeniem

udzielanym na wniosek funkcjonariusza i dopiero po złożeniu wniosku wraz z

wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie

4

przyznania takiej pomocy, a powód (podobnie jak inni funkcjonariusze) był

informowany, że wniosek ma złożyć wówczas, gdy będzie posiadał „komplet”

dokumentów, w tym umowę sprzedaży oraz przyznany kredyt i wszystkie działania

powoda były realizacją udzielanych mu przez pracowników pozwanego instrukcji.

Sąd wskazał, że wyłączenie z art. 187 pkt 2 ustawy co do zasady nie odnosi

się do posiadania tytułu do mieszkania, na nabycie którego wnioskowana jest

pomoc finansowa, a nabycie którego stanowi realizację prawa podmiotowego

funkcjonariusza. Regulacja ta dotyczy bowiem posiadania przez wnioskodawcę

lokalu innego niż ten którego dotyczy wniosek składany bezpośrednio po nabyciu

danego lokalu mieszkalnego, a odmowa udzielenia pomocy finansowej na nabycie

lokalu tylko z tego powodu, że wniosek został złożony bezpośrednio po zawarciu

umowy kupna, a nie np. bezpośrednio przed nabyciem, przeczy celowi, dla którego

owa możliwość została stworzona, zwłaszcza w sytuacji, gdy ustawodawca nie

określił chwili w jakiej wniosek winien być złożony. Nadto w przypadku ubiegania

się przez funkcjonariusza o przyznanie pomocy na spłatę zobowiązań finansowych

zaciągniętych w związku z wcześniejszym nabyciem lokalu mieszkalnego -

zawężająca interpretacja użytego przez ustawodawcę stwierdzenia „na uzyskanie”

jest niedopuszczalna i pojęcie to należy rozumieć w sposób szeroki, obejmujący

wskazaną powyżej sytuację faktyczną (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r.,

I OSK 874/06, niepubl.).

Powód, w chwili składania wniosku o udzielenie pomocy finansowej, był

funkcjonariuszem w służbie stałej, nie korzystał w przeszłości z pomocy finansowej

ani nie uzyskał w drodze decyzji administracyjnej przydziału lokalu mieszkalnego, a

zwracając się o pomoc finansową powołał się na zobowiązania finansowe wobec

banku, wynikające z udzielonego mu kredytu na zakup mieszkania, którego

wcześniej nie posiadał. W dacie składania wniosku nie miał również zaspokojonych

potrzeb mieszkaniowych, albowiem w mieszkaniu, które kupił 14 listopada 2008 r.,

przeprowadzał remont i wprowadził się do niego w lutym 2009 r., co w ocenie sądu

pierwszej instancji prowadziło do wniosku, że spełnił on ustawowe przesłanki prawa

do uzyskania pomocy finansowej.

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r. Sąd Okręgowy oddalił apelację strony

pozwanej od powyższego wyroku, opartą o zarzut naruszenia prawa materialnego,

5

tj. art. 187 pkt 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79,

poz. 523). Sąd Okręgowy w całości podzielił ustalenia faktyczne sądu pierwszej

instancji oraz dokonaną przez ten sąd wykładnię zastosowanych przepisów,

uznając za trafne stanowisko sądu pierwszej instancji, że okoliczność, iż powód

przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej zawarł umowę nabycia

własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego nie prowadzą do

automatycznego uznania, że w dacie złożenia wniosku o pomoc finansową powód

miał faktycznie zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Z materiału dowodowego

wynika bowiem, że mieszkanie w stanie, w jakim zostało nabyte, nie nadawało się

do zamieszkania i wymagało remontu. Analogiczny stan faktyczny był przedmiotem

rozważań w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29

kwietnia 2009 r., I OPS 7/08, ONSA/WSA 2009 nr 4, poz. 66, w której odwołując się

do wykładni celowościowej przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie

Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z poźń. zm.), w zakresie

regulującym kwestie uzyskania przez funkcjonariuszy pomocy finansowej,

wskazano, że istotnym pozostaje, czy w dniu złożenia wniosku funkcjonariusz

spełniał podstawową przesłankę otrzymania przydziału, a więc czy miał

niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

Zdaniem Sądu Okręgowego, tezy powyżej uchwały zachowują swoją

aktualność na tle przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej,

co prowadzi do wniosku, że pomoc finansowa nie przysługuje funkcjonariuszowi,

który, składając wniosek, posiada (zamieszkuje, zajmuje) określony ustawą lokal

lub dom, przy czym chodzi o taki lokal (dom) który realnie nadaje się do

zamieszkania, bo jeśli nie nadaje się on do faktycznego zamieszkania, to trudno

mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Słusznie więc sąd pierwszej

instancji przyjął, iż potrzeby mieszkaniowe powoda nie były zaspokojone, albowiem

w dniu 5 grudnia 2008 r. powód realnie nie zamieszkiwał z rodziną w nabytym

lokalu przy ul. K., a tym samym - w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową nie

został spełniony cel ustawy określony w art. 170, polegający na tym, że powód miał

odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełnił służbę. Nie ziściła się więc

przesłanka negatywna z art. 187 pkt 2 ustawy, co skutkowało powstaniem po

6

stronie powoda prawa do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w przepisie

art. 184 ust. 1 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła strona pozwana,

zastępowana przed Sądem Najwyższym przez Prokuratorię Generalną Skarbu

Państwa. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący zarzucił Sądowi Okręgowemu

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 1 w zw. z art. 171 oraz

art. 184 ust. 1, jak również art. 187 pkt 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie

Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 z późn. zm.) przez błędną wykładnię i przyjęcie,

że funkcjonariuszowi Służby Więziennej w służbie stałej pomimo posiadania lokalu

mieszkalnego w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na

uzyskanie lokalu mieszkalnego taka pomoc przysługuje, jeżeli funkcjonariusz nie

zamieszkuje w nim w dacie złożenia wniosku. Podnosząc powyższy zarzut,

skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu Okręgowego i

uwzględnienie apelacji pozwanego od wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 listopada 2012 r., przez zmianę tego wyroku w

całości i oddalenie powództwa ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu

Okręgowego i przekazanie sprawy emu sadowi do ponownego rozpoznania oraz o

zasądzenie od powoda na rzecz Skarbu Państwa kosztów postępowania

kasacyjnego w tym na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu

Państwa kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżący wskazał, że zgodnie z

przepisem art. 170 ust. 1 ustawy funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu

mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej.

Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane bądź przez przydział lokalu bądź

przez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 171

ustawy). Stosownie do treści przepisu art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010

roku o Służbie Więziennej, pomoc finansowa jest przyznawana na uzyskanie lokalu

mieszkalnego, nie zaś w związku z jego uzyskaniem. Przepis art. 187 pkt 2 ustawy

określa negatywną przesłankę, której spełnienie wyklucza możliwość uzyskania

pomocy finansowej. Przesłanką negatywną jest posiadanie przez funkcjonariusza

lokalu mieszkalnego spełniającego określone kryteria, nie zaś, jak przyjął Sąd

Okręgowy za sądem pierwszej instancji, zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych

7

rozumianych jako faktyczne zamieszkiwanie. Co istotne, ani przepisy ustawy ani

wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca

2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu

mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 98 z późn.

zm.) nie dają organowi właściwemu do rozpoznania wniosku instrumentów

pozwalających na dokonanie oceny stanu technicznego nabytego przez

funkcjonariusza lokalu, a przez to możliwości stwierdzenia czy lokal faktycznie nie

nadawał się do zamieszkania, czy też raczej wykonany remont miał wyłącznie

walor estetyczny. Brak obiektywnych i jednoznacznych kryteriów dokonana oceny

przydatności nabytego lokalu do zamieszkania powoduje, że nie można zgodzić się

przyjętą przez Sąd Okręgowy wykładnią wskazanych przepisów ustawy. W

konsekwencji sam fakt nabycia lokalu mieszkalnego powinien stanowić przyczynę

wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do pomocy finansowej, nawet jeżeli przed

nabyciem lokalu spełniał wszystkie przesłanki ustawowe do uzyskania pomocy.

Ponadto warto wskazać, że jak wynika z dokonanych przez Sąd Rejonowy

ustaleń faktycznych, które zostały w pełni podzielone przez Sąd Okręgowy i

przyjęte za własne, wykonany zakres robót remontowych w nabytym przez stronę

powodową lokalu obejmował wymianę podłóg, wymianę armatury w łazience oraz

odświeżenie ścian. Przy takich ustaleniach Sąd Okręgowy nie wskazał robót, które

świadczyły o tym, że nabyty przez powoda lokal nie nadawał się w dacie złożenia

wniosku do zamieszkania. Nie sposób więc zgodzić się z dokonanym

rozstrzygnięciem także i w tym zakresie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Ocenę zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu,

zgłoszonego w ramach pierwszej postawy kasacyjnej wypada rozpocząć od

przypomnienia przepisów, których błędną wykładnię zarzuca skarżący. Zgodnie z

art. 184 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr

79, poz. 523), funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do

przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie

8

decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie

lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub

lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w

miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Z kolei, w myśl art. 187

tej ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie

przydziela się funkcjonariuszowi: 1) w razie otrzymania pomocy finansowej, o której

mowa w art. 184 ust. 1; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę,

lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo

dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny

stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu

powierzchni mieszkalnej; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom

określony w pkt 2 oraz 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka lokalu

mieszkalnego lub domu, o którym mowa w pkt 2. Cytowane przepisy zostały

zamieszczone w Rozdziale 18 powołanej ustawy zatytułowanym „Mieszkania

funkcjonariuszy”, który statuuje prawo funkcjonariusza służby więziennej w służbie

stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w

miejscowości pobliskiej (art. 170 ust. 1), które to prawo realizuj się przez przydział

lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego,

zwanej dalej "pomocą finansową" (art. 171).

W oparciu o powyższe przepisy sądy obydwu instancji uznały zasadność

roszczenia powoda w sytuacji, gdy pozostając funkcjonariuszem Służby Więziennej

w służbie stałej od dnia 18 kwietnia 2007 r. i pełniąc służbę w Areszcie Śledczym,

nie posiadając wcześniej w tej miejscowości ani w miejscowości pobliskiej lokalu

mieszkalnego, o jaki mowa w art. 187 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, lokal taki

nabył w dniu 14 listopada 2008 r., zaciągając na jego zakup kredyt mieszkaniowy, a

następnie w dniu 5 grudnia 2008 r. złożył do dyrektora Aresztu Śledczego wniosek

o przyznanie pomocy finansowej wraz z pełną dokumentacją, wymaganą w tej

dacie dla rozpatrzenia wniosku. W sytuacji związania Sądu Najwyższego w myśl art.

39813

§ 2 k.p.c. powyższymi ustaleniami faktycznymi rozstrzygnięcie sprawy

wymaga dokonania wykładni art. 184 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o Służbie

Więziennej w kontekście oceny uprawnień do pomocy finansowej na zakup lokalu

mieszkalnego funkcjonariusza, który w dacie wstąpienia do służby stałej i nabycia

9

lokalu mieszkalnego nie posiadał lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której

pełni służbę ani w miejscowości pobliskiej, natomiast posiadał taki lokal w dacie

złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej.

Podkreślić należy, że wymieniony przepis określa jedynie podmiotowy

zakres prawa do spornego świadczenia oraz cel, na jaki powyższe świadczenie jest

przeznaczone, nie precyzuje natomiast kryteriów warunkujących przydział lokalu

mieszkalnego i pozostałych kryteriów przyznania pomocy finansowej, nie może być

zatem traktowany jako samoistna i wyłączna podstawa roszczeń o takie

świadczenie, co skutkuje koniecznością dokonania wykładni przepisu prawnego w

kontekście całej ustawy w celu rekonstrukcji normy prawnej. Dlatego też

uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej do otrzymania pomocy finansowej

należy oceniać przy zastosowaniu wykładni językowej art. 184 ust. 1 ustawy,

uzupełnionej wykładnią systemową i celowościową, z uwzględnieniem pozostałych

przepisów zawartych w Rozdziale 8 „Mieszkania funkcjonariuszy” (por. uchwałę

składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia

2009 r., I OPS 7/08, ONSAiWSA 2009 nr 4, poz. 66, wyrok NSA z dnia 13

października 2006 r. sygn. akt I OSK 1332/05, LEX nr 299245). Ich istotą jest

zapewnienie funkcjonariuszom w służbie stałej odpowiedniego lokalu mieszkalnego,

położonego w miejscowości, w której funkcjonariusz na stałe pełni służbę, lub

miejscowości pobliskiej, a także o lokal o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej, a

zatem o wielkości uwzględniającej stan rodziny funkcjonariusza, jego stopień

służbowy lub zajmowane stanowisko, normy dodatkowe przysługujące

uprawnionym członkom rodziny oraz jednostkowe normy powierzchni mieszkalnej

(art. 173 oraz 174 ustawy). Realizacja tak ukształtowanego uprawnienia

funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego ma zapewnić prawidłowe pełnienie służby,

w tym dyspozycyjność funkcjonariusza, przez umożliwienie mu zamieszkania w

miejscowości, w której na stałe pełni służbę, co podkreśla się w orzecznictwie

bezpośrednio dotyczącym problematyki udzielania pomocy mieszkaniowej

funkcjonariuszom Służby Więziennej. Na taki cel dekodowanego przepisu zwrócił

uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 lutego 2014 r., I PK 167/13,

niepublikowanym, w analogicznie jak w rozpoznawanej sprawie, w wyroku z dnia

20 grudnia 2013 r., II PK 86/13, niepublikowanym, uchylającym wyrok sądu drugiej

10

instancji w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej funkcjonariusza i

przekazującym sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania, oraz w

postanowieniu z dnia 14 października 2013 r., II PK 120/13, niepublikowanym,

odmawiającym przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej strony pozwanej od

wyroku uwzględniającego powództwo funkcjonariusza o przyznanie pomocy

finansowej), wskazując, że wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać także

związek funkcjonalny i temporalny daty nabycia mieszkania i złożenia wniosku o

przyznanie pomocy finansowej. Realizacja tego uprawnienia zależy przede

wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występujący o pomoc ma zaspokojone

potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. Wobec tego decydująca dla

realizacji spornego uprawnienia nie jest data nabycia lokalu, czy też data złożenia

wniosku o udzielenie pomocy, ale dążenie do zmiany sytuacji mieszkaniowej

funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie świadczenia, który zgłaszając

wniosek nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia

służby lub w miejscowości pobliskiej, albo – uczynił to, niezwłocznie po nabyciu

lokalu mieszkalnego. Powołane orzeczenia zostały wydane w analogicznym stanie

faktycznym jak ustalony w rozpoznawanej sprawie, gdy nabycie lokalu

mieszkalnego przez funkcjonariusza poprzedzało złożenie wniosku o przyznanie

pomocy finansowej i, jak w niniejszej sprawie, wniosek został załatwiony odmownie

po wejściu w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.

Wykładnia celowościowa powołanych przepisów była również podstawą

rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r., I PK 8/13,

niepublikowanego, w którym przyjęto, że zbycie lokalu mieszkalnego lub domu w

rozumieniu art. 187 pkt 4, stanowiące przesłankę negatywną, nie obejmuje

przypadków utraty prawa do lokalu mieszkalnego w wyniku zdarzeń niezgodnych z

wolą funkcjonariusza, a zwłaszcza zrealizowanych wbrew jego woli (przymusowo).

Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z

dnia 2 marca 2011 r., III SA/Łd 29/11, LEX nr 1127919, zwracając także uwagę na

fakt, że negatywna przesłanka przyznania pomocy mieszkaniowej w postaci

posiadania lokalu mieszkalnego występuje jedynie wówczas, gdy nabyty przez

funkcjonariusza lokal nie tylko formalnie ale także faktycznie zaspokaja jego

potrzeby mieszkaniowe (nadaje się do zamieszkania). Również w uzasadnieniu

11

wyroku z dnia 12 października 2011 r., II SA/Po 628/11, LEX nr 984802,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że obowiązujące przepisy

nie określają czasu, w jakim funkcjonariusz powinien złożyć wniosek o pomoc

finansową przewidzianą w art. 184 ust. 1 ustawy, a zatem może go złożyć także po

nabyciu lokalu, co nie wyklucza nabycia przez niego prawa do przysługującej mu

pomocy finansowej. Odnotować należy także odmienne stanowiska wyrażone w

orzecznictwie sądów administracyjnych, jak np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2011 r., VIII SA/Wa 142/11, LEX

nr 864358 lub Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja

2011 r., II SA/Po 147/11, LEX nr 1132367.

Wbrew zarzutom skarżącego, obecna regulacja uprawnień funkcjonariuszy

Służby Więziennej do lokalu mieszkalnego, przewidziana przepisami ustawy z dnia

ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79, poz.

523), zawiera unormowania bardzo zbliżone do przyjętych w poprzednio

obowiązującej ustawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (jednolity

tekst: Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), w której art. 90 ust. 1 stanowił, że

funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na

uzyskanie lokalu mieszkalnego (…) a art. 91 ust. 1 ustawy wymieniał przesłanki

negatywne przyznania prawa do lokalu, stanowiąc m.in., że lokalu nie przydziela

się funkcjonariuszowi, który jest wskazicielem lub współwłaścicielem (…) lokalu

mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w

miejscowości pełnienia służby lub w pobliskiej miejscowości. Podobieństwo

powyższych uregulowań pozwala na wykorzystanie również obecnie orzecznictwa

sądowego (sądów administracyjnych) dotyczącego poprzedniego stanu prawnego.

W szczególności w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., OPS 7/08

(ONSAiWSA 2009 nr 4, poz. 66) przyjęto, że wykładnia celowościowa przepisów o

służbie funkcjonariuszy Służby Więziennej skłania do wniosku, że funkcjonariusz

nie powinien być pozbawiony prawa do pomocy finansowej w przypadkach

usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w lokalu (domu). W wyroku z dnia 11

maja 2011 r., I OSK 81/11, LEX nr 795518, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał,

że „nie może być zaakceptowane stanowisko, zgodnie z którym skoro

12

funkcjonariusz zgłaszając wniosek o przyznanie pomocy finansowej miał

zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, ponieważ zakupił już odpowiedni lokal, to nie

spełniał kryteriów do przyznania mu pomocy finansowej na zakup lokalu

mieszkalnego. Taka wykładnia przepisów ustawy z 1996 r. o Służbie Więziennej

ograniczałaby w nieuzasadniony sposób prawa funkcjonariusza do zaspokojenia

jego słusznych praw mieszkaniowych. Przepisy prawa materialnego nie limitują

czasu przyznania pomocy, w związku z czym prawo funkcjonariusza, który nie ma

zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub w

miejscowości pobliskiej i nie otrzymał pomocy w formie przydziału lokalu staje się

wymagalne najpóźniej w dacie nabycia lokalu. Nie ma znaczenia okoliczność, że

wniosek o przyznanie prawa do pomocy finansowej złożony został przez

skarżącego już po nabyciu prawa do lokalu. Istotnym natomiast jest w świetle

postanowień art. 85 ust. 1 ustawy, czy prawo to wobec skarżącego zostało już

wcześniej zrealizowane”. Rozstrzygnięcie to zapadło w sytuacji, gdy w dniu

złożenia wniosku o pomoc funkcjonariusz był już właścicielem lokalu mieszkalnego

i ubiegał się o pomoc finansową na spłatę zobowiązań finansowych związanych z

jego nabyciem. Na niedopuszczalność zawężającej interpretacji użytego przez

ustawodawcę pojęcia „na uzyskanie lokalu” wskazywano m.in. również w wyrokach

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2007 r., I OSK 874/06,

(niepubl.), z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1833/07, LEX nr 520733, czy

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2007 r.,

II SA/Wa 1405/06, LEX nr 328665. Z kolei, odnosząc się do treści § 2 ust. 1

rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r., w sprawie

pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na

uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), zgodnie z którym pomoc

finansowa przyznawana była jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki

do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a

lokalu tego nie otrzymał, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził,

że przepis ten jedynie wzmacnia wykładnię przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z 1996 r.

o Służbie Więziennej, a nie w sposób nieuprawniony przenosi ograniczenia

wynikające z art. 91 ust. 1 tej ustawy do art. 90 ustawy (wyrok Wojewódzkiego

13

Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2011 r., II SA/Po 676/10,

LEX nr 953369).

Wypada także odnotować, iż w polskim systemie prawnym uprawnienia

funkcjonariuszy do pomocy mieszkaniowej przewidują regulacje prawne dotyczące

różnych służb, m.in. ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U.

z 2001 r. Nr 287, poz. 1687), ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży

Granicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675), ustawa z dnia 24

sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz.

1340) czy ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego

oraz Agencji Wywiadu (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154). Zawarte w

tych aktach prawnych unormowania dotyczące formy udzielanej pomocy

mieszkaniowej i przesłanek jej nabycia różnią się między sobą, tożsame w

warunkami dotyczącymi funkcjonariuszy Służby Więziennej przesłanki nabycia

prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu

obowiązują w przypadku funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej (art. 80

ust. 1 i 2 w związku z art. 81 oraz art. 74 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o

Państwowej Straży Pożarnej). Celem powołanych regulacji, w przypadku każdej z

tych służb, podobnie jak w przypadku funkcjonariuszy Służby Więziennej, jest

zapewnienie prawidłowego pełnienia służby, poprzez umożliwienie

funkcjonariuszowi zamieszkania w miejscowości, w której na stałe pełni służbę lub

miejscowości pobliskiej i ten właśnie cel jest uwzględniany w dokonywanej przez

sądy administracyjne wykładni przepisów dotyczących uprawnień do pomocy

mieszkaniowej także funkcjonariuszy służb innych służba niż Służba Więzienna,

nakazujących uwzględniać sytuację mieszkaniową ubiegających się o pomoc

mieszkaniową funkcjonariuszy na dzień nabycia prawa do lokalu a nawet na dzień

wstąpienia do służby stałej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 26 października 2006 r., I OSK 1414/05, LEX nr 281423, z dnia 30 listopada

2012 r., I OSK 983/12, LEX nr 1372742, z dni 9 stycznia 2007 r., I OSK 215/06,

LEX nr 291455, z dnia 18 maja 2011 r., I OSK 144/11, LEX nr 990176 czy wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2012 r.,

II SA/Bk 40/12, LEX nr 1145733). Zdaniem Sądu Najwyższego, sięganie do

orzecznictwa dotyczącego prawa do pomocy mieszkaniowej przewidzianej dla

14

innych służb poza podobieństwem regulacji jest uzasadnione także tym, iż brak jest

jakichkolwiek racjonalnych powodów, by zakładać, że ustawodawca w ustawie o

Służbie Więziennej zamierzał uzależnić uprawnienie funkcjonariuszy Służby

Więziennej do otrzymania prawa do pomocy na uzyskanie lokalu od spełnienia

dalszych kryteriów, których funkcjonariusze innych służb nie muszą spełniać.

Należy przy tym podkreślić, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie, eksponując

cel wprowadzenia instytucji pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy, że

przewidziana ustawą pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z

tytułu samego pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej i

nie może być ona uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, co

musiałoby budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego

traktowania obywateli. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w

uchwale z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 (ONSA 1999 z. 3, poz. 77)

oraz Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt SK 1/00

(OTK 2001 nr 4, poz. 84). Orzeczenia te wprawdzie dotyczyły pomocy finansowej

na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez policjantów, ale zawarte tam wywody w

pełni odnoszą się do podobnych rozwiązań przyjętych w ustawie o Służbie

Więziennej.

Mając zatem na uwadze konieczność dokonania wykładni art. 184 ust. 1

ustawy o Służbie Więziennej z uwzględnieniem celu analizowanej regulacji, którym

jest umożliwienie zamieszkiwania funkcjonariusza w stałej służbie więziennej w

miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej dla zapewnienia

prawidłowego pełnienia służby, Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą

sprawę uznał, iż dla oceny, czy funkcjonariuszowi Służby Więziennej przysługuje

uprawnienie do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakiej

mowa w art. 171 pkt 2 ustawy, istotne znaczenie ma w pierwszej kolejności, czy

takie prawo przysługuje mu w dacie uzyskania statusu funkcjonariusza Służby

Więziennej w służbie stałej, tj. czy w tej dacie ma on zaspokojone potrzeby

mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. Posiadanie zaspokojonych potrzeb

mieszkaniowych w tej dacie skutkuje przyjęciem, że jego prawo do zamieszkiwania

w miejscu pełnienia służby pozostaje zaspokojone, co prowadzi do konkluzji o

braku uprawnień do żądania od pracodawcy realizacji prawa do lokalu, o jakim

15

mowa w art. 171 ustawy, zarówno wobec treści art. 187 pkt 2 ustawy, jak i w

przypadku późniejszego zbycia lokalu, wobec treści art. 187 pkt 4 ustawy. W

sytuacji, gdy wstępując do służby stałej, funkcjonariusz nie posiada zaspokojonych

potrzeb do lokalu mieszkalnego położonego miejscowości pełnienia służby lub

miejscowości pobliskiej, przysługuje mu prawo do lokalu mieszkalnego, które

realizuje się w pierwszej kolejności przez przydział odpowiedniego lokalu (art. 171

pkt 1 ustawy) bądź, w razie nie przyznania takiego lokalu w drodze decyzji

administracyjnej, przez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu

mieszkalnego (art. 171 pkt 2 ustawy). Podstawową formą pomocy

funkcjonariuszom w uzyskaniu mieszkania jest zatem przydział w drodze decyzji

lokalu. Dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, w grę mogą wchodzić inne

przewidziane ustawą świadczenia, w tym pomoc finansowa, która jest alternatywną

formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją

niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania

lokalu mieszkalnego. Oba uprawnienia powiązane są w sposób oczywisty z

przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby

lub miejscowości pobliskiej oraz tylko do czasu występowania tej przesłanki mogą

być realizowane. Pomoc finansowa jest świadczeniem, którego przyznanie

następuje na wniosek funkcjonariusza, dopiero po złożeniu wniosku wraz z

wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie

przyznania takiej pomocy. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu Najwyższego, że

jako miarodajny dla oceny, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki przyznania prawa

do lokalu mieszkalnego, a zatem czy zrealizowany został warunek przyznania

pomocy mieszkaniowej, o jakim mowa w art. 184 ust. 1 w związku z art. 187 ustawy,

należy uznać moment złożenia wniosku. Wniosek taki wyprowadzić można

zarówno z przytoczonego powyżej celu omawianej regulacji, jak też z wymogów

rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie

przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego

funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986), które w § 2 ust. 2

stanowi, iż wniosek o przyznanie pomocy finansowej powinien zawierać: określenie

aktualnej sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza, określenie celu, na który ma być

przyznane świadczenie oraz informację o korzystaniu w przeszłości przez

16

funkcjonariusza lub jego małżonka z pomocy finansowej, a w ust. 3 wymienia

dokumenty, jakie należy dołączyć do wniosku, potwierdzające fakt ubiegania się

przez funkcjonariusza o lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pełnienia służby

lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: umowę ze spółdzielnią

mieszkaniową zawartą w formie aktu notarialnego, umowę z firmą deweloperską

zawartą w formie aktu notarialnego, umowę przedwstępną kupna lokalu

mieszkalnego (domu jednorodzinnego) zawartą w formie aktu notarialnego lub

pozwolenie na budowę wraz z kosztorysem budowy domu. Z rozporządzenia tego

wynika, że uprawnionym dokumentem jest nie tylko umowa przedwstępna kupna,

ale także umowa dotycząca nabycia mieszkania, zawarta z firmą deweloperską lub

spółdzielnią mieszkaniową w formie aktu notarialnego. Może więc dotyczyć sytuacji,

gdy niezwłocznie po sporządzeniu aktu notarialnego funkcjonariusz występuje z

wnioskiem o pomoc finansową. Zdaniem Sądu Najwyższego, w sytuacji, gdy

funkcjonariusz, któremu przysługiwało określone w art. 170 ustawy prawo do lokalu,

sam zapewnił sobie prawo do lokalu, zaciągając na ten cel kredyt mieszkaniowy, o

którego refundację występuje następnie w drodze złożenia wniosku o pomoc

finansową, spełnienie warunków, o jakich była mowa wyżej, należy oceniać,

uwzględniając także sytuację funkcjonariusza na dzień uzyskania lokalu, z którym

wiąże się pomoc finansowa, o którą się ubiega. Gdyby bowiem funkcjonariusz w

tym dniu wymaganych warunków nie spełniał, na przykład zbył lokal posiadany w

dacie wstąpienia do służby stałej, posiadał wcześniej lokal w miejscowości

pełnienia służby lub też nabył lokal w miejscowości innej niż pobliska, to w świetle

omawianych przepisów nie nabyłby uprawnień do pomocy finansowej. Odmienna

interpretacja ograniczałaby uprawnienia funkcjonariuszy do otrzymania pomocy

tylko przed nabyciem lokalu, do czego, w ocenie Sądu Najwyższego, nie

upoważnia użycie przez ustawodawcę określenia „pomoc finansowa na uzyskanie

lokalu mieszkalnego”, które jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do

przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych

w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza.

Podkreślić należy, że ani ustawa o Służbie Więziennej, ani wydane na jej podstawie

rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie

przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego

17

funkcjonariuszowi Służby Więziennej nie określają terminu, w którym uprawniony

funkcjonariusz może wystąpić z wnioskiem, ani też, że może to uczynić jedynie

przed nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy

przypomnieć należy, że powód niezwłocznie po nabyciu mieszkania, na które to

cele zaciągnął kredyt mieszkaniowy, złożył wniosek o pomoc mieszkaniową, do

którego dołączył wszelkie niezbędne dokumenty, o jakich mowa w obowiązującym

w dniu złożenia wniosku rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24

czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom

Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235),

które w § 5 ust. 3 pkt 4 stanowiło, że do wniosku o pomoc finansową należało

dołączyć np. umowę kupna lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego)

sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną.

Rozporządzenie to dopuszczało więc możliwość złożenia wniosku o pomoc

finansową nie tylko po zawarciu umowy przedwstępnej, ale również po prawnym

nabyciu mieszkania. Na skutek opieszałości przełożonych oraz braku środków

finansowych na ten cel wniosek powoda o pomoc finansową został rozpoznany

dopiero po dwóch latach, już w czasie obowiązywania nowej ustawy. Skoro jednak

niewątpliwie w dacie wstąpienia do służby stałej oraz w dacie nabycia prawa do

lokalu mieszkalnego powód spełniał warunki do przyznania prawa do pomocy

mieszkaniowej, a wniosek o tę pomoc bezspornie dotyczył uzyskania środków na

spłatę zobowiązań związanych z nabytym za te środki mieszkaniem i pozostawał w

związku czasowym oraz funkcjonalnym z nabyciem tego lokalu, jako niezasadny

ocenić należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa

materialnego przez Sąd Okręgowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na

podstawie art. 39814

k.p.c.

18