II PK 259/13

Sygn. akt II PK 259/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 10 kwietnia 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Zbigniew Hajn (przewodniczący)

SSN Romualda Spyt (sprawozdawca)

SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec

Protokolant Anna Pęśko

w sprawie z powództwa B. B.

przeciwko Ministerstwu […]

o ustalenie prawa do mianowania i ustalenie zobowiązania Szefa Służby Cywilnej

do mianowania,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 10 kwietnia 2014 r.,

skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Okręgowego w W.

z dnia 8 maja 2013 r.,

I. uchyla zaskarżony wyrok i poprzedzający go wyrok Sądu

Rejonowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W. z

dnia 23 lutego 2013 r., w części objętej jego pkt II, znosząc

postępowanie przed tymi Sądami, i sprawę przekazuje Prezesowi

Rady Ministrów,

II. odstępuje od obciążania powódki kosztami postępowania

kasacyjnego.

2

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 roku Sąd Rejonowy - Sąd Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych odrzucił pozew B. B. o ustalenie, że: 1) z dniem 23 lipca

2009 r. nabyła prawo do mianowania na urzędnika służby cywilnej, 2) w okresie od

dnia 23 lipca 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. Szef Służby Cywilnej był

zobowiązany do dokonania czynności mianowania powódki na urzędnika służby

cywilnej wniesione przeciwko Szefowi Służby Cywilnej (pkt I), zaś w pozostałym

zakresie (w stosunku do Ministerstwa […]) powództwo oddalił (pkt II).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym: Powódka, będąc

pracownikiem Ministerstwa […], ukończyła z wynikiem pozytywnym postępowanie

kwalifikacyjne dla osób ubiegających się o mianowanie na urzędnika państwowego

w 2009 r. Informacja o wynikach ogłoszona została w dniu 23 lipca 2009 r.

Wcześniej, tj. dniu 27 maja 2009 r. wypowiedziano powódce umowę o pracę. Okres

wypowiedzenia powyższej umowy upłynął z dniem 31 sierpnia 2009 r. Powódka

odwołała się do sądu od powyższej decyzji pracodawcy.

W związku z wypowiedzeniem umowy, pismem z dnia 20 sierpnia 2009 r.

powódka zwróciła się do Szefa Służby Cywilnej o pilne mianowanie jej urzędnikiem

służby cywilnej, które zapewni jej możliwość korzystania w zaistniałej sytuacji z

dobrodziejstw ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 170,

poz. 1218 ze zm. – dalej jako ustawa o służbie cywilnej z 2006 r.). W odpowiedzi z

dnia 21 sierpnia 2009 r. Szef Służby Cywilnej odmówił prośbie powódki,

uzasadniając to faktem wyznaczenia jednego terminu mianowań dla wszystkich

pracowników ubiegających się o mianowanie w służbie cywilnej w 2009 r.,

określonego na dzień 1 grudnia 2009 r.

Na skutek prośby powódki z dnia 2 listopada 2009 r. o potwierdzenie, że

mianowanie jej nastąpi we wskazanym wyżej dniu, pismem z dnia 16 listopada

2009 r. Szef Służby Cywilnej wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż w dacie planowanego

mianowania powódka, wobec upływu okresu wypowiedzenia, nie będzie

pracownikiem służby cywilnej, nie ma możliwości mianowania jej na urzędnika

państwowego.

W dniu 9 grudnia 2009 r. wydano powódce zaświadczenie potwierdzające

ukończenie postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej

3

ubiegających się o mianowanie w 2009 r., z miejscem uprawniającym do

mianowania.

Oceniając powództwo, Sąd pierwszej instancji wskazał przede wszystkim, że

Szef Służby Cywilnej nie ma zdolności sądowej w procesie cywilnym, co w

konsekwencji, w myśl art. 199 § 1 pkt 3 k.p.c. doprowadziło do odrzucenia pozwu w

stosunku do tego pozwanego.

Odnosząc się natomiast do merytorycznej powództwa o ustalenie Sąd

Rejonowy wskazał, że zgodnie z treścią art. 189 k.p.c., przesłanką

materialnoprawną wytoczenia takiego powództwa jest istnienie interesu prawnego,

nie faktycznego, w dochodzeniu ustalenia prawa lub stosunku prawnego.

Przywołując orzecznictwo Sądu Najwyższego, Sąd Rejonowy zauważył, że interes

prawny istnieje wówczas, gdy zachodzi stan niepewności co do istnienia stosunku

prawnego lub prawa, a wynik postępowania doprowadzi do usunięci niejasności i

wątpliwości w tym zakresie i zapewni powodowi ochronę jego prawni chronionych

interesów, czyli definitywnie zakończy spór istniejący lub prewencyjnie zapobiegnie

powstaniu takiego sporu w przyszłości. W tym kontekście Sąd wskazał, że w jego

ocenie orzeczenie w niniejszej sprawie nie rozstrzygnie definitywnie sporu

pomiędzy stronami, a przeciwnie w świetle stanowiska pełnomocnika powódki ma

ono stworzyć przesłankę orzekania na wypadek dalszego sporu o odszkodowanie.

Mając na uwadze powyższe oraz brzmienie art. 189 k.p.c. Sąd stwierdził, że

w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy roszczenie powódki zmierza w

istocie do uzyskania orzeczenia na potrzeby postępowania odszkodowawczego, co

sygnalizuje pełnomocnik powódki. Stąd w ocenie Sądu, powódka nie wykazała

interesu prawnego w dochodzeniu tak sformułowanego roszczenia, co

doprowadziło do oddalenia powództwa przeciwko Ministerstwu /…/.

Niezależnie od powyższego, nawet gdyby założyć istnienie interesu

prawnego w dochodzeniu ustalenia sformułowanego przez powódkę, powództwo

należałoby ocenić jako niezasadne. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji

przywołał przepisy ustawy o służbie cywilnej z 2006 r. i wskazał, że jednym z

koniecznych warunków mianowania jest pozostawanie w służbie cywilnej w dacie

dokonania tego mianowania, a z przepisów ustawy nie wynika, aby fakt

uczestniczenia pracownika w postępowaniu kwalifikacyjnym i uzyskania miejsca

4

uprawniającego do mianowania stanowił okoliczność uniemożliwiającą pracodawcy

rozwiązanie lub wypowiedzenie umowy o pracę. Sąd zauważył także, że nie można

przyjąć, jak to twierdzi powódka, że została ona „pozbawiona mianowania”,

albowiem wbrew twierdzeniom powódki, ustalenie jednego wspólnego dla

wszystkich dnia mianowania w najpełniejszy sposób zapewnia zachowanie zasady

równości wszystkich ubiegających się o mianowanie w danym roku. Uzależnienie

bowiem takiej decyzji każdorazowo od indywidualnych potrzeb czy planów

poszczególnych kandydatów doprowadziłoby właśnie do nierównego traktowania

wyrażającego się w tym, że pomimo ukończenia postępowania kwalifikacyjnego w

tej samej dacie różni kandydaci, na całkowicie uznaniowych zasadach, w różnej

dacie uzyskiwaliby status urzędnika służby cywilnej, co nie byłoby uzasadnione

żadnymi obiektywnymi względami odnoszącymi się do potrzeb służby cywilnej, ale

wynikałoby z partykularnych interesów samych zainteresowanych.

Wskazano nadto, że akt mianowania jest czynnością prawną o charakterze

konstytutywnym, a więc kreującym dopiero określone uprawnienia pracownika.

Tymczasem argumentacja powódki sprowadza akt mianowania do czynności

administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym, potwierdzającej wyłącznie istnienie

już powstałego prawa.

Sąd Okręgowy - Sąd Pracy w W., wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., oddalił

apelację powódki wniesioną w części dotyczącej pkt II wyroku Sądu pierwszej

instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd Okręgowy w pełni akceptuje ustalenia

faktyczne dokonane przez Sąd pierwszej instancji, przyjmując je za podstawę także

i własnego rozstrzygnięcia oraz podziela rozważania prawne poczynione przez Sąd

pierwszej instancji.

Podkreślił, że kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest

kwestia właściwej oceny interesu prawnego po stronie powódki w wystąpieniu z

przedmiotowymi roszczeniami. Odwołując się do opracowań piśmiennictwa oraz

orzecznictwa Sądu Najwyższego, Sąd drugiej instancji uznał, że w sprawie

zachodzi kilka okoliczności, które przemawiają za uznaniem braku interesu

prawnego po stronie powodowej w wytoczeniu przedmiotowego powództwa.

Wskazał, że orzeczenie w niniejszej sprawie nie zmierza do definitywnego

5

rozstrzygnięcia sporu pomiędzy stronami tego postępowania, a wręcz przeciwnie -

zgodnie ze stanowiskiem strony powodowej - ma stworzyć przesłankę orzekania na

wypadek dalszego sporu o odszkodowanie. Podniósł także, że pełnomocnik

powódki, wskazując na to, że w przypadku wydania wyroku zgodnie z żądaniem

pozwu, tj. między innymi ustalenia, że z dniem 23 lipca 2009 r. powódka nabyła

prawo do mianowania na urzędnika służby cywilnej, zostanie ona włączona do

korpusu służby cywilnej i będzie mogła korzystać ze wszystkich dodatkowych

uprawnień, jakie ustawa przewiduje wobec urzędników służby cywilnej, pominął

okoliczność, że powódka od września 2009 r. nie jest już pracownikiem służby

cywilnej, a więc ustalenie, że nabyła prawo do mianowania w żaden sposób nie

usunie niepewności, co do sytuacji prawnej powódki. Sąd wskazał również, że

skoro celem powódki w niniejszym postępowaniu jest nawiązanie stosunku pracy

na podstawie mianowania, powództwo w niniejszej sprawie zdaje się zmierzać ku

tożsamemu rozstrzygnięciu z toczącym się równolegle postępowaniem o

przywrócenie powódki do pracy u pozwanego, w którym to powódka również mogła

powoływać się na przeszkodę w wypowiedzeniu jej umowy o pracę, w postaci

mającego jej przysługiwać prawa do mianowania.

Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności, Sąd drugiej instancji

wskazał, że po stronie powódki nie istnieje interes prawny i z tego względu

powództwo oddalił. Podkreślił, że stwierdzenie braku interesu prawnego czyni

zbędnym dalsze rozważania w zakresie zasadności roszczenia powódki, a także

naruszenia przez Sąd Rejonowy prawa materialnego - art. 27 ust. 2 ustawy o

służbie cywilnej z 2006 r.

Powódka zaskarżyła ten wyrok skargą kasacyjną, zarzucając mu naruszenie

prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ

na wynik sprawy: art. 189 k.p.c., przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż

powódka nie ma i nie wykazała interesu prawnego w dochodzeniu roszczenia

objętego pozwem i dokonanie interpretacji pojęcia interesu prawnego z

pominięciem szeroko pojmowanego prawa dostępu do sądów w celu zapewnienia

ochrony prawnej, za czym przemawiają tak standardy wynikające z Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej (art. 45), jak i wiążących Polskę aktów

międzynarodowych (art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i

6

Politycznych); art. 378 § 1 k.p.c., przez nierozpoznanie sprawy w granicach apelacji

i uznanie za zbędne rozważenie zarzutów dotyczących naruszenia prawa

materialnego w postaci art. 27 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2006 r.; art. 316 §

1 k.p.c. związku z art. 391 § 1 k.p.c., przez nieuwzględnienie przez Sąd Okręgowy,

w zakresie rozstrzygania o istnieniu interesu prawnego powódki, stanu rzeczy w

chwili zamknięcia rozprawy, a mianowicie niemożności dochodzenia

odszkodowania z uwagi na przedawnienia roszczenia; art. 27 ust. 2 ustawy o

służbie cywilnej 2006 r., przez jego błędną wykładnię i uznanie, że: spełnienie

kryteriów określonych w omawianym przepisie, w tym miejsca uprawniającego do

mianowania, nie stanowi o nabyciu po stronie powódki uprawnienia (prawa

podmiotowego) do mianowania oraz uznanie, iż organ obowiązany do mianowania

dysponował luzem decyzyjnym w zakresie wyboru daty mianowania, której jedynym

ograniczeniem czasowym jest koniec roku, w którym przeprowadzono

postępowanie kwalifikacyjne oraz że może dojść do wyznaczenia jednego terminu

mianowania w roku kalendarzowym.

W uzasadnieniu skargi powódka podniosła, że argumentacja Sądu

Okręgowego, zgodnie z którą interes prawny powódki nie istnieje, albowiem od

września 2009 r. powódka nie jest pracownikiem służby cywilnej, a więc ustalenie,

że nabyła prawo do mianowania, w żaden sposób nie usunie wątpliwości, co do

sytuacji prawnej powódki, bo przepisy ustawy o służbie cywilnej nie przewidują

nawiązania nowego stosunku pracy na podstawie aktu mianowania, jest chybiona.

Za zasadnością przywołanej przez powódkę argumentacji przemawia – jej

zdaniem – orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Katowicach, który w wyroku z dnia 5

lutego 2013 r. w sprawie o sygn. akt I ACa 991/12 (LEX nr 1289430) wskazał:

„Interes prawny, o którym moim w art. 189 k.p.c., może wynikać nie tylko z

bezpośredniego zagrożenia prawa powoda, ale może równiej zmierzać do

zapobieżenia temu zagrożeniu. Występuje on także wtedy, gdy istnieje niepewność

stanu prawnego lub prawa, gdy określona sytuacja zagraża naruszeniem

uprawnień przysługujących powodowi bądź też stwarza wątpliwości co do ich

istnienia czy realnej możliwości realizacji”. W tym kontekście wskazano, że

zaniechanie/odmowa dokonania mianowania wywołuje pomiędzy stronami stan

niepewności co do istnienia prawa do mianowania, choć powódka stoi na

7

stanowisku, iż takie prawo nabyła, a Szef Służby Cywilnej sformułował je wprost w

skierowanych do niej pismach z dnia 16 listopada i 27 listopada 2009 r. oraz

niepewność co do sytuacji prawnej powódki. Powódka nie wie, czy jest lub czy

będzie urzędnikiem służby cywilnej, pomimo nabycia przez nią prawa do

zatrudnienia na podstawie mianowania. Nie istnieje również inny środek prawny niż

żądanie objęte powództwem w tej sprawie, który pozwoliłby usunąć stan

niepewności powódki. W tej sytuacji powództwo o ustalenie stało się jedynym

sposobem dochodzenia przez powódkę jej praw. Zwróciła uwagę, że w razie

wydania przez Sąd korzystnego dla powódki wyroku, zostanie ostatecznie

rozstrzygnięta kwestia prawa do mianowania (uprawnienia do mianowania).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona pozwana wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podniesiono, że powództwo o ustalenie nie może zostać

uznane za dozwolone zgodnie z art. 189 k.p.c., gdyż strona powodowa nie

wykazała interesu prawnego w jego wytoczeniu. Jakkolwiek powódka wskazuje na

pewne potencjalnie pozytywie zmiany w zakresie jej stosunku pracowniczego w

służbie cywilnej, to jednak są to de facto bezpośrednie konsekwencje samego

mianowania na urzędnika służby cywilnej, nie zaś ewentualnego ustalenia prawa

do mianowania na urzędnika państwowego. W tym drugim wypadku powódka i tak

nie mogłaby zostać mianowana na urzędnika służby cywilnej, gdyż nie ma

jakiejkolwiek podstawy prawnej dla dokonania takiego aktu w chwili obecnej, a co

więcej powódka nie jest pracownikiem służby cywilnej, przez co nie ma możliwości

przekształcenia jej stosunku pracy. Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie

stanowiskiem interes prawny zachodzi, jeżeli sam skutek, jaki wywoła

uprawomocnienie się wyroku ustalającego, zapewni powodowi ochronę jego

prawnie chronionych interesów, czyli definitywnie zakończy spór istniejący lub

prewencyjnie zapobiegnie powstaniu takiego sporu w przyszłości. Wyrok tylko

ustalający istnienie stosunku prawnego nie zapewni ostatecznej ochrony prawnej,

ponieważ ma charakter deklaratoryjny i nie jest - w przeciwieństwie do wyroków

zasądzających - wykonalny na drodze egzekucji sądowej. W konsekwencji

teoretycznie wydany deklaratoryjny wyrok o prawie do mianowania na urzędnika

służby cywilnej, nie spowodowałby żadnych skutków materialnoprawnych, gdyż w

8

jego wyniku powódka nie stałaby się z mocy prawa mianowanym urzędnikiem

służby cywilnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Po sprecyzowaniu żądań pozwu, powódka domagała się ustalenia, że: 1) z

dniem 23 lipca 2009 r. nabyła prawo do mianowania na urzędnika służby cywilnej,

2) w okresie od dnia 23 lipca 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. Szef Służby

Cywilnej był zobowiązany do dokonania czynności mianowania powódki na

urzędnika służby cywilnej. Roszczenie to, wywiedzione na podstawie art. 189 k.p.c.,

zostało skierowane zostało przeciwko Ministerstwu […], które, zdaniem skarżącej,

jest „reprezentowane w sprawach dotyczących mianowania przez Szefa Służby

Cywilnej”. Dodać też trzeba, że w 2009 r. kompetencje do mianowania na

urzędnika służby cywilnej pozostawały nadal w gestii Prezesa Rady Ministrów ze

względu na treść art. 215 ustawy z dnia z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie

cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1505 ze zm. – dalej jako ustawa o służbie cywilnej z

2008 r.), natomiast od 1 stycznia 2010 r. kompetencje do mianowania na urzędnika

służby cywilnej posiada Szef Służby Cywilnej (art. 48 ust. 2 ustawy o służbie

cywilnej z 2008 r.).

W pierwszej zatem kolejności wymaga rozważenia charakter roszczenia

zgłoszonego przez powódkę w kontekście dopuszczalności drogi sądowej.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażane jest stanowisko, że na tle

unormowania przyjętego w art. 1 k.p.c. należy rozróżnić dwa rodzaje spraw

cywilnych, po pierwsze: sprawy cywilne w znaczeniu materialnym - są to sprawy

wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, a

także prawa pracy, po drugie: sprawy cywilne w znaczeniu formalnym - są to

sprawy, które w istocie nie mają charakteru cywilnego, ale uchodzą za sprawy

cywilne z tego względu, że ich rozpoznanie odbywa się według Kodeksu

postępowania cywilnego - z mocy przepisów zawartych bądź w tym Kodeksie (np.

sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych - art. 459 i art. 4778

k.p.c., sprawy z

zakresu przepisów o przedsiębiorstwach państwowych i samorządzie załogi

przedsiębiorstwa państwowego - art. 6911

k.p.c.), bądź zawartych w innych

9

ustawach (np. w ustawie - Prawo o aktach stanu cywilnego).

Ocena charakteru sprawy, jako cywilnej na tle art. 1 k.p.c., podlegającej

rozpoznaniu przez sąd powszechny, dotyczy przedmiotu procesu rozumianego jako

twierdzenie powoda o istnieniu prawa podmiotowego, obejmującego żądanie oraz

okoliczności faktyczne powołane jako jego podstawa. Nie jest natomiast objęte

badaniem obiektywne istnienie tego roszczenia albo stosunku prawnego pomiędzy

stronami (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5

kwietnia 2006 r., III CZP 121/05, OSNC 2006 nr 11, poz. 178; wyrok z dnia 10

marca 2004 r., IV CK 113/03, LEX nr 182070; postanowienia: z dnia 22 kwietnia

1998 r., I CKN 1000/97, OSNC 1999 nr 1, poz. 6; z dnia 10 marca 1999 r., II CKN

340/98, OSNC 1999 nr 9, poz. 161; z dnia 22 sierpnia 2000 r., IV CKN 1188/00,

OSNC 2001 nr 1, poz. 20; z dnia 22 sierpnia 2007 r., III CZP 76/07, LEX nr 345575

oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK 2000

nr 5, poz. 143). Analiza sprawy cywilnej powinna uwzględniać obecny porządek

konstytucyjny, w szczególności art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, które

gwarantują każdemu prawo do sądu, mające autonomiczny charakter oraz art. 177

Konstytucji RP, przewidujący domniemanie kompetencji sądu powszechnego we

wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych do właściwości innych

sądów (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 marca

2003 r., III CZP 85/02, OSNC 2003 nr 10, poz. 129). Szerokie rozumienie sprawy

cywilnej i dopuszczalności drogi sądowej prowadzi do konstatacji, że w zasadzie

każde roszczenie procesowe, sformułowane jako żądanie zasądzenia, ustalenia lub

ukształtowania stosunku prawnego, niezależnie od merytorycznej zasadności,

może być objęte drogą sądową, pod warunkiem, że dotyczy równorzędnych

podmiotów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2011 r.,

I CSK 50/11, LEX nr 1133782). Stąd też podkreśla się, że sprawami cywilnymi w

rozumieniu art. 1 k.p.c. są nie tylko sprawy ze stosunków cywilnoprawnych w

rozumieniu art. 1 k.c. Działaniem lub zaniechaniem, którego skutki mogą być

rozpoznawane na drodze sądowej jest - oprócz zdarzeń cywilnoprawnych

regulowanych w Kodeksie cywilnym, takich jak czynność prawna czy też czyn

niedozwolony - także akt administracyjny wywołujący skutki w zakresie prawa

cywilnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99

10

i orzeczenia Sądu Najwyższego w nim cytowane, a także uchwałę składu siedmiu

sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., III CZP 85/02, OSNC 2003 nr

10, poz. 129, w których to orzeczeniach chodziło o cywilnoprawne skutki działań

władczych administracji publicznej).

Żądanie pozwu nie mieści się w tak ujętym rozumieniu sprawy cywilnej.

Analiza roszczenia powódki, adresowanego w rzeczywistości do Szefa Służby

Cywilnej, prowadzi do wniosku, że nie poszukuje ona ochrony praw podmiotowych

przez ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., że łączył ją z byłym pracodawcą

(Ministerstwem) stosunek pracy na podstawie mianowania, ale chce „ustalić”

obowiązek Szefa Służby Cywilnej wynikający z ustawowo przyznanych mu

kompetencji do mianowania na urzędnika państwowego. Inaczej rzecz ujmując,

powódka domaga się ukształtowania stosunku prawnego między nią a Szefem

Służby Cywilnej, występując z roszczeniem wprost dotyczącym aktu mianowania

na urzędnika służby cywilnej, a nie z roszczeniem ze stosunku pracy członka

korpusu służby cywilnej, którego źródłem byłaby odmowa mianowania. W istocie

więc poddane pod osąd mają być przesłanki do wydania aktu administracyjnego o

charakterze konstytutywnym, który wywołuje skutek cywilnoprawny w sferze

stosunku pracy dopiero z momentem jego podjęcia (art. 27 ust. 4 ustawy o służbie

cywilnej z 2006 r.). Nie chodzi więc o cywilnoprawne skutki aktu administracyjnego

jak np. w przypadku szkody wyrządzonej przez wydanie ostatecznej decyzji, której

naprawienia można żądać, na podstawie art. 4171

§ 2 k.c., w drodze postępowania

przed sądami powszechnymi (po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu

niezgodności z prawem tej decyzji).

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej z 2008 r., Szef Służby

Cywilnej jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach

służby cywilnej. Nie dokonuje on czynności z zakresu prawa pracy za pracodawcę

(art. 31

§ 1 k.p.), lecz wykonuje swoje ustawowe kompetencje o charakterze

publicznoprawnym. W konsekwencji mianowanie na pracownika służby cywilnej

(art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2008 r.) jest aktem stosowania prawa

przez organ administracji publicznej. Zawiera on oświadczenie woli organu,

jednostronnie i władczo decydującego o prawie do objęcia stanowiska urzędnika

służby cywilnej. Organ administracji publicznej kształtuje w ten sposób

11

indywidualną sytuację prawną osoby ubiegającej się o mianowanie w drodze

decyzji administracyjnej.

Ustalenie „zobowiązania Szefa Służby Cywilnej do dokonania czynności

mianowania na urzędnika służby cywilnej” nie jest zatem sprawą cywilną w sensie

materialnoprawnym, bowiem w tym stosunku prawnym nie występują podmioty o

charakterze równorzędnym, przeciwnie jeden z podmiotów wyposażony został w

funkcje władcze.

Nie ma także podstaw do uznania, że sprawa w omawianym zakresie jest

sprawą cywilną w znaczeniu formalnoprawnym, do której przepisy Kodeksu

postępowania cywilnego stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Artykuł 9 ustawy

o służbie cywilnej z 2008 r., aktualny w niniejszej sprawie, stanowi, że:„1. W

sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w

ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. 2. Spory o

roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez

sądy pracy”.

Omawiane roszczenie nie jest sprawą dotyczącą stosunku pracy członka

korpusu służby cywilnej, bowiem, jak wskazano wyżej, powódka nie domaga się

ustalenia stosunku pracy na podstawie mianowania. W tym kontekście zaznaczyć

należy, że sąd nie jest uprawniony do modyfikacji zgłoszonego żądania tak, aby

przekształcić je w roszczenie dotyczące stosunku pracy, bowiem, zgodnie z art.

321 k.p.c., nie może wyrokować co do przedmiotu, który nie był objęty żądaniem,

ani zasądzać ponad żądanie. Zakaz orzekania ponad żądanie, będący przejawem

zasad dyspozycyjności i kontradyktoryjności, oznacza, że o treści wyroku zarówno

w sensie pozytywnym, jak i negatywnym decyduje żądanie strony. Sąd nie może

zasądzać czego innego od tego, czego żądał powód (aliud), więcej niż żądał powód

(super), ani na innej podstawie faktycznej niż wskazana przez powoda. Zakaz

orzekania ponad żądanie odnosi się zatem bądź do samego żądania (petitum),

bądź do jego podstawy faktycznej (causa petendi). W przepisie art. 321 § 1 k.p.c.

jest bowiem mowa o żądaniu w rozumieniu art. 187 § 1 k.p.c., a w myśl tego

przepisu obligatoryjną treść każdego pozwu stanowi dokładnie określone żądanie

oraz przytoczenie okoliczności faktycznych uzasadniających żądanie.

Znamienna jest też argumentacja powódki dotycząca interesu prawnego w

12

wytoczeniu powództwa o ustalenie. Mianowicie wedle jej twierdzeń: „Ustalenie takie

będzie miało bezpośredni wpływ na szereg uprawnień powódki wynikających z

przepisów prawa pracy oraz ubezpieczeń społecznych (takich jak wysokość

przyszłych świadczeń z ubezpieczenia społecznego). Powódka zostanie z

powrotem włączona do korpusu służby cywilnej. Będzie mogła korzystać ze

wszystkich dodatkowych uprawnień, jakie ustawa przyznaje urzędnikom

mianowanym, takich jak: zwiększona ochrona przed wypowiedzeniem umowy o

pracę, czy też prawo do wyższego wynagrodzenia. Podkreślić należy, że po stronie

powódki może powstać szkoda majątkowa w postaci braku wypłaty należnego

wynagrodzenia oraz braku odprowadzenia należnych składek z tytułu

ubezpieczenia społecznego. Zaniechanie przez Szefa Służby Cywilnej dokonania

mianowania wywołuje pomiędzy stronami stan niepewności co do istnienia prawa

do mianowania, oraz niepewność co do sytuacji prawnej powódki. Powódka nie wie

czy jest lub czy będzie urzędnikiem służby cywilnej, pomimo spełnienia przez nią

kryteriów niezbędnych do zatrudnienia na podstawie mianowania. W tej sytuacji

powództwo o ustalenie stało się jedynym sposobem dochodzenia przez powódkę

jej praw. Należy zwrócić uwagę, iż w razie wydania przez Sąd korzystnego dla

powódki wyroku, zostanie rozstrzygnięty spór co do istnienia prawa do

mianowania”.

Potwierdza to, że powódka dąży do „ustalenia” swojej indywidualnej sytuacji

prawnej wynikającej z aktu administracyjnego na przyszłość, co ma istotne

znaczenie w świetle art. 35 ust. 7 ustawy o służbie cywilnej z 2008 r., w myśl

którego, co do zasady, ponowne zatrudnienie osoby, która otrzymała wcześniej

mianowanie w służbie cywilnej, dokonuje się na podstawie mianowania. Nie kieruje

natomiast żadnego żądania przeciwko swojemu byłemu pracodawcy. Jej

roszczenie ma zatem charakter wybitnie publicznoprawny, mający swoją podstawę

w uprzednio w art. 27 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2006 r., a obecnie w art. 48

ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2008 r., które ponadto stanowią - obok wielu

innych przepisów tej ustawy - konkretyzację art. 60 Konstytucji RP, gwarantującego

każdemu obywatelowi, korzystającemu z pełni praw publicznych, prawo ubiegania

się o przyjęcie do służby publicznej. Stosunek prawny, którego ustalenia żąda

powódka, to stosunek publicznoprawny wynikający z ustawy o służbie cywilnej i

13

łączący osobę, która osiągnęła miejsce uprawniające do mianowania na urzędnika

państwowego aktualnie z Szefem Służby Cywilnej. Stosunek ten nie ma w żadnym

zakresie cech stosunku zobowiązaniowego, a tym bardziej zobowiązaniowego

stosunku pracy.

W istocie więc w sprawie o ustalenie zobowiązania Szefa Służby Cywilnej do

wydania aktu mianowania na urzędnika państwowego przysługuje droga

administracyjna, na co wskazuje także art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz.U. z

2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, sądy administracyjne są właściwe

w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji

w organach administracji publicznej, jeśli obowiązek mianowania lub powołania

wynika z przepisów prawa. Imperatywna forma czasownika „dokonuje”

(mianowania) użyta w art. 27 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2006 r. oraz w art.

48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2008 r. wskazuje na istnienie prawnego

obowiązku, o którym mowa w art. 5 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (por. także postanowienia Naczelnego Sądu

Administracyjnego: z dnia 6 lutego 2013 r., I OSK 65/13, LEX nr 1282738 oraz z

dnia 19 grudnia 2012 r., I OSK 2867/12, LEX nr 1314648). Zgłoszone roszczenie

zakwalifikować zatem należy jako odwołanie od decyzji Szefa Służby Cywilnej

odmawiającej mianowania powódki na urzędnika służby cywilnej.

Z tych względów w zakresie omawianego roszczenia nie jest dopuszczalna

droga sądowa, a więc postępowanie przed Sądem drugiej instancji dotknięte jest

nieważnością, którą to okoliczność Sąd Najwyższy jest zobowiązany wziąć pod

uwagę z urzędu (art. 39813

§ 1 in fine k.p.c.).

W konsekwencji Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok i poprzedzający go

wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie objętym jego pkt II i zniósł postępowanie

przed tymi Sądami (art. 386 § 2 k.p.c. w związku z art. 379 pkt 1 k.p.c. w związku z

art. 39821

k.p.c.) oraz sprawę przekazał Prezesowi Rady Ministrów (art. 464 § 1

k.p.c. w związku z art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.). Artykuł 10 ust. 2 ustawy o służbie

cywilnej z 2008 r. wskazuje, że Szef Służby Cywilnej podlega bezpośrednio

Prezesowi Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów jest więc organem wyższego

stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a., w którego kompetencjach leży

14

rozpoznanie odwołania od decyzji Szefa Służby Cywilnej odmawiającej mianowania

na stanowisko urzędnika państwowego (art. 127 § 2 k.p.a.). O kosztach

postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto po myśli art. 102 k.p.c.