III CZP 87/13

Sygn. akt III CZP 87/13

UCHWAŁA

składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego

Dnia 8 kwietnia 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący)

SSN Marian Kocon

SSN Anna Owczarek

SSN Marta Romańska (sprawozdawca)

SSN Bogumiła Ustjanicz

SSN Tadeusz Wiśniewski

SSN Dariusz Zawistowski

Protokolant Iwona Budzik

w sprawie z wniosku P. S. E. S.A. w W. (poprzednio P. S. E. O. S.A. w K.)

przy uczestnictwie A.C. i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta C.

o stwierdzenie nabycia służebności przez zasiedzenie,

po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym

w dniu 8 kwietnia 2014 r.,

przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Wojciecha Kasztelana,

zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Najwyższy

postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt V CSK 276/12,

do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu tego Sądu,

„Czy wykonywanie uprawnień wynikających z decyzji wydanej

na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U.

z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) stanowiącej tytuł prawny do ich

wykonywania, prowadzi do nabycia przez zasiedzenie służebności

gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu?”

podjął uchwałę:

2

Wykonywanie uprawnień w zakresie wynikającym z decyzji

wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca

1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst

jedn.: Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), stanowiącej tytuł

prawny do ich wykonywania, nie prowadzi do nabycia przez

zasiedzenie służebności gruntowej odpowiadającej treści

służebności przesyłu.

Uzasadnienie

3

Postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r., V CSK 276/13, Sąd Najwyższy,

przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wnioskodawcy P. S. E. SA w W. od

postanowienia Sądu Okręgowego w C. w sprawie prowadzonej z udziałem A. C. i

Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta C. o stwierdzenie

nabycia służebności gruntowej przez zasiedzenie, na podstawie art. 59 ustawy

z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (jedn. tekst: Dz. U. z 2013 r.,

poz. 499), przekazał składowi siedmiu sędziów do rozstrzygnięcia zagadnienie

prawne sformułowane następująco: „czy wykonywanie uprawnień wynikających

z decyzji wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1974 r.,

Nr 10, poz. 64, ze zm.) stanowiącej tytułu prawny do ich wykonywania, prowadzi do

nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowej odpowiadającej treścią

służebności przesyłu?”

W sprawie, w której zapadło powyższe postanowienie wnioskodawca wniósł

o stwierdzenie, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem 2 stycznia

1975 r. na nieruchomości uczestniczki służebność gruntową polegającą na

zapewnieniu każdoczesnemu właścicielowi linii energetycznej 400 kV relacji J. – T.

nieodpłatnego prawa dostępu, przechodu i przejazdu w celu wykonywania

eksploatacji, konserwacji, remontów, przeprowadzania innych napraw oraz

wymiany słupów, przewodów lub innych niezbędnych elementów przechodzącej

przez tę nieruchomość linii energetycznej.

Postanowieniem z dnia 27 września 2011 r. Sąd Rejonowy w C. oddalił ten

wniosek, po ustaleniu, że w przestrzeni nad nieruchomością gruntową uczestniczki

usytuowane są przewody linii energetycznej o napięciu 400 kV relacji J. – T., a w

stacjach J. i T. dochodzi do transformacji napięcia na niższe. Obie stacje są

własnością wnioskodawcy i wchodzą w skład jego przedsiębiorstwa. Linia

energetyczna umieszczona nad nieruchomością uczestniczki została wybudowana

w 1963 r., na podstawie decyzji Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia 29

października 1962 r., wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 13 marca

1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z

4

1974 r., Nr 10, poz. 64, ze zm.; dalej: „ustawa z 12 marca 1958 r.” albo „u.z.t.w.n.”).

Zgodnie z nią Zakłady Energetyczne Okręgu D. w W. uzyskały zezwolenie

na wybudowanie linii wysokiego napięcia na nieruchomościach stanowiących

własność osób zamieszkałych na terenie Gromadzkich Rad Narodowych: G., L., R.,

M. i O. Odbiór techniczny linii nastąpił dnia 21 listopada 1963 r. i od tej pory linia

jest eksploatowana, konserwowana i przeglądana. Początkowo czynności te

wykonywały Zakłady Energetyczne Okręgu P., potem Zakład Energetyczny C. w C.,

a następnie po podziale przedsiębiorstw państwowych i kolejnych

przekształceniach własnościowych, linia jest składnikiem majątku przedsiębiorstwa

wnioskodawcy.

Sąd Rejonowy dopuścił możliwość stwierdzenia nabycia przez zasiedzenie

przed dniem 3 sierpnia 2008 r. służebności gruntowej o treści odpowiadającej

służebności przesyłu, ale – zajmując krytyczne stanowisko wobec linii orzeczniczej

Sądu Najwyższego o możliwości nabycia takiej służebności na rzecz przedsiębiorcy

bez oznaczenia nieruchomości władnącej – uznał, że nie może być uwzględniony

wniosek, w którym nie oznaczono nieruchomości władnącej. Wskazał nadto,

że wnioskodawca legitymuje się tytułem prawnym do wstępu na nieruchomość

uczestniczki celem przeprowadzenia robót konserwatorskich i naprawczych, a jest

nim decyzja z dnia 29 października 1962 r. wydana na podstawie art. 35 u.z.t.w.n.,

co jest wystarczającą przesłanką do oddalenia wniosku. Na podstawie decyzji

z dnia 29 października 1962 r. przedsiębiorca korzystający z urządzeń

przesyłowych uzyskał szczególnego rodzaju służebność publicznoprawną,

a każdoczesny właściciel nieruchomości miał obowiązek znosić korzystanie z jego

gruntu w granicach jej treści. Skoro źródłem uprawnień wnioskodawcy była

ta decyzja, to nie mógł on korzystać z gruntu uczestniczki w sposób właściwy dla

instytucji cywilnoprawnych. Publicznoprawny tytuł do korzystania z nieruchomości

uczestniczki wyłączył możliwość uzyskania przez zasiedzenie cywilnego tytułu do

korzystania w ten sam sposób z tego samego gruntu.

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2012 r. Sąd Okręgowy w C. oddalił

apelację wnioskodawcy od postanowienia z dnia 27 września 2011 r.

Sąd Okręgowy zaakceptował stanowisko Sądu Rejonowego, że uzyskanie przez

skarżącego prawa do korzystania z gruntu uczestniczki na podstawie decyzji

5

administracyjnej wyklucza możliwość zakwalifikowania władztwa, które sprawował

nad jej nieruchomością jako posiadania prowadzącego do zasiedzenia służebności

o treści odpowiadającej służebności przesyłu.

Przedstawiając składowi powiększonemu zagadnienie prawne powstałe przy

rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wnioskodawcy od postanowienia z dnia

12 stycznia 2012 r., opartej na obu podstawach kasacyjnych, zwykły skład Sądu

Najwyższego wskazał, że wątpliwości wywołuje charakter prawny i skutki

uregulowania przewidzianego w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., które stanowiło podstawę

do wydania decyzji administracyjnej upoważniającej do zakładania

i przeprowadzania na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów

służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzeń

technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych

urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W konsekwencji tego zezwolenia przedsiębiorca korzystający z urządzeń

przesyłowych zyskiwał prawo dostępu do nich w celu wykonywania czynności

związanych z konserwacją lub naprawą. Podobną regulację ustawodawca

przewidział w kolejno obowiązujących ustawach regulujących przesłanki i tryb

wywłaszczenia nieruchomości, a jej zachowanie obok wprowadzonych do kodeksu

cywilnego przepisów o służebności przesyłu zdaje się wskazywać na traktowanie

obu tych instytucji jako niezależnych, aczkolwiek zmierzających do zaspokojenia

tych samych rodzajowo potrzeb społecznych i potrzeb przedsiębiorców.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego decyzje wydawane na podstawie art. 35

u.z.t.w.n. uznawane były za akty ograniczające prawo własności nieruchomości

poprzez kreowanie obowiązku znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego

przeprowadzeniem przez nią urządzeń przesyłowych. Tworzone nimi ograniczenie

miało charakter rzeczowy, gdyż kształtowało prawo własności nieruchomości i było

skuteczne względem każdego jej właściciela. Nie jest jednak jasne,

jakie uprawnienia rodziła wspomniana decyzja po stronie przedsiębiorcy

korzystającego z urządzeń przesyłowych.

W uchwale z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09 (OSNC-ZD 2010, nr 3,

poz. 92), Sąd Najwyższy wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 35

6

u.z.t.w.n. jest tytułem prawnym do stałego korzystania z nieruchomości, której

dotyczy. Rodzi to pytanie, czy przedsiębiorstwo korzystające z urządzeń

przesyłowych wykonujące uprawnienia przewidziane w art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n.

może być jednocześnie posiadaczem nieruchomości w zakresie służebności

przesyłu, ze skutkiem w postaci możliwości nabycia tej służebności przez

zasiedzenie. Gdyby przyjąć, że władanie nieruchomością przez przedsiębiorcę

w związku z wydaniem na jego rzecz decyzji mającej podstawę w art. 35 ust. 1

u.z.t.w.n. jest tożsame z wykonywaniem posiadania służebności o treści

odpowiadającej służebności przesyłu, to rodzi się pytanie o potrzebę zastąpienia

jednego tytułu do korzystania z nieruchomości innym tytułem, ale

i o dopuszczalność takiego zastąpienia. Skoro bowiem posiadanie w zakresie treści

służebności (art. 352 § 1 w zw. z art. 172 § 1 k.c.) prowadzi do jej zasiedzenia,

to istotna jest ocena czy konkretne akty faktycznego władania są wykonywaniem

tych uprawnień, które wynikają z decyzji administracyjnej oraz art. 35 ust. 2

u.z.t.w.n., czy też są od tych uprawnień niezależne. Jeśli miałyby być niezależne,

to rodzi się pytanie, w jaki sposób właściciel nieruchomości miałby odróżnić

wykonywanie obu rodzajów władztwa i w jaki sposób miałaby się przeciwstawić

tym, które mają prowadzić do zasiedzenia służebności odpowiadającej treścią

służebności przesyłu. Każda zmiana charakteru posiadania i zmiana woli

wykonywania oznaczonego prawa, tak samo jak zmiana jego zakresu, musi być dla

otoczenia rozpoznawalna. Przed wejściem w życie art. 3051

-3054

k.c. służebność

przesyłu nie była znana systemowi prawnemu, a wola władania nieruchomością

w zakresie treści prawa nieznanego systemowi prawnemu nie mogła doprowadzić

do jego powstania przez zasiedzenie. Do czasu podjęcia przez Sąd Najwyższy

uchwały z dnia 17 stycznia 2003 r., III CZP 79/02 (OSNC 2003, nr 11, poz. 142),

nie zdawano sobie sprawy z tego, że możliwe będzie ustanowienie służebności

gruntowej o treści odpowiadającej przyszłej służebności przesyłu, gdyż

wcześniejsze orzecznictwo o służebności drogi koniecznej miało zastosowanie do

nieruchomości sąsiednich. Przez długi czas uważano, że jedną drogą uzyskania

przez przedsiębiorcę korzystającego z urządzeń przesyłowych uprawnień do

korzystania z nieruchomości na potrzeby wykonywania zadań gospodarczych jest

wykorzystanie przepisów o wywłaszczeniu i uzyskanie na tej drodze ograniczenia

7

w prawie własności właścicieli nieruchomości, które do tego wykonywania zadań

były niezbędne.

Z powyższych przyczyn, niezależnie od kształtującej się odmiennej linii

orzecznictwa, Sąd Najwyższy opowiedział się przeciwko możliwości nabycia

w drodze zasiedzenia przed dniem 3 sierpnia 2008 r. przez Skarb Państwa

albo bezpośrednio przez przedsiębiorcę korzystającego z urządzeń przesyłowych,

który uzyskał tytuł do ich założenia na nieruchomości uczestnika na podstawie art.

35 ust. 2 u.z.t.w.n., służebności o treści odpowiadającej treści służebności przesyłu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przekazanego powiększonemu

składowi Sądu Najwyższego wymaga przeanalizowania uregulowań mogących

tworzyć tytuł dla przedsiębiorcy do korzystania z gruntu innych osób w celu

założenia i utrzymywania na nim urządzeń przesyłowych, rozważania zakresu

uprawnień, jakie dla takiego przedsiębiorcy wynikały z decyzji wydanej na jego

rzecz na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. oraz odpowiedzi na pytanie, czy

uprawnienia te mogły być wykonywane obok takich aktów władania

nieruchomościami zajętymi pod te urządzenia, które by można postrzegać jako

manifestację ich samoistnego posiadania w zakresie treści służebności

odpowiadającej treści służebności przesyłu.

Określenie zasad wykorzystania nieruchomości gruntowych na potrzeby

przedsiębiorstw, które nie mogą wykonywać zadań gospodarczych z zakresu

dostarczania wody, odbioru ścieków, wytwarzania i sprzedaży energii elektrycznej

i innych jej postaci oraz świadczenia usług telekomunikacyjnych bez wykorzystania

urządzeń przesyłowych jest dla prawa stosunkowo nowym problem. Korzystanie

z cudzych nieruchomości w celach przesyłowych wiąże się z ograniczeniem

uprawnień ich właścicieli, niezależnie od tego, czy rozważane jest z perspektywy

interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy przez zapewnienie sobie

dostępu do wody, różnych postaci energii oraz usług telekomunikacyjnych chcą

uczynić wygodniejszym korzystanie ze swoich nieruchomości i podnieść ich

wartość na rynku, czy też z perspektywy przedsiębiorców, którzy bez tego nie są

w stanie wykonywać swoich zadań gospodarczych.

8

Podstawy do ustanawiania służebności, jako praw ograniczających prawo

własności, przewidziane zostały w dekrecie z dnia 11 października 1946 r. - Prawo

rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.; dalej: „pr. rzecz.”). W przepisach dekretu

ustawodawca rozróżnił służebności gruntowe (art. 167-174 pr. rzecz.) i osobiste

(art. 176-183 pr. rzecz.). Te pierwsze obciążały nieruchomość służebną w celu

zapewnienia korzyści każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości władnącej

i mogły polegać albo na prawie korzystania z nieruchomości służebnej w zakresie

oznaczonym, albo na prawie żądania, ażeby właściciel nieruchomości służebnej nie

wykonywał w zakresie oznaczonym swego prawa własności.

Zgodnie z zamieszczonym w rozdziale o służebnościach gruntowych art. 175

pr. rzecz., służebność mogła być ustanowiona także na rzecz każdoczesnego

właściciela oznaczonego przedsiębiorstwa, bez związku z konkretną

nieruchomością władnącą. Do takiej służebności należało odpowiednio stosować

przepisy o służebnościach gruntowych. Zadaniem tej służebności było zwiększenie

funkcjonalności oznaczonego przedsiębiorcy, nie zaś przysporzenie korzyści

każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości władnącej.

Przepisy dekretu o prawie rzeczowym dotyczące służebności zostały

uchylone z dniem 1 stycznia 1965 r. (art. III pkt 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.

– Przepisy wprowadzające kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 94). W okresie od

dnia 1 stycznia 1965 r. do dnia 3 sierpnia 2008 r. na podstawie przepisów kodeksu

cywilnego dopuszczalne było wyłącznie ustanowienie służebności gruntowych

i osobistych, których konstrukcję opisywały – odpowiednio – art. 285-295 i art. 296-

305 k.c. Nie zawierały one odpowiednika art. 175 pr. rzecz. W uzasadnieniu

uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 9 sierpnia 2011 r., III CZP 10/11

(OSNC 2011, nr 12, poz. 129), Sąd Najwyższy wyjaśnił, że istota służebności

gruntowych tkwi w tym, że ograniczają one prawo własności każdoczesnego

właściciela nieruchomości obciążonej na korzyść każdoczesnego właściciela

nieruchomości władnącej, powodując ograniczenie prawa własności nieruchomości

obciążonej na korzyść nieruchomości władnącej w celu zwiększenia jej

użyteczności.

W orzecznictwie sądowym przepisy o służebnościach gruntowych poddaje

9

się szerokiej wykładni, dopuszczając możliwość ich stosowania przez analogię.

W związku z problemem rozważanym w niniejszej sprawie trzeba wspomnieć

o sytuacjach ustanawiania służebności gruntowych w relacjach między

właścicielami nieruchomości sąsiednich, z których jedna ma bezpośredni dostęp do

sieci wodociągowej, elektrycznej czy innej, a właściciel drugiej chce taki dostęp

uzyskać i w tym celu ubiega się o obciążenie nieruchomości przylegającej do sieci,

lub także dalszych, kolejnych nieruchomości oddzielających jego nieruchomość od

niej, służebnością polegającą na doprowadzeniu po nich właściwych urządzeń

w celu zaopatrzenia jego nieruchomości w wodę, energię lub w celu stworzenia dla

niej warunków dla świadczenia mu usług telekomunikacyjnych. Pogląd

o dopuszczalności uregulowania tego rodzaju stosunków między

współwłaścicielami przez zastosowanie per analogiam przepisów o służebności

gruntowej został wyrażony na gruncie prawa rzeczowego w orzeczeniu Sądu

Najwyższego z dnia 31 grudnia 1962 r., II CR 1006/62 (OSPiKA 1964, poz. 91),

a w okresie obowiązywania kodeksu cywilnego został podtrzymany w uchwale

Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1965 r., III CO 34/65 (OSNC 1966, nr 7-8,

poz. 109) oraz w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 30 sierpnia 1991 r., III CZP

73/91 (OSNCP 1992, nr 4, poz. 53). Możliwość zastosowania do powyższej sytuacji

per analogiam przepisów o służebności gruntowej nie budziła i nie budzi większych

wątpliwości, gdyż nie wiąże się z odstąpieniem od ustawowej konstrukcji

służebności gruntowej. Służebność o rozważanej treści niewątpliwie zwiększa

użyteczność nieruchomości władnącej (art. 285 § 2 k.c.), a jej wykonywanie ma dla

obu nieruchomości znaczenie odpowiadające określonemu w art. 285 § 1 k.c.

Przepisy o służebności przesyłu zostały wprowadzone do kodeksu cywilnego

obowiązującą od dnia 3 sierpnia 2008 r. ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie

ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116,

poz. 731; dalej: „ustawa z dnia 30 maja 2008 r.”). Ustawodawca zadecydował o jej

wyodrębnieniu od służebności gruntowej i przyjął, że polega ona na obciążeniu

nieruchomości na rzecz przedsiębiorcy prawem, polegającym na tym, że może on

korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie

z przeznaczeniem tych urządzeń (art. 3051

k.c.). Służebność ta trwa

na nieruchomości tak długo, jak długo istnieje przedsiębiorstwo wykorzystujące

10

urządzenia przesyłowe.

W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że po dniu 3 sierpnia 2008 r.

nieruchomość może być umownie obciążona służebnością na rzecz

przedsiębiorstwa wykorzystującego urządzenia przesyłowe, a identyfikowanie dla

tej służebności nieruchomości władnącej byłoby nie tylko zbędne, ale nawet

sprzeczne z jej ustawową konstrukcją. Nie ma też wątpliwości, że po odpowiednio

długim czasie (dwadzieścia lub trzydzieści lat od dnia 3 sierpnia 2008 r.) może

dojść do zasiedzenia służebności przesyłowej przez przedsiębiorstwo, które

korzysta z cudzej nieruchomości na zasadach określonych w art. 3051

k.c.

Przytoczone wyżej przepisy kodeksu cywilnego mają zastosowanie

w stosunkach cywilnoprawnych, nawiązywanych dobrowolnie, między

równorzędnymi podmiotami, upoważnionymi do ukształtowania ich treści na tyle

swobodnie, na ile pozwalają na to przepisy ustawy. Prawo publiczne wkracza

w te stosunki i oddziałuje na nie, w różnym czasie z większą lub mniejszą

intensywnością, ale zawsze po to, by poprzez tę ingerencję zagwarantować

możliwość realizacji różnych postaci interesu publicznego.

Prawo własności nie ma absolutnego charakteru; jego wykonywanie podlega

ograniczeniom wynikającym z ustaw, z zasad współżycia społecznego oraz

ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa (art. 140 k.c.). Zdarzenia

będące podstawą nabycia i utraty prawa własności, treść tego prawa oraz formy

jego ograniczeń regulowane są nie tylko prawem cywilnym, ale też przez ustawy,

w których przeważa publicznoprawna metoda normowania stosunków społecznych,

a ustawodawca wskazuje na dopuszczalność lub konieczność zastosowania takich

form oddziaływania na nie, które są właściwe prawu publicznemu. O tej kwalifikacji

decyduje ustanowienie dla organów administracji publicznej kompetencji do

wkraczania w te stosunki i kształtowania ich treści przy zastosowaniu form działania

opartych na wykorzystaniu władztwa państwowego.

Tytuł do wkroczenia na cudzą nieruchomość i jednorazowego wykorzystania

jej w określonym celu lub wykorzystywania jej w pewnych celach przez dłuższy

czas może wynikać nie tylko z ustawy czy z umowy z właścicielem nieruchomości,

rodzącej skutki rzeczowe lub tylko obligacyjne, ale też z aktu administracyjnego.

11

Ustawodawca stosunkowo często przyznaje organom administracji kompetencje do

wydawania aktów administracyjnych, które wywołują bezpośrednie lub pośrednie

skutki w sferze prawa cywilnego. Wydanie takiego aktu jest przesłanką, od której

zależy możliwość dokonania czynności cywilnoprawnej albo też zastępuje

tę czynność, w tym sensie, że sam akt powoduje powstanie praw i obowiązków,

które - bez wykorzystania przez organ administracji przyznanej mu kompetencji -

dla swojego powstania wymagałyby złożenia oświadczenia woli przez podmioty

stosunku prawnego, w którym akt ma wywoływać skutki.

W naszym porządku prawnym wywłaszczenie uznaje się za instytucję prawa

publicznego. Taki charakter przypisuje się odjęciu lub ograniczeniu prawa

własności w celu nabycia go przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu

terytorialnego dla zrealizowania celów publicznych, aktualnie – w standardzie

wyznaczonym przez art. 21 ust. 2 Konstytucji z 1997 r. – musi ono nastąpić

za słusznym odszkodowaniem.

Obowiązująca od dnia 5 kwietnia 1958 r. do dnia 31 lipca 1985 r. ustawa

z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości

przewidywała, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa, chociaż

może się o nie ubiegać zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja

państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe (art. 2 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n.).

O jego dopuszczalności decydowała niezbędność konkretnej nieruchomości dla

ubiegającego się o wywłaszczenie na konkretne rodzaje celów publicznych (art. 3

ust. 1 u.z.t.w.n.). Mogło ono polegać na całkowitym odjęciu lub ograniczeniu prawa

własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, w odniesieniu do całej

nieruchomości lub jej części (art. 4 i art. 5 ust. 1 u.z.t.w.n.). Przed wszczęciem

postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany

był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i –

o ile nastąpiło porozumienie – zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej

umowę prowadzącą do jej nabycia. Wywłaszczenie następowało

za odszkodowaniem, a obowiązek jego zapłaty ciążył na ubiegającym się

o wywłaszczenie (art. 7 u.z.t.w.n.).

W okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. za „szczególny

12

tryb wywłaszczenia” (rozdział 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.) ustawodawca

uważał także instytucję przewidzianą w art. 35 u.z.t.w.n. Przepis ten stanowił,

że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą

za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach - prezydenta lub naczelnika

miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie

z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące

do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne

łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia

techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nieruchomość,

na której założono i przeprowadzono przewody i urządzenia podlegała

wywłaszczeniu w trybie zwykłym tylko wtedy, gdy wskutek tych działań przestała

się nadawać do dalszego racjonalnego użytkowania przez właściciela na cele

dotychczasowe (art. 35 ust. 3 u.z.t.w.n.). Przeprowadzenie przewodów i urządzeń

wiązało się z zagwarantowaniem prawa dostępu do nich w późniejszym czasie

w celu wykonania czynności związanych z konserwacją przez osoby upoważnione

przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe (art. 35 ust. 2

u.z.t.w.n.).

Odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1

i 2 u.z.t.w.n. strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu

organ administracji orzekał o nim decyzją administracyjną (art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n.).

Art. 42 u.z.t.w.n., w rozdziale 6 u.z.t.w.n.: „zajęcie nieruchomości”, stanowił,

że naczelnik powiatu może zezwolić na czasowe zajęcie nieruchomości na okres

nie dłuższy niż dwa lata, jeżeli jest ono niezbędne dla czasowego tylko czynienia

z niej określonego użytku, którego osiągnięcie nie wymaga wywłaszczenia ani

wzniesienia na niej trwałych urządzeń. Po upływie dwóch lat zajęcie ustawało

z mocy prawa i nie mogło być przedłużone. Za zajęcie nieruchomości jej

właścicielowi także należało się odszkodowanie (art. 44 u.z.t.w.n.).

Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. została uchylona w związku z wejściem

w życie – obowiązującej w okresie od dnia 1 sierpnia 1985 r. do dnia 31 grudnia

1997 r. – ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu

nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 126, dalej: „ustawa z dnia

13

29 kwietnia 1985 r.” albo „u.g.g.”), która regulowała przesłanki i tryb wywłaszczenie

nieruchomości w rozdziale 6, zatytułowanym „wywłaszczenie nieruchomości”.

Także w rozumieniu tej ustawy za wywłaszczenie nieruchomości należało

uznać odjęcie lub ograniczenie w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa

rzeczowego na nieruchomości, co do całej nieruchomości albo jej części (art. 47

ust. 1 u.g.g.), za odszkodowaniem (art. 55 ust. 1 u.g.g.), prowadzące do nabycia

prawa własności wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę

i do wygaśnięcia innych obciążających ją praw (art. 50 ust. 1 u.g.g.).

Z art. 46 ust. 1 i 2 u.g.g. wynikało, że przepisy o wywłaszczeniu

nieruchomości stosuje się, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny

sposób niż przez wywłaszczenie, a nieruchomość nie może być nabyta w drodze

umowy. Ustawa określała zasady ustalania odszkodowania zarówno za odjęcie

prawa własności, jak i za jego ograniczenie. Ustawodawca przyjął, że w tym drugim

przypadku powinno ono odpowiadać procentowemu zmniejszeniu się wartości

nieruchomości. Jeżeli ograniczenie prawa własności nie powodowało zmniejszenia

wartości nieruchomości, a jedynie utratę pożytków - nie powinno ono przekraczać

10-krotnej rocznej wartości utraconych pożytków (art. 58 u.g.g.).

Zamieszczony w rozdziale 6, art. 70 ust. 1 i 3 u.g.g. (art. 75, według

oznaczenia w tekście pierwotnym ustawy), stanowił, że zakładanie

i przeprowadzanie na nieruchomościach, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących

do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń

technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych

urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń,

wymaga zezwolenia rejonowego organu rządowej administracji ogólnej.

Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń uniemożliwia dalsze

racjonalne korzystanie z nieruchomości przez właściciela na cele dotychczasowe,

nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i na zasadach przewidzianych

w ustawie. Właściciel nieruchomości miał obowiązek udostępnienia terenu osobom

i jednostkom zobowiązanym do wykonania czynności związanych z eksploatacją

i konserwacją założonych przewodów i urządzeń (art. 70 ust. 2 u.g.g.).

14

Wydanie zezwolenia na założenie na nieruchomości urządzeń przesyłowych

musiało być poprzedzone negocjacjami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie

zgody na wykonanie tych prac i mogło być udzielone, gdy właściciel sprzeciwił się

im (art. 73 u.g.g.). Właścicielowi nieruchomości przysługiwało od jednostki, której

udostępniono nieruchomość, odszkodowanie za straty wyrządzone na skutek jej

zajęcia i przeprowadzenia działań określonych w art. 70 ust. 1 u.g.g. W braku

porozumienia stron, odszkodowanie ustalał organ administracji, z zastosowaniem

zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 74 ust. 1 i 2 u.g.g.).

Od dnia 1 stycznia 1998 r. tryb i zasady wywłaszczenia nieruchomości

reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

(tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: „u.g.n.”), w rozdziale 4 -

„wywłaszczanie nieruchomości”, zamieszczonym w dziale III - „wykonywanie,

ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości”. Zgodnie z art. 112 u.g.n.

wywłaszczenie całej lub części nieruchomości polega na pozbawieniu albo

ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego

lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości położonej na obszarach

przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości,

dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu

publicznego. Można je przeprowadzić, jeżeli cele publiczne nie mogą być

zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do

nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Nieruchomość

może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu

terytorialnego (art. 113 ust. 1 u.g.n.). Do wszczęcia postępowania z urzędu może

dojść na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza

realizować cel publiczny (art. 115 ust. 1 u.g.n.).

Zamieszczony w tym rozdziale art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi, że starosta,

wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze

decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na

zakładanie i przeprowadzenie na niej ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń

służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej

oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych,

naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania

15

z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty

nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie

z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu

lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zezwolenia udziela starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji

rządowej z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu

terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (art. 124 ust. 2 u.g.n.).

Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub

użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac,

o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Rokowania przeprowadza osoba lub

jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie.

Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust.

3 u.g.n.).

Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży

obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po

założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń. Jeżeli przywrócenie

nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne

trudności lub koszty, właścicielowi nieruchomości należy się odszkodowanie

(art. 124 ust. 4 u.g.n.). Gdyby założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów

i urządzeń uniemożliwiało właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze

prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób

zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty

może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu

administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, nabył od niego

na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste

nieruchomości (art. 124 ust. 5 u.g.n.).

Ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowi

podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Dokonuje się go na wniosek

starosty lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli

zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki (art. 124 ust. 7 u.g.n.).

16

Dalsze konsekwencje założenia na nieruchomości ciągów, przewodów

i urządzeń dla prawa jej własności reguluje art. 124 ust. 6 u.g.n., z którego wynika,

że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić

nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz

usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Obowiązek ten podlega

egzekucji administracyjnej.

Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze

decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której

przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia

nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami

oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń,

nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub

dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności

publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub

nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów

i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń

i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne

prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja

o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu

zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Wydaje się ją

z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności

(art. 124b ust. 1 i 2 u.g.n.). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być

ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy (art. 124b ust. 3 u.g.n.). Podlega on

egzekucji administracyjnej (art. 124b ust. 5 u.g.n.).

Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności

prowadzących do założenia urządzeń, przysługuje odszkodowanie w wysokości

uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której

przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu

udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie

30 dni od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony

w decyzji, starosta wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania

(art. 124b ust. 4 u.g.n.).

17

W rozdziale 5 „Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości”, w art. 128

ust. 4 u.g.n. ustawodawca postanowił, że odszkodowanie przysługuje również za

szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n. Powinno ono

odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy

się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą

temu zmniejszeniu.

Z zacytowanych wyżej przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika,

że tytuł prawny przedsiębiorcy wykorzystującego urządzenia przesyłowe do ich

zainstalowania na cudzej nieruchomości mógł powstawać w związku z wydaniem

przez wskazany w ustawie organ decyzji, mającej charakter wywłaszczeniowy,

ograniczającej właściciela konkretnej nieruchomości w jego prawie w związku

z koniecznością ustawienia na niej urządzeń przesyłowych (art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.).

Poglądy doktryny i orzecznictwa na temat charakteru praw i obowiązków,

które powstają wskutek wydania decyzji mających podstawę w art. 35 ust. 1

u.z.t.w.n. nie są jednolite. Decyzję wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.

uznawano za źródło prawa podmiotowego, na którego treść składało się

uprawnienie do korzystania z cudzej nieruchomości poprzez trwałe posadowienie

na niej urządzeń i dostęp do nich. Uprawnienie wynikające z tej decyzji i będące

jego odpowiednikiem ograniczenie prawa własności opisywano czasami jako prawo

osobiste powodujące nawiązanie ciągłego stosunku cywilnoprawnego, ale też jako

ograniczone prawo rzeczowe, służebność, służebność szczególnego rodzaju,

zwaną też czasem służebnością przesyłu. Podobne wątpliwości rodziły

uregulowania będące odpowiednikami art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. w kolejnych ustawach

wywłaszczeniowych.

Za dominującą trzeba jednak uznać koncepcję, że decyzja wydana na

podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (art. 70 ust. 1 u.g.g., art. 124 ust. 1 u.g.n.) była

aktem kształtującym treść prawa własności zgodnie z art. 140 k.c. Nie powodowała

powstania służebności w ścisłym tego słowa znaczeniu, ponieważ skutki

ograniczenia prawa własności (art. 147, 149 i 152 k.c.) różnią się od skutków

prawnych wywołanych przez ustanowienie służebności, a podobieństwo między

nimi wynika z kreowanego nimi obowiązku znoszenia (pati) przez właściciela zmian

18

rzeczowych na jego nieruchomości. Z decyzji tej wynikają uprawnienia

o charakterze administracyjnym, czasami nazwane szczególną służebnością

ustawową.

Poglądy na temat trwałości skutków powodowanych przez te decyzje są

w mniejszym stopniu zróżnicowane niż te, które wiążą się z opisaniem ich

charakteru, chociaż bez ich uwzględnienia nie sposób jest go właściwie ocenić.

W mniejszości pozostaje pogląd, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1

u.g.n. uprawnia tylko do czasowego zajęcia nieruchomości i – powodując

wprawdzie ograniczenie właściciela w jego prawie – nie tworzy dla korzystającego z

jego nieruchomości żadnego trwałego tytułu do takiego działania (taki pogląd został

też wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 lutego 2006 r., II CSK

139/05, nie publ., ale jest wyraźnie odosobniony).

Zarówno w nauce, jak i w orzecznictwie dominuje stanowisko, że wydanie

decyzji mającej podstawę w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (art. 70 ust. 1 u.g.g., art. 124

ust. 1 u.g.n.) prowadzi do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości,

gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego

ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być

wykonywane jego prawo. Gdyby w decyzji tej chodziło o możliwość zajęcia

nieruchomości na pewien ograniczony czas, to ustawodawca powinien go oznaczyć

(por. min. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09;

wyroki Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2008 r., II CSK 432/07, nie publ.; z dnia

9 marca 2007, II CSK 457/06, Mon. Prawn. 2007, nr 7, s. 339, postanowienie Sądu

Najwyższego z dnia 5 lipca 2007 r., II CSK 156/07, OSNC 2008, nr 9, poz. 103).

Gdy chodzi o charakter praw i obowiązków będących konsekwencją wydania

decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (art. 70 ust. 1 u.g.g., art. 124 ust. 1

u.g.n.), to w orzecznictwie dominuje stanowisko, że jako akt wywłaszczeniowy,

powoduje ona trwałe ograniczenie prawa własności, w celu wykonywania na niej

uprawnień o treści zbliżonej do tych, które są właściwe służebności zwanej

w literaturze przesyłową. Skoro jednak źródłem obciążenia jest ustawa i akt

administracyjny, to mają one charakter publicznoprawny. Nie jest to służebność

tożsama z kodeksową służebnością gruntową, do której można by stosować

19

regulację dotyczącą tej służebności (por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia

10 listopada 2005 r., III CZP 80/05, OSNC 2006, nr 9, poz. 146; wyroki Sądu

Najwyższego z dnia 20 marca 2002 r., V CKN 1863/00, nie publ.; z dnia 10 lipca

2002 r., II CKN 1316/00, nie publ.; z dnia 8 czerwca 2005 r., V CK 680/04, nie publ.;

z dnia 21 stycznia 2009 r., II CSK 394/08, nie publ.; z dnia 9 marca 2007 r., II CSK

457/06).

W postanowieniu z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK 171/08 (OSNC 2010, nr 1,

poz. 15), Sąd Najwyższy – charakteryzując skutki decyzji wydanej na podstawie art.

35 ust. 1 u.z.t.w.n. – stwierdził, że „dalszą zaś konsekwencją wydania decyzji

administracyjnej na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. było takie ograniczenie

własności nieruchomości, które należy uznać za swojego rodzaju służebność,

nazywaną służebnością publiczną lub służebnością przesyłową, która po wydaniu

takiej decyzji administracyjnej powstawała z mocy prawa. Inwestor po wydaniu

decyzji administracyjnej na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. nie musiał liczyć się

z oporem właściciela w razie instalowania urządzeń przesyłowych na jego gruncie

i miał ustawowe prawo dostępu do nieruchomości w celu konserwacji tych

urządzeń, co właściciel musiał każdorazowo znosić”. Osobną kwestią jest, że tego

rodzaju ocena charakteru praw i obowiązków przedsiębiorcy nie stała na

przeszkodzie zakwalifikowania przez Sąd Najwyższy aktów władania

nieruchomością wykonywanych przez niego, jako aktów posiadania mogących

prowadzić do zasiedzenia służebności cywilnoprawnej, co zostanie

rozważone niżej.

Decyzje są aktami administracyjnymi, które z samego założenia mają być

trwałe, co oznacza, że za trwałe trzeba też uznawać powodowane nimi skutki,

a dopuszczalne wyjątki od tej zasady muszą mieć podstawę ustawową.

Odwołanie się do wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji nie

pozwala jednak objaśnić wszystkich problemów związanych z odpowiedzią na

pytanie o trwałość jej skutków. W nauce nie ma wątpliwości co do tego,

że ustawodawca może postanowić o ograniczeniu mocy wiążącej w czasie, jaka

przynależy decyzji administracyjnej jako aktowi konkretyzującemu prawa

i obowiązki adresata w ustalonym stanie faktycznym, a nawet – w wybranym

20

momencie – może ją znieść. Zdarza się, że sam ustawodawca określa, jak długo

mają trwać skutki wywołane decyzją (por. art. 42 u.z.t.w.n.) albo w prawie

materialnym administracyjnym tworzy podstawy do określenia w niej terminu,

z upływem którego one wygasają (art. 124b ust. 3 u.g.n.). W takich przypadkach

sam tylko upływ czasu, bez konieczności wystąpienia żadnych dodatkowych

zdarzeń i bez konieczności wydawania dodatkowych orzeczeń, spowoduje

wygaśnięcie decyzji. Jednak co do zasady, norma prawna zindywidualizowana

i skonkretyzowana w decyzji wiąże tak długo, jak długo istnieje stan faktyczny

odpowiadający stanowi opisanemu w abstrakcyjnej normie prawnej, która była

podstawą nawiązania stosunku prawnego skonkretyzowanego w decyzji.

Systematyka ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz zestawienie regulacji

ustalonej w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. z przepisami zamieszczonymi w rozdziale

6 u.z.t.w.n., w tym przede wszystkim z art. 42 u.z.t.w.n., usprawiedliwiają wniosek,

że decyzje wydawane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. miały i mają charakter

trwały. Dotyczyły one takich obiektów budowlanych, które – po wzniesieniu na

lub nad powierzchnią gruntu, względnie po zamontowaniu ich pod nią - wchodziły

w skład określonej struktury technicznej urządzeń wykorzystującego

je przedsiębiorstwa i nie mogły być w dowolnym czasie z tej struktury wyłączone,

czy choćby przesunięte w jej obrębie w inne miejsce. Większość takich urządzeń

instalowana była na poszczególnych nieruchomościach w związku z realizacją

inwestycji dzisiaj zwanych „liniowymi”, o specyfice których Trybunał Konstytucyjny

wypowiedział się nieco szerzej w wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10

(OTK-A 2012, nr 9, poz. 106). Takie decyzje muszą wywoływać trwałe skutki.

Dalszym wymagającym rozważenia problemem jest to, że podstawa prawna

dla decyzji, z której wynika tytuł wnioskodawcy w niniejszej sprawie do korzystania

z nieruchomości uczestniczki w sposób określony w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. została

uchylona wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Ustawodawca

nie przewidział w niej żadnych przepisów przejściowych określających, jakie są losy

decyzji wydanych na podstawie poprzedniej ustawy wywłaszczeniowej oraz czy

instytucje przewidziane nową ustawą mają być traktowane jako tożsame

z powstałymi na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, do których –

na zasadzie ciągłości – można stosować przepisy nowej ustawy.

21

Samo uchylenie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niewątpliwie nie pozbawia

mocy wiążącej decyzji wydanych na jej podstawie, ale skoro kształtowanie przez

nie tych stosunków prawnych, w które wkraczały miało podstawę nie w samej tylko

skonkretyzowanej nimi normie prawnej, lecz i w ustawie, bo przecież nie z samej

tylko decyzji, ale też z art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n. wynikała podstawa prawna

wyznaczająca zakres uprawnień przedsiębiorstwa do korzystania z nieruchomości

zajętej pod urządzenia przesyłowe już po ich zainstalowaniu, to po uchyleniu art. 35

ust. 2 u.z.t.w.n. powstaje kwestia, czy uprawnienia te mogły być wykonywane po

dniu 31 lipca 1985 r. na podstawie art. 70 ust. 2 u.g.g., a po dniu 1 stycznia 1998 r.

– na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n. Ustawodawca nie wypowiedział się co do tego

wyraźnie w przepisach wprowadzających ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i z dnia

21 sierpnia 1997 r.

Gdyby przyjąć, że uchylenie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – przy braku

jakichkolwiek przepisów przejściowych wiążących instytucję uregulowaną w art. 35

ust. 1 u.z.t.w.n. z instytucją uregulowaną w art. 70 ust. 1 u.g.g., a następnie w art.

124 ust. 1 u.g.n. – nie pozbawia wprawdzie przedsiębiorcy przesyłowego tytułu

prawnego do cudzej nieruchomości, na której posadowił urządzenia przesyłowe,

ale odbiera mu możliwość wykorzystywania nieruchomości w sposób określony

w art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n., to oznaczałoby to, że po dniu 1 sierpnia 1985 r.

przedsiębiorca ten miał wprawdzie tytuł do utrzymywania na cudzej nieruchomości

swoich urządzeń, ale stracił uprawnienie do dostępu do nich. Taki kierunek

wykładni przepisów ustaw wywłaszczeniowych stawiałby pod znakiem zapytania

racjonalność ustawodawcy.

Porównanie brzmienia art. 35 u.z.t.w.n., art. 70 u.g.g. i art. 124 u.g.n.

wskazuje na tożsamość unormowanych nimi instytucji, a to usprawiedliwia

wnioskowanie, że do stosunku prawnego skonkretyzowanego w decyzji

administracyjnej wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., po jego uchyleniu,

znajdują zastosowanie przepisy, którymi ustawodawca zastąpił go w systemie

prawnym. Oznacza to, że przedsiębiorca wykorzystujący urządzenia przesyłowe,

który zainstalował je na cudzej nieruchomości w związku z wydaniem na podstawie

art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. decyzji ograniczającej uprawnienia właściciela, może

22

aktualnie, na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n., uzyskać orzeczenie zezwalające mu

na dostęp do nich.

Trwałość skutków decyzji wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.,

art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n. w postaci ograniczenia prawa własności

nieruchomości w konkretny sposób oznacza, że dotyczą one nie tylko tej osoby,

która była właścicielem nieruchomości w chwili prowadzenia postępowania

administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji, lecz i każdego kolejnego jej

właściciela. Na uprawnienia w stosunku do wywłaszczonej w ten sposób

nieruchomości może się powoływać nie tylko ten przedsiębiorca wykorzystujący

urządzenia przesyłowe, który instalował je w związku z wydaniem decyzji, ale też

każdy kolejny, który uzyskał do tych urządzeń tytuł, a w związku z tym jest

odpowiedzialny za ich utrzymanie i eksploatację.

Wyrazem tego stanowiska jest również postanowienie z dnia 5 lipca 2007 r.,

II CSK 156/07, w uzasadnieniu którego Sąd Najwyższy stwierdził, że skoro art. 124

ust. 1 u.g.n. jest odpowiednikiem art. 70 ust. 1 u.g.g., a decyzje ograniczające

sposób korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na zakładanie

i przeprowadzenie określonych urządzeń wydawane były również przed dniem

1 stycznia 1998 r., to decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., jest decyzja

ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, bez względu na datę jej

wydania. Użyte w art. 124 ust. 5-8 u.g.n. sformułowanie „decyzja ostateczna,

o której mowa w ust. 1” może być bowiem rozumiane również jako nawiązanie do

rodzaju decyzji, a nie tylko do jej podstawy prawnej. Z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

wynika z kolei, że uzyskanie przez decyzję cechy ostateczności powoduje

niemożność ponownego orzekania w tej samej sprawie.

Także w uchwale z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09, Sąd Najwyższy

przyjął, że decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. jest tytułem

prawnym dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej

w tej decyzji nieruchomości.

W każdej z kolejno obowiązujących ustaw normujących publicznoprawne

aspekty gospodarowania nieruchomościami ustawodawca umieścił decyzje

wydawane na podstawie art. 35 u.z.t.w.n., art. 70 u.g.g. i art. 124 u.g.n. w obrębie

23

regulacji dotyczącej wywłaszczania nieruchomości, które może polegać nie tylko na

odjęciu prawa do niej, ale i na jego ograniczeniu. Decyzje wydawane na podstawie

wymienionych wyżej przepisów prowadziły zatem do ograniczenia prawa własności

nieruchomości w związku z koniecznością znoszenia takiego jej wykorzystania dla

celów publicznych, dla zrealizowania którego je wydano.

Każde wywłaszczenie nieruchomości, niezależnie od jego formy, następuje

na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie zaś

bezpośrednio na rzecz podmiotu prawa prywatnego, nawet jeśli z powołaniem się

na konieczność zrealizowania celu publicznego wnioskował on o wszczęcie

procedury wywłaszczeniowej. W związku z powyższym podmiot o takim statusie

może wywodzić swoje uprawnienia do korzystania z nieruchomości, do której

prawo odjęto lub ograniczono właścicielowi od tej osoby, na której rzecz

wywłaszczenie nastąpiło. Decyzja wydawana na podstawie art. art. 35 ust. 1

u.z.t.w.n. (art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n.) odbiera część uprawnień

właścicielskich, uszczuplając tym samym treść prawa własności oznaczonej

nieruchomości. W zakresie tego ograniczenia, przedsiębiorca korzystający

z urządzeń przesyłowych na cele działalności gospodarczej wiążącej się

z zaspokajaniem podstawowych potrzeb społecznych, uzyskuje uprawnienie do

korzystania z cudzej nieruchomości przez założenie i eksploatację urządzeń

przesyłowych nie od wywłaszczonego właściciela nieruchomości lecz od podmiotu,

na rzecz którego możliwe było wywłaszczenie. Decyzja ta oraz inne akty

administracyjne, które przedsiębiorca musiał uzyskać przed zrealizowaniem

procesu inwestycyjnego tworzyły po jego stronie trwały tytuł do postawienia na lub

nad albo umieszczenia pod cudzym gruntem urządzeń przesyłowych, a przepisy

ustawy upoważniały i upoważniają go do korzystania z tych urządzeń i dostępu do

nich na ustalonych nimi zasadach.

Przedsiębiorca przesyłowy, z inicjatywy którego na podstawie art. 35 ust. 1

u.z.t.w.n. wydano decyzję zezwalającą na korzystanie z cudzej nieruchomości

w sposób oznaczony w ust. 2 tego przepisu, także aktualnie ma tytuł do

utrzymywania na tej nieruchomości urządzeń, które postawił w związku z wydaniem

decyzji. Decyzja ta nie traci bowiem mocy obowiązującej wskutek upływu czasu.

Trzeba przyjąć, że obecnie, po uchyleniu art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n., w razie

24

potrzeby wejścia na nieruchomość w celu zapewnienia konserwacji

urządzeń przesyłowych, przedsiębiorca może ubiegać się o wydanie decyzji

zezwalającej mu na to, w razie braku zgody właściciela, a nałożony nimi obowiązek

znoszenia ingerencji w uprawnienia właściciela podlega egzekucji administracyjnej

(art. 124 ust. 6 u.g.n.).

We wszystkich ustawach regulujących zasady i tryb wywłaszczania

nieruchomości jako zasadę przyjęto, że publicznoprawna ingerencja w prawo

własności prowadząca do jego odebrania lub ograniczenia dla zrealizowania celu

publicznego jest możliwa dopiero wtedy, gdy podmiotowi zabiegającemu

o zrealizowanie celu publicznego nie uda się wyjednać zgody właściciela

nieruchomości na zawarcie umowy prowadzącej do uzyskania przez Skarb

Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego tytułu prawnego do niej.

We wszystkich tych przepisach ustawodawca preferował i preferuje wykorzystanie

cywilnoprawnych form działania administracji dla zrealizowania nałożonych na nią

zadań, a do form wiążących się z wykorzystaniem imperium państwowego

nakazuje sięgać w dalszej kolejności, ultima ratio.

Postanowienia będące wyrazem obowiązywania przytoczonej wyżej zasady

ustawodawca zamieścił w przepisach ogólnych ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

(art. 6 ust. 1 i art. 7 u.z.t.w.n.), ale nie powtórzył ich już w rozdziale o „szczególnym

trybie wywłaszczenia”, polegającym między innymi na zezwoleniu na założenie na

nieruchomości urządzeń przesyłowych (art. 35 u.z.t.w.n.), za wyjątkiem jednak

postanowień określających zasady ustalenia odszkodowania za szkodę poniesioną

przez właściciela nieruchomości, m.in. wskutek działań prowadzących do

zainstalowania na niej urządzeń przesyłowych. Odszkodowanie to strony miały

negocjować, a dopiero w razie sporu organ administracji orzekał o nim decyzją

administracyjną (art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n.).

W kolejnych ustawach regulujących zasady i tryb wywłaszczania

nieruchomości ustawodawca wyraźnie uzależnił możliwość wydania decyzji

o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości w celu umieszczenia na niej urządzeń

przesyłowych od niepowodzenia rozmów z jej właścicielem mających doprowadzić

25

do ustalenia cywilnoprawnego tytułu do korzystania z jego nieruchomości na

powyższe cele (art. 73 u.g.g., art. 124 ust. 3 u.g.n.).

W świetle powyższego powstaje pytanie, jakiego rodzaju cywilny tytuł

prawny mógł stanowić podstawę do zajęcia nieruchomości w celu umieszczenia na

niej urządzeń przesyłowych oraz czy należało go ustalić na rzecz Skarbu Państwa

lub (po dniu 27 maja 1990 r.) jednostki samorządu terytorialnego, czy też na rzecz

samego przedsiębiorcy przesyłowego.

Skoro przedsiębiorca przesyłowy podejmował negocjacje z właścicielem

nieruchomości w celu wyjednania jego zgody na jej wykorzystanie na cele

związane z realizacją wykonywanych przez niego zadań gospodarczych,

wymagających trwałego tytułu do gruntów, na których umieszczał urządzenia

wchodzące w skład przedsiębiorstwa, to niewątpliwie oświadczenie właściciela

nieruchomości mogło być alternatywą dla decyzji wydawanej na podstawie art. 35

ust. 1 u.z.t.w.n. tylko pod warunkiem, że zapewniało taki stabilny tytuł.

W wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r., I CK 14/05 (nie publ.), Sąd Najwyższy

stwierdził, że „zezwolenie przez właściciela na założenie instalacji przesyłowych

i ich eksploatację kształtuje nowy stan prawny, powodując nawiązanie między

przedsiębiorstwem i właścicielem nieruchomości stosunku cywilnoprawnego

charakteryzującego się trwałością i ciągłością. Trwałość i ciągłość tego stosunku

wynika z jego natury i jedynie w wyjątkowych wypadkach właściciel gruntu będzie

mógł spowodować zniesienie tego stosunku przez żądanie likwidacji założonych

urządzeń”. Z powyższej wypowiedzi nie wynika jednak jasno, czy rozważany tytuł

miał mieć naturę obligacyjną, czy też tworzyć – po stronie przedsiębiorcy

przesyłowego, albo Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego –

rzeczowe podstawy do korzystania z nieruchomości, a jeśli tak, to przy

wykorzystaniu której instytucji znanej tej gałęzi prawa cywilnego.

Zanim jeszcze weszła w życie nowelizacja kodeksu cywilnego polegająca na

dodaniu art. 3051

-3054

k.c. w orzecznictwie sądowym dopuszczono możliwość

umownego ustanowienia służebności gruntowej, która treścią odpowiada

służebności przesyłu. Takie stanowisko Sąd Najwyższy zajął w uchwale

z 17 stycznia 2003 r., III CZP 79/02, w której stwierdził, że okoliczność,

26

iż nieruchomość władnąca wchodzi w skład przedsiębiorstwa energetycznego

sama przez się nie wyklucza możliwości zrealizowania przez strony umowy

o ustanowienie służebności gruntowej w celu określonym w art. 285 § 2 k.c.

Trzeba podkreślić, że w uchwale tej Sąd Najwyższy rozpoczął rozważania od

przypomnienia imperatywnego charakteru przepisów prawa cywilnego

o służebnościach, dostrzegł brak odpowiednika art. 175 pr. rzecz. w kodeksie

cywilnym oraz jednoznacznie przez ustawodawcę wyartykułowane przyczyny

pominięcia tego przepisu w aktualnie obowiązującej ustawie i ostatecznie

opowiedział się za dopuszczalnością ustalenia tytułu do korzystania z cudzej

nieruchomości dla celów założenia na niej urządzeń przesyłowych przez

przedsiębiorstwo, mającego źródło w służebności gruntowej, ustanawianej zgodnie

z regułami określonymi w przepisach kodeksu cywilnego o tych służebnościach -

na rzecz właściciela nieruchomości władnącej stanowiącej część przedsiębiorstwa,

nie zaś na rzecz samego przedsiębiorstwa przesyłowego.

Pogląd, że w drodze umowy można ustanowić służebność o treści

odpowiadającej służebności przesyłu był powtarzany w kolejnych orzeczeniach.

Sąd Najwyższy nie oceniał w nich jednak konkretnych umów, które miałyby

prowadzić do powstania takiej służebności, ale wnioski o stwierdzenie nabycia

przez zasiedzenie służebności o treści odpowiadającej służebności przesyłu

(por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2008 r., III CSK 73/08,

„Rejent” 2008, nr 7-8, s. 222). W orzeczeniach tych nie objaśniono zatem,

jaką treść miałaby mieć umowa zawarta przed dniem 1 sierpnia 2008 r.

o obciążenie nieruchomości służebnością odpowiadającą służebności przesyłu,

a w szczególności, czy miałaby identyfikować nieruchomość władnącą, czy samego

tylko przedsiębiorcę przesyłowego.

Pogląd wyrażony w uchwale z dnia 17 stycznia 2003 r., III CZP 79/02, nie

zyskał powszechnej aprobaty. Jego krytycy podkreślali, że wobec obowiązywania

na gruncie prawa rzeczowego zasady numerus clausus praw rzeczowych,

uczestnicy obrotu mogą posługiwać się tylko takimi ich konstrukcjami, jakie

ustanowił prawodawca i nie mogą zmieniać ich treści, charakteru czy konstrukcji.

Służebność gruntowa może być ustanowiona jedynie na rzecz nieruchomości

władnącej i w celu zwiększenia jej wartości, natomiast nie powinna być

27

wykorzystywana dla ułatwienia działalności gospodarczej przedsiębiorcy

z wykorzystaniem cudzych nieruchomości, pod pozorem zwiększenia użyteczności

sztucznie wyszukanej w jego majątku nieruchomości władnącej. System prawny nie

stoi na przeszkodzie temu, by przedsiębiorca zawarł z właścicielem nieruchomości

umowę ustalającą określony sposób korzystania z jego nieruchomości na cele

posadowienia na niej urządzeń przesyłowych oraz dostępu do nich w celu

wykonania niezbędnej konserwacji (o czym wypowiedział się także Sąd Najwyższy

w motywach wyroku z dnia 10 lipca 2002 r., II CKN 1316/00). Tego rodzaju

oświadczenia prowadzą do ustanowienia na rzecz przedsiębiorcy prawa

osobistego, względnego, które – na podstawie art. 17 ustawy o księgach

wieczystych i hipotece – może uzyskać rozszerzoną skuteczność w związku z jego

ujawnieniem w księdze wieczystej.

Stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 stycznia

2003 r., III CZP 79/02, stanowiło podstawę wypracowania tezy, że skoro przed

dniem 3 sierpnia 2008 r. możliwe było umowne nabycie służebności o treści

odpowiadającej służebności przesyłu, to dopuszczalne było także jej nabycie

w drodze zasiedzenia na podstawie art. 292 k.c. Początkowo pogląd ten kształtował

linię orzeczniczą dopuszczającą wprawdzie możliwość zasiedzenia służebności, ale

w „klasycznej” dla służebności gruntowej postaci, a zatem na rzecz każdoczesnego

właściciela nieruchomości władnącej, którą wnioskodawca musiał zidentyfikować.

Za podmiot, na rzecz którego służebność mogła być nabyta przed 1 lutego 1989 r.

uznawano nie przedsiębiorcę przesyłowego, ale Skarb Państwa, a od 1 lutego

1989 r. – przedsiębiorcę przesyłowego, o ile potrafił wykazać, że Skarb Państwa

przeniósł w określonym momencie na jego rzecz posiadanie nieruchomości

władnącej (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 października 2009 r.,

III CZP 70/09, OSNC 2010, nr 5, poz. 64; wyrok Sądu Najwyższego z dnia

9 grudnia 2009 r., IV CSK 291/09, Mon. Prawn. 2010, nr 2, s. 68; postanowienia

Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2011 r., V CSK 502/10, „Rejent” 2012,

nr 12, s. 159, z dnia 13 czerwca 2013 r., IV CSK 672/12, nie publ., z dnia

25 stycznia 2006 r., I CSK 11/05; BSN 2006, nr 5, s. 11; z dnia 10 lipca 2008 r.,

III CSK 73/08 oraz odmienny pogląd, wyrażony w postanowieniu z dnia 12 stycznia

2012 r., IV CSK 183/11, nie publ., z którego wynika, że i przed dniem 1 lutego

28

1989 r. przedsiębiorstwo państwowe mogło nabyć służebność gruntową

bezpośrednio na swoją rzecz).

Za przesłankę nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowej tworzącej

dla przedsiębiorcy przesyłowego tytuł do korzystania z urządzeń przesyłowych

posadowionych na cudzym gruncie uznawano polepszenie sytuacji przedsiębiorcy

w związku z zainstalowaniem i korzystaniem z urządzeń oraz zwiększenie

użyteczności nieruchomości, na której znajdują się składniki przedsiębiorstwa, jeśli

nieruchomość ta wchodzi w skład przedsiębiorstwa. Sąd Najwyższy argumentował,

iż okoliczność, że służebność gruntowa zwiększy użyteczność przedsiębiorstwa

prowadzonego przez właściciela nieruchomości nie może automatycznie wykluczać

istnienia nieruchomości władnącej. W skład przedsiębiorstwa mogą wchodzić także

nieruchomości (art. 551

pkt 2 k.c.), a funkcjonowanie przedsiębiorstwa

energetycznego bez takich nieruchomości jest trudne do wyobrażenia.

Bez znaczenia jest, że w skład przedsiębiorstwa wchodzi wiele nieruchomości.

Ułatwienie funkcjonowania przedsiębiorstwa może, w okolicznościach konkretnej

sprawy, stanowić jednocześnie zwiększenie użyteczności nieruchomości należącej

do tego przedsiębiorstwa (por. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia

8 września 2006 r., II CSK 112/06, Mon. Prawn. 2006, nr 19, s. 1016; z dnia

10 lipca 2008 r., III CSK 73/08; z dnia 5 czerwca 2009 r., I CSK 392/08, nie publ.;

z dnia 4 października 2006 r., II CSK 119/06, Mon. Prawn. 2006, nr 21, s. 1128).

Z czasem w orzecznictwie Sądu Najwyższego doszedł do głosu pogląd,

że możliwe jest nabycie przez zasiedzenie przed dniem 3 sierpnia 2008 r.

służebności o treści odpowiadającej służebności przesyłu, ustanawianej nie

na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej, bo tej w ogóle nie

należy identyfikować, ale bezpośrednio na rzecz Skarbu Państwa (do dnia 1 lutego

1989 r.) albo przedsiębiorcy przesyłowego (od dnia 1 lutego 1989 r.).

Takie stanowisko zostało wyrażone w uchwałach Sądu Najwyższego z dnia

7 października 2008 r., III CZP 89/08, BSN 2008, nr 10, s. 7; z dnia 27 czerwca

2013 r., III CZP 31/13, OSNC 2014, nr 2, poz. 11; z dnia 22 maja 2013 r., III CZP

18/13, OSNC 2013, nr 12, poz. 139; w wyroku Sądu Najwyższego z dnia

12 grudnia 2008 r., II CSK 389/08, nie publ.; w postanowieniach Sądu

Najwyższego: z dnia 22 lipca 2010 r., I CSK 606/09, nie publ.; z dnia 14 listopada

29

2012 r., II CSK 120/12, nie publ.; z dnia 6 lutego 2013 r., V CSK 129/12, nie publ.;

z dnia 14 czerwca 2013 r., V CSK 321/12, nie publ.).

Próbę pogodzenia obu poglądów na temat charakteru i konstrukcji

służebności gruntowej o treści odpowiadającej służebności przesyłu Sąd Najwyższy

podjął w uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 stycznia 2013 r., II CSK 289/12

(nie publ.), w którym stwierdził, że odstąpienie w drodze wykładni od konieczności

określenia w czynności prawnej bądź orzeczeniu nieruchomości władnącej,

na rzecz której wystąpił ex lege skutek zasiedzenia, nastąpiło w rezultacie

odwołania się do pojęcia przedsiębiorstwa w ujęciu przedmiotowym i przyjęcia

domniemania, że składnikiem przedsiębiorstwa przesyłowego jest zawsze taka

nieruchomość. Przy tego rodzaju koncepcji brak określenia nieruchomości

władnącej jest tylko technicznym uproszczeniem służącym przyspieszeniu

postępowania i nie świadczy o braku wystąpienia przesłanki merytorycznej

w postaci nieruchomości władnącej.

Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego nie wymaga

zajęcia stanowiska wobec zrelacjonowanej wyżej linii orzecznictwa.

Z uwag poczynionych wyżej wynika, że w okresie od dnia 1 stycznia 1947 r.

do dnia 31 grudnia 1964 r. systemowi prawnemu znana była służebność przesyłu,

jako pewien szczególny rodzaj służebności gruntowej. Przedsiębiorca korzystający

z urządzeń przesyłowych mógł zatem uzyskać tytuł do korzystania z cudzej

nieruchomości na własne cele, zabiegając o ustanowenie na swoją rzecz tego

rodzaju prawa. Mógł także objąć w posiadanie cudzą nieruchomość w zakresie

odpowiadającym jej treści, a wykonywanie aktów świadczących o posiadaniu

służebności doprowadziłoby do jej zasiedzenia, gdyby trwało to przez odpowiednio

długi okres.

Na mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., obowiązującej od dnia 5 kwietnia

1958 r., ustawodawca przewidział możliwość ograniczenia właściciela

nieruchomości aktem administracyjnym o charakterze wywłaszczeniowym w jego

prawie własności, w celu umożliwienia przedsiębiorcom korzystającym z urządzeń

przesyłowych rozwinięcia ich infrastruktury technicznej, dzięki której zaspokajają

potrzeby społeczne w zakresie zaopatrzenia w wodę, energię albo umożliwienia im

30

świadczenia usług telekomunikacyjnych. Wydanie takiej decyzji na podstawie art.

35 u.z.t.w.n. oznaczało, że właściciel nieruchomości został trwale ograniczony

w przysługującym mu prawie własności, gdyż musiał bezterminowo godzić się na

zainstalowanie urządzeń przedsiębiorcy przesyłowego na swojej nieruchomości,

trwanie tych urządzeń na jego gruncie i podejmowanie przez przedsiębiorcę

koniecznych czynności technicznych w celu utrzymania urządzeń w stanie zdatnym

do zaspokojenia potrzeb społecznych. Z decyzji tej pośrednio, w związku

z ograniczeniem uprawnień właściciela, wynikało uprawnienie przedsiębiorcy do

posadowienia urządzeń przesyłowych na jego gruncie, a upoważnienie do wstępu

na ten gruntu w celu podjęcia czynności zmierzających do utrzymania urządzeń

w należytym stanie miało źródło w ustawie.

Między dniem 5 kwietnia 1958 r. a dniem 31 grudnia 1964 r. ograniczenie

prawa własności ustanawiane decyzją administracyjną w celu umożliwienia

wykorzystania nieruchomości na cele przesyłowe funkcjonowało w systemie

prawnym formalnie obok służebności przesyłu, ale w dobie jednolitego funduszu

własności państwowej przedsiębiorstwa państwowe nie ustanawiały tej służebności

ani na swoją rzecz, ani na rzecz Skarbu Państwa, w imieniu którego wykonywały

wszelkie prawa rzeczowe (szerzej o tych relacjach w uzasadnieniu wyroku Sądu

Najwyższego z dnia 10 maja 2013 r., I CSK 495/12, nie publ.).

W okresie od dnia 1 stycznia 1965 r. do dnia 3 sierpnia 2008 r. polski system

prawny nie tworzył podstaw do ustanawiania służebności przesyłu, w kształcie

odpowiadającym służebności unormowanej w art. 175 pr. rzecz., czy następnie

w art. 3051

k.c., przy utrzymaniu w mocy służebności ustanowionych wcześniej

(art. XL w związku z art. XXXVIII p.w.k.c.), a jednocześnie w każdej kolejno

obowiązującej ustawie wywłaszczeniowej ustawodawca przewidział instytucje

tożsame z uwagi na charakter i konstrukcję z ustaloną w art. 35 u.z.t.w.n. (art. 70

ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n.). Ich wykorzystanie pozwalało przedsiębiorcom

korzystającym z urządzeń przesyłowych przed dniem 3 sierpnia 2008 r. uzyskać

trwały tytuł do ich zainstalowania na cudzych gruntach i eksploatowania tych

urządzeń w celu zaspokojenia potrzeb społecznych. Jeśli przedsiębiorca

przesyłowy, z którym właściciel nieruchomości odmówił zawarcia umowy

upoważniającej do korzystania z jego gruntu na cele przesyłowe wystąpił o wydanie

31

decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1

u.g.n.) i taka decyzja została wydana, to – w związku z niewygaszeniem przez

ustawodawcę skuteczności tego rodzaju decyzji po wejściu w życie przepisów

o służebności przesyłu – ma on w dalszym ciągu tytuł prawny do korzystania

z cudzej nieruchomości na te cele, o których orzeczono w decyzji. Źródłem jego

uprawnienia do wkraczania na nieruchomość w celu utrzymania urządzeń

w sprawności technicznej był przepis ustawy (art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n., art. 70 ust. 2

u.g.g.), a aktualnie, w razie nieuzyskania na to zgody właściciela – może nim być

decyzja administracyjna (art. 124 ust. 6 u.g.n.).

Przesłanki nabycia służebności gruntowej przez zasiedzenie zostały

szczegółowo objaśnione w orzecznictwie Sądu Najwyższego, a ostatnio w uchwale

składu siedmiu sędziów z dnia 9 sierpnia 2011 r., III CZP 10/11. W jej uzasadnieniu

Sąd Najwyższy podkreślił, że służebność gruntowa jest jedynym ograniczonym

prawem rzeczowym, które może powstać ex lege wskutek zasiedzenia,

na zasadach określonych w art. 292 k.c. Nabycie służebności gruntowej przez

zasiedzenie następuje na rzecz jej posiadacza, a jest nim ten, kto faktycznie

korzysta z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści służebności

(art. 352 k.c.); do posiadania służebności stosuje się odpowiednio przepisy

o posiadaniu rzeczy. Sąd Najwyższy przyjął, że w przypadku posiadania

służebności gruntowej w rachubę nie wchodzi, jak przy nabyciu własności,

posiadanie samoistne, lecz posiadanie w zakresie odpowiadającym treści

służebności. Podmiot wykonujący służebność korzysta z cudzej rzeczy tylko

w oznaczonym zakresie, nierzadko bardzo wąskim, w istocie nie władając nią.

Posiadanie służebności gruntowej jest więc posiadaniem specyficznym (art. 336

k.c.), a posiadanie prowadzące do zasiedzenia służebności gruntowej polega

na korzystaniu z gruntu w takim zakresie i w taki sposób, w jaki czyniłaby to osoba,

której przysługuje służebność; władanie w zakresie służebności gruntowej musi być

wykonywane dla siebie (cum animo rem sibi habendi).

Ustawodawca potraktował zasiedzenie służebności gruntowej w sposób

szczególny także przez wprowadzenie ograniczenia polegającego na tym,

że można ją nabyć tylko wtedy, gdy posiadanie nieruchomości polega na

korzystaniu z trwałego i widocznego urządzenia przez odpowiedni czas, zależnie

32

od dobrej lub złej wiary posiadacza (art. 292 k.c.). Jest nim odpowiednie urządzenie

materialne umożliwiające lub ułatwiające korzystanie z cudzej nieruchomości

w zakresie treści służebności, sporządzone na obcej nieruchomości lub co najmniej

wkraczające w jej sferę. Charakter tego urządzenia ma być trwały, a nie chwilowy

i musi ono być widoczne. Przesłanka ta niewątpliwie ma na celu

ochronę właściciela nieruchomości, a także niedopuszczenie do przekształcania się

przypadków grzecznościowego korzystania z cudzej nieruchomości w stosunki

prawnorzeczowe. Urządzenia, o których mowa w art. 292 k.c., powinny spełniać

funkcję ostrzegawczą dla właściciela nieruchomości, a jest tak wtedy, zostaną

wzniesione przez osobę, która faktycznie korzysta z nieruchomości, w takim

zakresie i w taki sposób, w jaki czyniłaby to osoba, której przysługuje służebność

(tak też Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroków z dnia 25 maja 1999 r.,

SK 9/98, OTK 1999, nr 4, poz. 78 i z dnia 28 października 2003 r., P 3/03, OTK-A

2003, nr 8, poz. 82).

Po 2003 r. o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej o treści

odpowiadającej służebności przesyłu występowali przedsiębiorcy przesyłowi, nie

tyko ci, którzy nie potrafili wylegitymować się żadnym tytułem do zajęcia

i wykorzystywania cudzej nieruchomości na cele własnej działalności gospodarczej

(por. np. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 2013 r., V CSK 129/12;

z dnia 16 stycznia 2013 r., II CSK 289/12; postanowienie z dnia 19 grudnia 2012 r.,

II CSK 218/12, nie publ.; z dnia 14 lutego 2013 r., II CSK 389/12, OSNC-ZD 2014,

nr A, poz. 3; z dnia 14 czerwca 2013 r., V CSK 321/12; z dnia 24 maja 2013 r.,

V CSK 287/12, OSNC 2014, nr 2, poz. 20), co pozostaje poza zakresem rozważań

w niniejszej sprawie, ale też tacy, którzy korzystali z nich w związku z wydaniem

w stosunku do właściciela decyzji administracyjnej mającej podstawę w art. 35 ust.

1 u.z.t.w.n. (art. 70 u.g.g. i art. 124 u.g.n.), których zakres władania nieruchomością

odpowiada zakresowi władania znajdującego podstawę w art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n.

(art. 70 ust. 2 u.g.g. i art. 124 ust. 6 u.g.n.). W efekcie, w kilku orzeczeniach

Sąd Najwyższy rozważał przesłanki nabycia przez zasiedzenie służebności o treści

odpowiadającej służebności przesyłu także przez takiego przedsiębiorcę

przesyłowego, który korzystał z cudzego gruntu po wydaniu w stosunku

33

do właściciela decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (art. 70 ust. 1 u.g.g. i art.

124 ust. 1 u.g.n.).

W postanowieniach z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK 171/08 i z dnia

21 lutego 2013 r., I CSK 354/12 (OSNC-ZD 2014, nr A, poz. 5) Sąd Najwyższy

przyjął, że wykonywanie przez przedsiębiorstwo korzystające z urządzeń

przesyłowych uprawnień do cudzej nieruchomości, w sytuacji wydania w stosunku

do właściciela nieruchomości decyzji mającej podstawę w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.

(art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 2 u.g.n.) jest równoznaczne z objęciem

nieruchomości we władanie przez przedsiębiorcę jako posiadacza w zakresie treści

służebności przesyłu. Takie władztwo może być zakwalifikowane jako posiadanie

służebności (gruntowej albo przesyłowej). Z kolei posiadanie służebności wraz

z upływem stosownego czasu stanowią dostateczne przesłanki jej nabycia przez

zasiedzenie (art. 292 k.c. w związku z art. 172 § 1 k.c.). W takim przypadku

korzystanie z nieruchomości było legalne, miało źródło w ostatecznej,

niepodważonej i wiążącej decyzji administracyjnej oraz w ustawie, a tym samym

należy uznać je za posiadanie w dobrej wierze. Posiadacz miał bowiem

usprawiedliwione podstawy do przekonania, że przysługuje mu takie prawo

do władania nieruchomością, jakie wykonuje, tj. prawo do władania nią w zakresie

przysługującej mu ustawowo służebności przesyłu.

W postanowieniu z dnia 14 listopada 2012 r., II CSK 120/12, Sąd Najwyższy

stwierdził, że „państwowe osoby prawne, które w okresie przed dniem 31 stycznia

1989 r., w wyniku realizacji inwestycji przesyłowych, przebiegających przez

nieruchomości nie należące do przedsiębiorstwa przesyłowego, co do których

wydane były decyzje administracyjne o przebiegu linii przesyłowej i pozwolenia

budowlane, objęły w dobrej wierze posiadanie służebności, jako korzystanie

z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści tej służebności (art. 172

§ 1 w związku z art. 292 i art. 352 k.c.)”.

Niewątpliwie, działania przedsiębiorstwa polegające najpierw na założeniu

na cudzej nieruchomości urządzeń przesyłowych, a potem na korzystaniu z tej

nieruchomości na cele ich utrzymania i zapewnienia im sprawności technicznej są

manifestacją posiadania nieruchomości. Przypisanie im cech aktów świadczących

34

o posiadaniu służebności gruntowej, czy służebności o treści odpowiadającej

służebności przesyłu nie jest jednak możliwe, ż przyczyn następujących.

Trzeba przypomnieć myśl, do której odwołał się Sąd Najwyższy

w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 9 sierpnia 2011 r., III CZP

10/11, że wykładnia przepisów o zasiedzeniu musi uwzględniać aspekt

konstytucyjnie gwarantowanej ochrony własności. Zasadą konstytucyjnie określoną,

od której ustawodawca wyjątkowo odstępuje, jest nienaruszalność prawa

własności. Instytucja zasiedzenia, mająca daleko idące skutki w odniesieniu do

prawa własności, jest przykładem takiego wyjątkowego odstępstwa, wszelkie zatem

wątpliwości nasuwające się przy jej interpretowaniu powinny być tłumaczone -

co podkreślają także przedstawiciele nauki prawa cywilnego - na rzecz ochrony

własności. Podobnie ocenił ten problem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia

25 maja 1999 r., SK 9/98, w którym oceniał konstytucyjność art. 292 k.c., jako

dopuszczającego nabycie służebności gruntowej przez zasiedzenie.

Należy zauważyć, że inny jest charakter władania cudzą nieruchomością

w zakresie treści służebności gruntowej (po dniu 3 sierpnia 2008 r. - służebności

przesyłu), a inny jest charakter władania nieruchomością przez przedsiębiorcę,

w związku z wydaniem w stosunku do jej właściciela decyzji mających podstawy

w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n.).

Decyzja mająca podstawę w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (art. 70 ust. 1

u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n.) wywołuje trwałe skutki nie tylko w tym sensie, że nie

można ich dowolnie odwrócić, ale i w tym sensie, że nie konsumują się one przez

jedno doniosłe dla obrotu prawnego zdarzenie (jak np. w typowym wywłaszczeniu –

odjęcie prawa własności). Decyzja ta prowadzi do wywłaszczenia właściciela

nieruchomości przez trwałe ograniczenie jego prawa. Przedsiębiorca korzystający

z urządzeń przesyłowych przystępuje do wykonywania uprawnień, jakie dla niego

wynikają z ustaw wywłaszczeniowych nie „obok” właściciela, niejako wytyczając

sobie zakres władztwa nad cudzą nieruchomością działaniami manifestowanymi na

zewnątrz (co jest właściwe dla posiadacza służebności gruntowej), ale w obszarze,

w którym właściciel został ograniczony w przysługującym mu prawie w interesie

publicznym i na rzecz Państwa. Zakres uprawnień, jakie przysługują przedsiębiorcy

35

przesyłowemu po wydaniu w stosunku do właściciela nieruchomości decyzji na

podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n.)

determinowała i determinuje ustawa (art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n. i art. 70 ust. 2 u.g.g.),

a od dnia 1 sierpnia 1998 r., tylko co do wejścia na nieruchomość w celu

przeprowadzenia konserwacji urządzeń, musi on mieć podstawę w umowie

z właścicielem lub w decyzji administracyjnej (art. 124 ust. 6 u.g.n.).

Działania przedsiębiorcy korzystającego z urządzeń przesyłowych, które

legalnie postawił na cudzej nieruchomości w związku z wywłaszczeniem jej

właściciela przez ograniczenie przysługującego mu prawa własności, polegające na

wstępie na tę nieruchomość i podejmowanie w stosunku do własnych urządzeń

działań koniecznych dla zapewnienia im sprawności technicznej, jest

wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych takiemu przedsiębiorcy w ustawie

(art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n. i art. 70 ust. 2 u.g.g.), albo w decyzji, dla której podstawę

tworzy art. 124 ust. 6 u.g.n. Nie są to akty posiadania cudzej nieruchomości,

skierowane przeciwko jej właścicielowi, których wykonywanie mogłoby doprowadzić

do zasiedzenia służebności gruntowej, w zakres której wchodziłoby uprawnienia do

wykonywania w stosunku do nieruchomości takich działań, na które przedsiębiorcy

pozwalają ustawy wywłaszczeniowe.

Ograniczony w przysługującym mu prawie własności właściciel

nieruchomości na podstawie zewnętrznych cech władztwa manifestowanego nad

jego nieruchomością przez przedsiębiorcę korzystającego z urządzeń przesyłowych

nie jest w stanie odróżnić, czy przedsiębiorcy w jego działaniach towarzyszy

animus posiadania jego nieruchomości w zakresie treści służebności gruntowej

(służebności przesyłu), czy też wkracza na tę nieruchomość jako wykonujący

uprawnienie ustawowe.

Wykonywanie przewidzianych ustawą i decyzją administracyjną uprawnień

do utrzymywania urządzeń przesyłowych posadowionych na cudzej nieruchomości

na podstawie tytułu prawnego mającego źródło w decyzji o charakterze

wywłaszczeniowym ograniczającej prawo właściciela oraz uprawnień do dostępu

do tych urządzeń w celu ich utrzymania we właściwym stanie technicznym, jest

36

działaniem podejmowanym w tym obszarze, w którym właściciel nieruchomości

został w swoim prawie trwale ograniczony.

Instytucja zasiedzenia służebności ma na celu uporządkowanie

długotrwałych stosunków prawnorzeczowych i zmobilizowanie biernego właściciela

do zajęcia się przedmiotem swojej własności (tak Sąd Najwyższy w uzasadnieniu

postanowienia z dnia 13 października 2011 r., V CSK 502/10). Właścicielowi

nieruchomości, na której urządzenia przesyłowe umieszczone zostały bez tytułu

prawnego można po odpowiednio długim czasie korzystania w określony sposób

z jego nieruchomości postawić zarzut, że pozostawał bierny wobec tych aktów,

co doprowadziło do obciążenia nieruchomości służebnością gruntową.

Tego samego zarzutu nie można postawić właścicielowi nieruchomości legalnie

(a zatem w związku z wykorzystaniem podstaw do działania administracji

przewidzianych w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n.)

zajętej pod urządzenia przesyłowe. Ustawowe upoważnienie przedsiębiorcy

korzystającego z takich urządzeń do podejmowania w stosunku do nieruchomości,

na której je legalnie zainstalował czynności zmierzających do utrzymania ich

w należytym stanie technicznym sprawia, że właściciel nieruchomości nie mógłby

się im skutecznie przeciwstawić, tamując przedsiębiorcy drogę do zasiedzenia

służebności cywilnoprawnej na jego nieruchomości.

Inaczej wygasza się prawa i obowiązki mające źródło w ustawie lub akcie

administracyjnym, a inaczej - wynikające ze stosunku cywilnoprawnego. Skoro

ustawodawca w związku z uchwaleniem ustawy z dnia 30 maja 2008 r. nie

zdecydował się na wygaszenie uprawnień przedsiębiorców korzystających

z urządzeń przesyłowych na cudzych nieruchomościach, w związku z wydaniem

decyzji administracyjnych mających podstawę w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (art. 70

ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n.), to drogą wykładni nie można dochodzić do

„konwersji” tych uprawnień w uprawnienia właściwe podmiotom, które uzyskały

służebność przesyłu.

W konkluzji, na zadane pytanie należało odpowiedzieć jak na wstępie.