V CK 309/04

Sygn. akt V CK 309/04

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 31 marca 2005 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Lech Walentynowicz (przewodniczący)

SSN Bronisław Czech

SSN Antoni Górski (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa W. J. i R. J.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 31 marca 2005 r., kasacji

powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 19 listopada 2003 r., sygn. akt I ACa

(…),

oddala kasację i zasądza od powodów na rzecz pozwanego 5400 (pięć tysięcy

czterysta) zł zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Powodowie są spadkobiercami byłych właścicieli ziemskich majątków

w powiatach S. i K., które na skutek zmian powojennych granic znalazły się na

terytorium Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej. W niniejszej sprawie

dochodzą zasądzenia od Skarbu Państwa – Wojewody X. w W. równowartości

ekwiwalentu mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego:

powód W. J. kwoty 3.044.000 zł. i powód R. J. kwoty 1.522.000 zł. Wartość tego mienia

2

określona została w zaświadczeniu Starosty Powiatu D. z dnia 9 marca 2001 r.,

stwierdzającego, że powodowie są osobami uprawnionymi zgodnie z art. 212 ust. 1 i 2

ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, ze

zm.), zwanej dalej „u.g.n.,” do ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą, przez

możliwość zaliczenia wartości tego majątku na nabywane od Państwa prawo

wieczystego użytkowania lub prawo własności nieruchomości.

Podstawa prawna powództwa została skonstruowana wielokierunkowo.

Przede wszystkim powodowie twierdzą, że ich roszczenia powinny zostać

zaspokojone wprost na podstawie umów zawartych we wrześniu 1944 r. przez Polski

Komitet Wyzwolenia Narodowego z trzema Republikami Radzieckimi: Ukraińską,

Białoruską i Litewską w sprawie ewakuacji obywateli polskich z ziem przyznanych tym

Republikom oraz ludności tych Republik z terytorium Polski (tzw. umowy

republikańskie). Zdaniem powodów podstawą zgłoszonego przez nich roszczenia jest

art. 3 ust. 6 umowy z dnia 9 września 1944 r., zawartej z Republiką Ukraińską o

następującej treści:

„Wartość pozostawionego po ewakuacji dobytku ruchomego, a również

i pozostawionych nieruchomości zwraca się ewakuowanym według oceny

ubezpieczeniowej zgodnie z ustawami obowiązującymi w Państwie Polskim

i odpowiednio w Ukraińskiej Socjalistycznej Republice Rad. W razie braku oceny

ubezpieczeniowej majątek ocenia się przez Pełnomocników i Przedstawicieli obu stron”.

Gdyby nawet nie przyjąć prezentowanej koncepcji o samowykonalnym

charakterze tej umowy, to, zdaniem powodów, należy ją potraktować jako umowę

zdziałaną na rzecz osób trzecich (tu osób ewakuowanych), które mogą dochodzić z niej

roszczeń bezpośrednio. Umowa ta może też być uznana za formę przyrzeczenia

publicznego do spełnienia przez Państwo Polskie określonych w niej świadczeń na

rzecz ewakuowanych, co stwarza podstawę do domagania się realizacji przyrzeczonego

świadczenia. Wreszcie uzasadnienia prawnego swojego roszczenia upatrywali

powodowie w odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa na podstawie art. 77 ust.

Konstytucji w zw. z art. 417 k.c.

Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 28 lutego 2003 r. oddalił powództwo i

obciążył powodów kosztami procesu.

W ocenie tego Sądu umowom republikańskim nie można przypisać waloru

samowykonalności, gdyż nie zostały opublikowane w Dzienniku Ustaw (aspekt formalny)

oraz dlatego, że nie kreują one bezpośrednio stosunku prywatnoprawnego pomiędzy

3

państwem Polskim a jego obywatelami wprost, ani też za pośrednictwem konstrukcji

umowy na korzyść osoby trzeciej (aspekt materialnoprawny). Nie spełniają też

ustawowych przesłanek do potraktowania ich jako instytucji przyrzeczenia publicznego

do świadczenia na rzecz repatriantów. Jeśli zaś chodzi o ocenę roszczenia powodów w

płaszczyźnie deliktu legislacyjnego, tj. niewłaściwego (w rozumieniu bezprawności)

rozwiązania przez ustawodawcę kwestii realizacji uprawnień z tytułu tzw. mienia

zabużańskiego, to Sąd Okręgowy uznał, że nie ma kompetencji do oceniania

konstytucyjności przyjętych rozwiązań prawnych, gdyż jest związany treścią

stanowionych ustaw. Zwrócił przy tym uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z

dnia 19 grudnia 2002 r. K 33/02 (OTK A 2002, nr 9, poz. 97) orzekł o

niekonstytucyjności przepisów, w wyniku których doszło do drastycznego ograniczenia

możliwości realizacji przez zabużan tzw. prawa zaliczania. Tym samym otworzyła się

szansa na zrealizowanie przez nich tego prawa, z której powinni skorzystać.

Z tych przyczyn Sąd powództwo oddalił, jako niezasadne.

Apelacja powodów od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem Sądu

Apelacyjnego z dnia 19 listopada 2003 r., który zaaprobował stanowisko prawne Sądu I

– ej Instancji. Sąd Apelacyjny podkreślił, że nawet gdyby umowy republikańskie zostały

opublikowane, to nie mogłyby zostać uznane za zdarzenie cywilnoprawne, rodzące dla

obywateli polskich bezpośrednie roszczenie o ekwiwalent za mienie nieruchome

pozostawione na Ukrainie, co oznacza, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy

tym ewentualnym zaniechaniem organów Państwa, a poniesioną przez powodów

szkodą. Na datę rozstrzygania sprawy jedyną formą ekwiwalentu za mienie nieruchome

pozostawione na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa jest

przewidziana w art. 212 u.g.n. możliwość zaliczenia jego wartości na pokrycie opłat za

wieczyste użytkowanie lub ceny nieruchomości nabywanych od Skarbu Państwa.

Dlatego zdaniem Sądu Apelacyjnego trafne było oddalenie roszczeń powodów przez

Sąd Okręgowy, a kwestionująca to rozstrzygnięcie apelacja podlegała oddaleniu, jako

niezasadna.

Wyrok Sądu Apelacyjnego zaskarżyli powodowie kasacją. Zarzucili naruszenie

następujących przepisów prawa materialnego:

1. umowy z dnia 25 marca 1957 r. między Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie

terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR (Dz. U. Nr 47, poz. 222) w zw. z art. 87

ust. 1 i art. 91 ust. 1 oraz art. 9 i art. 2 Konstytucji. Skarżący wyprowadzają z tych

4

zarzutów wniosek, iż skutki ratyfikacji i publikacji tej umowy rozciągały się na

umowy republikańskie, do których ta umowa wprost nawiązywała,

2. art. 92 kodeksu zobowiązań (obecnie art. 393 k.c.) przez odrzucenie konstrukcji

prawnej umowy na rzecz osób trzecich.

3. art. 104 kodeksu zobowiązań (obecnie art. 919 k.c.) przez odmowę uznania, że

umowy republikańskie tworzą stosunek prawny przyrzeczenia publicznego,

4. art. 1 i art. 2 ust. 6 umowy republikańskiej z dnia 9 września 1944 r., zawartej z

Republiką Ukraińską, prze odmowę przyznania tym przepisom jej waloru

samowykonalności,

5. art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 417 k.c. i art. 121 Konstytucji Marcowej

przez nieuwzględnienie tego, że brak publikacji umów republikańskich był

zaniechaniem bezprawnym, wyrządzającym powodom szkodę,

6. art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 417 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2

Konstytucji w zw. z art. 95 zd. 1, art. 99 i art. 121 Konstytucji Marcowej, w zw. z

art. 12 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 z dnia 20

marca 1952 r. do Konwencji o Ochronie Praw i Podstawowych Wolności (Dz. U

1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) przez nieuwzględnienie tego, że doprowadzenie

przez Państwo do niemożności zrealizowania przez powodów roszczenia z art.

212 u.g.n. jest zachowaniem bezprawnym, wyrządzającym powodom szkodę.

Z tych przyczyn powodowie domagali się zmiany wyroku Sądu Apelacyjnego

przez uwzględnienie powództwa w całości, ewentualnie o uchylenie tego orzeczenia i

przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W uzasadnieniu podstaw kasacji oraz w piśmie procesowym z dnia 13 grudnia

2004 r., zawierającym uzupełnienie argumentacji skargi kasacyjnej, powodowie

przywiązują szczególną wagę do lansowanego przez nich poglądu prawnego o

samowykonalności art. 3 ust. 6 umowy republikańskiej, zawartej w dniu 9 września 1944

r. z Republiką Ukrainy. Odnosząc się do tej kwestii należy przypomnieć, że Trybunał

Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. K 33/02 (OTK – A 2002 r., nr 7, poz.

97) uznał, że zarówno umowy republikańskie, jak i późniejsze umowy międzynarodowe

zawarte z ZSRR, nie stwarzają dla osób podlegających repatriacji samodzielnej

podstawy prawnej do przyznania im od Państwa Polskiego roszczenia o rekompensatę

za pozostawione za granicą mienie nieruchome. Przesadza o tym już sam wzgląd

natury formalnej, polegający na tym, że zarówno umowy republikańskie, jak i umowa z

5

dnia 6 lipca 1945 r. zawarta pomiędzy Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej

Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem ZSRR o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego

osób narodowości polskiej i żydowskiej mieszkających w ZSRR i o ich ewakuacji do

Polski oraz o prawie zmian obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej,

ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej mieszkających na terytorium Polski i o ich

ewakuacji do ZSRR nie zostały opublikowane, co jest jedną z przesłanek ich

skuteczności w prawie wewnętrznym. Istotniejszy jest tu jednak argument natury

merytorycznej. Art. 3 ust. 6 umowy republikańskiej nie jest normą kompletną,

samowystarczalną, gdyż w kwestii rekompensaty za pozostawione za granicą mienie

zawiera wyraźne odesłanie do regulacji prawa polskiego. W związku z tym, zdaniem

Trybunału Konstytucyjnego, umowy republikańskie stworzyły jedynie szczególnego

rodzaju zobowiązanie Państwa Polskiego do uregulowania w prawie wewnętrznym

kwestii rozliczeń z osobami, które utraciły mienie w związku ze zmianą granic po II

wojnie światowej. Mechanizm kompensacyjny przyjmowany był sukcesywnie w

kolejnych regulacjach ustawowych, zwłaszcza w postaci tzw. prawa zaliczania.

To stanowisko prawne Trybunału Konstytucyjnego zostało zaaprobowane

w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki: z 21 listopada 2003 r., I CK 323/02,

OSNC 2004, nr 6, poz. 103; z dnia 6 października 2004 r., I CK 447/03 oraz z dnia 19

listopada 2004 r., V CK 245/04 – nie publ.). Podziela je również skład sądzący w

niniejszej sprawie. Za jego trafnością przemawia dodatkowy argument, niepowołany w

przytoczonych judykatach. Otóż pogląd o samowykonalności art. 3 ust. 6 umowy

republikańskiej opiera się na założeniu, że w przepisie tym wskazany został sposób

(wskaźnik) ustalania ekwiwalentu za pozostawione mienie za granicą w postaci „oceny

ubezpieczeniowej” mienia. Skarżący twierdzą, że chodzi tu o normy oceny

ubezpieczeniowej obowiązujące w dacie podpisania umowy, a więc o Normy

Szacunkowe Szczegółowe, zatwierdzone postanowieniem Ministra Skarbu z dnia 7

sierpnia 1928 r. oraz Normy Szacunkowe Ogółowe, zatwierdzone postanowieniem

Ministra Skarbu z dnia 17 grudnia 1927 r, wraz ze zmianami zatwierdzonymi

postanowieniem Ministra Skarbu z dnia 11 sierpnia 1937 r. Uszło jednak ich uwagi, że

ubezpieczenie dotyczy budynków i plonów oraz nasadzeń, nie odnosi się zaś do

podstawowego składnika pozostawionego za granicą mienia, jakim są nieruchomości

ziemskie. Szacowanie tych nieruchomości według podawanego wskaźnika nie wchodzi

w grę, co dodatkowo utwierdza w słuszności stanowiska o niekompletności normy art. 3

ust. 6 umowy republikańskiej w tym w sensie, że nie tworzy ona samodzielnej podstawy

6

prawnej do dochodzenia roszczenia o zapłatę od Skarbu Państwa ekwiwalentu za

pozostawione za granicą mienie. Norma ta zawiera odesłanie do uregulowań tej kwestii

w ustawodawstwie wewnętrznym Państwa Polskiego. Uregulowania te były

podejmowane niejako „przy okazji”, zwykle w ramach ustaw regulujących inne materie

prawne, poczynając od przepisów dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym

i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. nr

49, poz. 279, ze zm.), skończywszy na ostatnio wydanej, specjalnie poświęconej tej

kwestii ustawie z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo

opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości

nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U

2004 r. Nr 6, poz. 39). Podstawą tych wszystkich regulacji było założenie o konieczności

zapewnienia częściowej kompensaty utraconego przez repatriantów (ich następców

prawnych) mienia. Słuszność tej zasady potwierdził Europejski Trybunał Praw

Człowieka w wyroku z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie 31443/96 Bronikowski

przeciwko Polsce. Trzeba zatem podkreślić, iż żądanie powodów zasądzenia pełnego

ekwiwalentu za pozostawione za granicą mienie pozostaje w sprzeczności z tą zasadą.

Skoro zatem, jak przyjęto w powołanym wyżej orzecznictwie, postanowienia art. 3 ust. 6

umów republikańskich nie tworzą same przez się samodzielnej podstawy powstania

prawa podmiotowego do rekompensaty za mienie zabużańskie, to fakt odmowy lub

zaniechania publikacji tych umów, eksponowany w kasacji i w piśmie procesowym, z

punktu widzenia niniejszego sporu, nie ma znaczenia prawnego. Jest tak dlatego, że

nawet opublikowanie tych umów w Dzienniku Ustaw nie stworzyłoby powodom

podstawy prawnej dla dochodzenia zwrotu wartości pozostawionego za granicą mienia.

Nie byłoby zatem podstaw do stwierdzenia adekwatnego związku przyczynowego

między brakiem publikacji a uszczerbkiem majątkowym, na który powodowie się

powołują. Dodać należy, że wbrew ocenie powodów, stanowiska tego nie podważa

uchwała składu siedmiu sędziów dnia 30 maja 1990 r., III CZP 1/90 (OSNC 1990, nr 10

– 11, poz. 129). Treść tej uchwały nie przesądza bowiem tego, że repatriantom należy

się pełny ekwiwalent, lecz to, że przysługuje on nie tylko osobom przesiedlonym na

podstawie umów republikańskich, ale także na podstawie późniejszych umów o

repatriacji. Sąd Najwyższy wyraźnie zaznaczył, że sposób ustalania tego ekwiwalentu

określa art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. 1989, nr 14, poz. 74, ze zm.) -

stanowiący odpowiednik art. 212 u.g.n.

7

Trafnie została odrzucona przez Sądy orzekające konstruowana przez powodów

na podstawie art. 3 ust. 6 umów republikańskich koncepcja umowy na rzecz osób

trzecich, którymi mieli by być repatrianci. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że nie

zasługuje na akceptację pogląd, iż umowy międzynarodowe, zawierane przez państwa,

mogłyby być kwalifikowane jednocześnie jako zwykłe stosunki cywilnoprawne

podmiotów prawa cywilnego, zawierające prywatnoprawne zobowiązania ze

świadczeniem na rzecz osoby trzeciej. Umowy międzynarodowe mogą przyznawać

konkretne uprawnienia obywatelom państw je zawierających i wtedy stanowią źródło

praw podmiotowych bez potrzeby odwoływania się do konstrukcji cywilnoprawnej

umowy ze świadczeniem na rzecz osoby trzeciej. Jak to wyjaśniono wyżej, powołany

przepis umowy republikańskiej nie ma jednak takiego charakteru , gdyż nie jest normą

samowykonalną, lecz zawiera odesłanie do regulacji kwestii ekwiwalentu za

pozostawione mienie w prawie wewnętrznym.

Kategorycznie należy odrzucić też, jako zupełnie nie przystającą do problematyki

ekwiwalentu za pozostawione mienie za granicą, podtrzymywaną w kasacji konstrukcję

przyrzeczenia publicznego. Propozycja potraktowania takiego ekwiwalentu w

kategoriach nagrody przewidzianej w instytucji przyrzeczenia publicznego jest

całkowicie chybiona (por. cytowany wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2004

r., V CK 245/04)

W powołanym wyżej orzecznictwie zostało wyjaśnione, że prawo zaliczenia,

przewidujące możliwość zaliczenia wartości mienia utraconego przez obywateli Polski

pozostawionego poza jej obecnym terytorium na poczet ceny kupna nieruchomości lub

opłat z tytułu użytkowania wieczystego, stanowi swoisty surogat utraconego prawa

własności, nie będący jedynie ekspektatywą prawa do rekompensaty, ale uznanym w

porządku prawnym Rzeczypospolitej prawem majątkowym o charakterze

publicznoprawnym, mającym określoną wartość majątkową. Jeżeli na skutek wydania

aktów prawnych uniemożliwiających lub w istotny sposób ograniczających możliwość

realizacji tego prawa doszło do obniżenia jego wartości, poszkodowany może dochodzić

od Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu pokrycia tego uszczerbku majątkowego

(wyrok Sądu Najwyższego z dnia 31 listopada 2003 r. I CK 323/02). Skarżący powołują

się wprawdzie na tę argumentacje prawną, ale w sprawie nie może ona odnieść skutku.

Jest tak dlatego, że dochodzą oni wprost ekwiwalentu odpowiadającego wartości

pozostawionego za granicą mienia, a nie odszkodowania za obniżenie wartości

przysługującego im prawa zaliczenia. Sugerowana dopiero w kasacji ewentualna

8

zmiana roszczenia w tym kierunku jest spóźniona i niedopuszczalna procesowo.

Niezależnie od tego podstawą oddalenia roszczeń powodów było ustalenie Sądów, że

nie przystąpili oni do żadnego z organizowanych w latach 2000 - 2003 w województwie

X. przetargów (w tym m.in. w powiatach d. i ś.). Ustalenie to nie zostało

zakwestionowane w kasacji, co wyłącza możliwość powoływania się przez powodów na

zmniejszenie wartości przysługującego im prawa zaliczenia na skutek niezgodnych z

prawem działań strony pozwanej.

Skoro podniesione w kasacji zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, podlegała

ona oddaleniu na podstawie art. 39312

k.p.c., jako niezasadna.

Postanowienie o kosztach uzasadnia art. 98 § 1 k.p.c.