II PK 178/13

Sygn. akt II PK 178/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 10 kwietnia 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Zbigniew Hajn (przewodniczący)

SSN Romualda Spyt (sprawozdawca)

SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec

w sprawie z powództwa M. C.

przeciwko Skarbowi Państwa - Areszt Śledczy w Z.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 10 kwietnia 2014 r.,

skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych

z dnia 5 marca 2013 r.,

1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala apelację strony pozwanej

od wyroku Sądu Rejonowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych w Z. z dnia 17 grudnia 2012 r., oraz zasądza od

strony pozwanej na rzecz powoda kwotę 900 zł tytułem zwrotu

kosztów postępowania przed Sądem drugiej instancji,

2. zasądza od strony pozwanej na rzecz powoda kwotę 930 zł

tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

2

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r. Sąd Rejonowy - Sąd Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych zasądził od pozwanego Skarbu Państwa - Aresztu

Śledczego na rzecz powoda M. C. kwotę 18.305,43 zł z ustawowymi odsetkami od

dnia 15 grudnia 2010 r. do dnia zapłaty, oddalając powództwo w pozostałym

zakresie.

Sąd Rejonowy ustalił, że powód od 2006 r. jest funkcjonariuszem służby

więziennej, wykonującym pracę w Areszcie Śledczym. W dniu 14 listopada 2008 r.

powód wystąpił z wnioskiem do dyrektora Aresztu Śledczego o udzielenie pomocy

finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wniosek powoda został przyjęty i

zarejestrowany zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

29 lipca 2010 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu

mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986). Do

wniosku powód dołączył kserokopię aktu notarialnego dotyczącego zakupu lokalu

mieszkalnego oraz umowę dotyczącą kredytu hipotecznego na zakup tego lokalu.

Powód oświadczył również, że ani on, ani jego małżonka nie posiadają innego

własnego mieszkania, domu jednorodzinnego oraz że w przeszłości nie korzystał z

pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Powód złożył wniosek wraz

z załącznikami, zgodnie z informacją udzieloną mu przez pracownika działu

kwatermistrzowskiego, że ma on złożyć wniosek już po tym, kiedy uzyska komplet

dokumentów, w tym między innymi, kiedy będzie miał już zawartą umowę kupna

mieszkania w formie aktu notarialnego.

M. C. zakupił wraz z małżonką lokal mieszkalny celem zaspokojenia potrzeb

mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby i właśnie z uwagi na ten fakt ubiegał

się o udzielenie mu pomocy finansowej. Nie posiadał tytułu prawnego do żadnego

innego lokalu. Zgodnie z umową sprzedaży z dnia 18 sierpnia 2008 r. lokal

mieszkalny miał zostać wydany powodowi w ciągu 14 dni, jednak z uwagi na

konieczny remont, powód z rodziną zamieszkał w nim dopiero około 2 miesiące

później.

Dyrektor Aresztu Śledczego pismem z dnia 21 listopada 2008 r.,

poinformował powoda, że jego wniosek został zarejestrowany pod pozycją 37 oraz

że zostanie rozpatrzony do dnia 30 kwietnia 2009 r., po uzyskaniu środków

3

finansowych na ten cel. Pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. poinformowano powoda,

że w związku z trudną sytuacją jednostek budżetowych, jego wniosek w sprawie

przyznania pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom służby więziennej

na uzyskanie lokalu mieszkalnego zostanie rozpatrzony w późniejszym terminie po

uzyskaniu środków finansowych na ten cel. W 2009 r. powód został ponownie

poinformowany o rozpatrzeniu jego wniosku w późniejszym terminie.

W dniu 14 lutego 2011 r. powód złożył pismo do dyrektora Aresztu

Śledczego z prośbą o rozpatrzenie jego wniosku w sprawie pomocy finansowej na

uzyskanie lokalu mieszkalnego i wydanie stosownej decyzji. W odpowiedzi w

piśmie z dnia 28 lutego 2011 r. powód po raz kolejny uzyskał informację, iż złożony

wniosek został wpisany do rejestru wniosków pod pozycją 37 i jest piątym w

kolejności wnioskiem oraz że z przyczyn niezależnych od jednostki - brak środków

finansowych na ten cel - zostanie rozpatrzony do końca roku.

W dniu 3 marca 2011 r. powód złożył do Dyrektora Okręgowego Służby

Więziennej w […] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez dyrektora

Aresztu Śledczego w Z. Postanowieniem nr […] z dnia 30 marca 2011 r. Dyrektor

Okręgowy Służby Więziennej uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie

za uzasadnione i nakazał wydanie do dnia 8 kwietnia 2011 r. decyzji

rozstrzygającej sprawę.

Decyzją z dnia 27 maja 2011 r. strona pozwana odmówiła powodowi

przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Kredyt zaciągnięty przez powoda na zakup lokalu mieszkalnego nie został

jeszcze spłacony.

Dotychczas pozwany przyznawał funkcjonariuszom służby więziennej pomoc

finansową na zakup lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy złożenie przez nich

wniosku następowało już po zakupie lokalu mieszkalnego.

Wysokość ewentualnie należnej powodowi pomocy finansowej na zakup

lokalu mieszkalnego wynosi 18.305,43 zł.

Oceniając zasadność powództwa, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że

wniosek o przyznanie pomocy finansowej z dnia 14 listopada 2008 r. dotyczy

nabycia prawa do konkretnego lokalu mieszkalnego. Złożenie wniosku pozostaje

ściśle w związku czasowym i przyczynowym z zakupem tego mieszkania, będącym

4

realizacją prawa podmiotowego funkcjonariusza (art. 170 i 171 ustawy z dnia 9

kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej; Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.). To zaś, że w

niniejszej sprawie samo nabycie lokalu poprzedzało złożenie wniosku, jest

wynikiem wyłącznie niewydolności systemu realizującego powołane prawo

podmiotowe funkcjonariusza do zapewnienia mu mieszkania w miejscowości

pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Podkreślono, że powód (podobnie jak

inni funkcjonariusze) był informowany, iż wniosek winien złożyć wówczas, gdy

będzie posiadał „komplet” dokumentów, tj. między innymi umowę zakupu lokalu

mieszkalnego i przyznany kredyt. Odmienne kwalifikowanie sytuacji faktycznej

powoda sprzeciwiałoby się – zdaniem Sądu Rejonowego – celowi ustawy, która to

prawo podmiotowe kształtuje. Nie można bowiem prawa do udzielenia

funkcjonariuszowi pomocy finansowej wywodzić wyłącznie i wprost z relacji między

datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego a datą złożenia

wniosku o pomoc finansową, bez analizy okoliczności kształtujących tę relację,

istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do

mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej.

Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 5

marca 2013 r., na skutek apelacji strony pozwanej, zmienił zaskarżony wyrok i

oddalił powództwo.

Sąd Okręgowy, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał,

że świadczenie w postaci pomocy finansowej przysługuje nie w związku z

uzyskaniem lokalu mieszkalnego, ale na jego uzyskanie, czyli w celu uzyskania

mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia

służby lub w miejscowości pobliskiej. Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy

finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje

każdemu funkcjonariuszowi w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie

posiada warunki mieszkaniowe.

Powód zaskarżył ten wyrok skargą kasacyjną w całości, zarzucając mu

naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, a także

niewłaściwą wykładnię: art. 187 pkt 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie

Więziennej, przez jego zastosowanie - zamiast art. 90 poprzedniej ustawy i jego

aktu akt wykonawczego - w sytuacji, gdy nowa ustawa nie obowiązywała w czasie

5

powstania cywilnego roszczenia powoda (a więc w 2009 r.), z jednoczesnym

niedopuszczalnym uznaniem, że przepis ten ma być podstawą i przedmiotem

łącznej interpretacji z aktem wykonawczym (wydanym na podstawie poprzednio

obowiązującej ustawy o służbie więziennej (w czasie obowiązywania której to

ustawy roszczenie powoda powstało), a więc aktem wykonawczym, który utracił

moc wraz z uchyleniem ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z

2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), na podstawie art. 273 i 272 obecnej ustawy o

Służbie Więziennej, i to w sytuacji, gdy wniosek z winy pozwanego został

rozpoznany na gruncie nowej ustawy (zwlekanie przez niemal 2 lata z jego

rozpoznaniem), gdy do wniosku przedłożony został - zgodnie z żądaniem

pozwanego - akt notarialny; § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z

24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom

Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235),

przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten - w chwili powstania

roszczenia powoda - stanowił, że do wniosku o pomoc funkcjonariusz dołącza

umowę kupna lokalu mieszkalnego oraz jednoczesne przyjęcie, że pomoc nie

należy się powodowi, bowiem nabył on lokal przed złożeniem wniosku o przyznanie

pomocy, podczas gdy poprzednia ustawa i rozporządzenie wskazywały (wobec

możności przedłożenia aktu notarialnego, potwierdzającego posiadanie lokalu), że

momentem i przesłanką oceny tego, czy funkcjonariuszowi należy się pomoc

finansowa (gdy sam nabywał on lokal), jest to, czy miał on zaspokojone potrzeby

mieszkaniowe właśnie w chwili zakupu lokalu; art. 268 ust. 2 obecnie obowiązującej

ustawy o Służbie Więziennej, przez niezasadne zastosowanie i uznanie, że

przepisy tej ustawy stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych ostateczną

decyzją do dnia jej wejścia w życie w sytuacji, gdy w sprawie pomocy finansowej na

uzyskanie lokalu nie wydaje się decyzji administracyjnych, co bezspornie wynika z

treści art. 218, 219 i 220 tej ustawy, a roszczenie funkcjonariusza z uwagi na swój

charakter natury cywilnoprawnej nie ma natury administracyjnej i nie może być

dochodzone na drodze administracyjnej, a także naruszenia przepisów

postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 328 § 2 k.p.c., przez

niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstaw prawnych

wydanego orzeczenia.

6

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie

Więziennej, funkcjonariuszowi służby więziennej w służbie stałej przysługuje prawo

do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w

miejscowości pobliskiej. Na podstawie art. 171 tej ustawy prawo do lokalu

mieszkalnego realizuje się przez: przydział lokalu (pkt 1); przyznanie pomocy

finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zwanej dalej „pomocą finansową”

(pkt 2). Stosownie do art. 184 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej,

funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu

mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji

administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu

mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu

mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości

pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W myśl art. 187 - lokalu mieszkalnego

na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi: w razie

otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1 (pkt 1);

posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej

lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom

mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny stanowiący odrębną

nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni

mieszkalnej (pkt 2); którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony

w pkt 2 (pkt 3); w razie zbycia przez niego lub jego małżonka lokalu mieszkalnego

lub domu, o którym mowa w pkt 2 (pkt 4).

Zgodnie z art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie

Więziennej, postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego,

przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania

równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika

pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie

poprzednio obowiązującej ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej,

7

wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej

ustawy są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy.

W ocenie Sądu Najwyższego, w aktualnej ustawie o Służbie Więziennej nie

można się dopatrzeć żadnych istotnych zmian w stosunku do analogicznych

unormowań z ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (pod rządami

której powód złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej).

Już na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy sądy administracyjne

rozważały, czy nabycie przez funkcjonariusza służby więziennej prawa do lokalu

mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której

mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, i

przedstawiły stanowisko, że nabycie lokalu przed złożeniem wniosku nie wyklucza

samo przez się przyznania tej pomocy, przyjmując, że art. 90 ust. 1 tej ustawy nie

może być traktowany jako samoistna i wyłączna podstawa roszczeń o takie

świadczenie, a w procesie wykładni tego przepisu nie można poprzestać na

językowych dyrektywach interpretacyjnych. Należy dokonywać wykładni

systemowej i celowościowej. Pomoc finansowa w rozumieniu omawianych

przepisów, to przyznanie środków, których celem jest zrekompensowanie

funkcjonariuszowi części wydatków ponoszonych przez niego na uzyskanie domu

(lokalu mieszkalnego). Tak więc po stronie funkcjonariusza musi występować

wydatek już poniesiony albo taki, który wkrótce ma nastąpić. Dokumenty, które

starający się o pomoc finansową jest zobowiązany przedstawić, mają jedynie ten

fakt potwierdzać. Taki zatem jest cel unormowania zawartego w § 5 ust. 3

rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy

finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu

mieszkalnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r., LEX nr

755094). Identyczne stanowisko wyrażono w orzecznictwie Naczelnego Sądu

Administracyjnego - w wyrokach z dnia 4 lutego 2000 r., I SA 324/1999 (LEX nr

53778); z dnia 14 stycznia 1999 r., I SA 825/98 (LEX nr 150916); z dnia 11 maja

2011 r., OSK 81/11 (LEX nr 795518) oraz z dnia 19 września 2007 r., I OSK 874/06

(LEX nr 443891).

Przedstawiona wyżej wykładnia zachowuje swoją aktualność w odniesieniu

do obecnej ustawy o Służbie Więziennej. „Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu

8

mieszkalnego” (art. 184 ust. 1) to nic innego jak pokrycie części kosztów

„uzyskania” lokalu przez funkcjonariusza, który przed nabyciem lokalu spełniał

warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na

podstawie decyzji administracyjnej o przydziale (choć miał do tego prawo), w

wysokości limitowanej przez ustawę. Jest to forma rekompensaty za niewykonanie

zobowiązania przydziału mieszkania funkcjonariuszowi, mającemu niezaspokojone

potrzeby mieszkaniowe. Przybiera ona postać pomocy finansowej umożliwiającej

nabycie lokalu lub refundacji kosztów już poniesionych.

Ustawodawca uzależnił pomoc finansową od spełnienia trzech przesłanek.

Wymaga mianowicie, aby funkcjonariusz, po pierwsze, spełniał warunki do

przydzielenia mu lokalu na podstawie decyzji administracyjnej (art. 184 w związku z

art. 172 ustawy), po drugie, nie uzyskał przydziału lokalu, po trzecie, podjął

czynności prawne zmierzające do uzyskania lokalu mieszkalnego.

Celem unormowania wynikającego z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia

2010 r. o Służbie Więziennej jest pomoc funkcjonariuszowi w zaspokojeniu potrzeb

jego mieszkaniowych. Wstępnym warunkiem osiągnięcia tego celu jest

zaciągnięcie przez funkcjonariusza zobowiązania finansowego prowadzącego do

nabycia prawa do lokalu. Pomoc finansowa oznacza udział w kosztach wykonania

tego zobowiązania. W związku z powyższym uprawnienie do pomocy finansowej w

celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ocenia się na datę złożenia wniosku o

tę pomoc, badając, czy funkcjonariusz przed tym dniem zaciągnął zobowiązanie

„na uzyskanie lokalu mieszkalnego” w celu „zaspokojenia potrzeb

mieszkaniowych”. Istotne jest więc, aby datę powstania stosunku

zobowiązaniowego poprzedzał stan „niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych”

(por. też orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2013 r., II PK

120/13, oraz z dnia 20 grudnia 2013 r., II PK 86/13 - niepublikowane).

Dodać też trzeba, że rozporządzenia wykonawcze (aktualne i uprzednio

obowiązujące) w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom

służby więziennej na uzyskanie lokalu, zgodnie z delegacją ustawową, regulują

(regulowały) wyłącznie zasady postępowania przed właściwym organem, którego

celem jest jedynie stwierdzenie aktem deklaratoryjnym istnienie lub brak tego

prawa do pomocy finansowej oraz kwestie techniczne związane ze spełnieniem

9

tego świadczenia. Nie mogą one zatem służyć do definiowania omówionych wyżej

zwrotów użytych w obu ustawach o Służbie Więziennej i formułowania

pozaustawowych warunków nabycia prawa do pomocy finansowej (zob.

uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 sierpnia 2013 r., III PZP 5/13,

LEX nr 1360419, oraz uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 29

kwietnia 2009 r., I OPS 7/08, ONSAiWSA 2009 nr 4, poz. 66).

Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815

§ 1 k.p.c. uchylił

zaskarżony wyrok, o kosztach postępowania kasacyjnego orzekając stosownie do

art. 108 § 2 k.p.c. w związku z art. 39821

k.p.c.