III CK 367/04

Sygn. akt III CK 367/04

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 28 kwietnia 2005 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Zbigniew Strus (przewodniczący)

SSN Gerard Bieniek (sprawozdawca)

SSN Zbigniew Kwaśniewski

w sprawie z powództwa B.(...) sp. z o.o. w K.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X. i Gminie K.

o zapłatę,

po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu 21 kwietnia 2005 r., na rozprawie kasacji strony

powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 3 marca 2004 r., sygn. akt I ACa (…),

oddala kasację i odstępuje od obciążenia strony powodowej kosztami

postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

B.(...) Spółka z o.o. w K. wniosła o zasądzenie solidarnie od Skarbu Państwa –

Wojewody X. i Gminy K. kwoty 1.715.380 zł tytułem wynagrodzenia szkody jaką

poniosła w związku z zaniechaniem przez pozwanych wykonania ustawowych

obowiązków w zakresie zapewnienia ładu i porządku publicznego w okresie, gdy

protesty mieszkańców przeszkadzały Spółce w budowie stacji benzynowej i ostatecznie

powodowa Spółka musiała zrezygnować z tej inwestycji, mimo uzyskania decyzji o

pozwoleniu na budowę.

2

Wyrokiem wstępnym z 16.09.2003 r. Sąd Okręgowy uznał powództwo za

usprawiedliwione co do zasady, ustalając co następuje:

W 1996 r. powodowa Spółka podjęła działania zmierzające do wybudowania

stacji benzynowej u zbiegu ulic A. i K. w K. Tej budowie od początku sprzeciwiała się

społeczność lokalna i organizacje ekologiczne. W dniu 1.10.2001 r. Spółka uzyskała

ostateczną decyzję o pozwolenie na budowę stacji benzynowej, a 15 października tego

roku wykonawca rozpoczął grodzenie placu budowy ogrodzeniem z blachy falistej. W

dniach 16, 17 i 18 października 2001 r. wokół zagrodzonego placu gromadzili się ludzie,

grozili pracującym tam robotnikom spaleniem sprzętu i przewrócili stawiane przez nich

ogrodzenie. Protestujący starali się wszelkimi sposobami nie dopuścić do rozpoczęcia

budowy przez budowlanych. Środki użyte przez wezwanych na miejsce protestu

funkcjonariuszy policji zapobiegły użyciu przemocy przeciwko osobom, ale okazały się

niewystarczające dla zapewnienia spokojnego przebiegu prac budowlanych. Interwencje

straży miejskiej na terenie budowy były sporadyczne, a w ogóle nie miały miejsca

w czasie największego nasilenia konfliktu. Osobami, które wyrażały dezaprobatę dla

inwestycji byli członkowie Rady Dzielnicy K., a miało to miejsce m.in. w czasie

zorganizowanego 17.10.2001 r. spotkania z mieszkańcami. Zaistniały konflikt przybrał

na sile do tego stopnia, że 18.10.2001 r. osoby z kierownictwa powodowej Spółki

uznały, iż powstała sytuacja stwarza zagrożenie dla zdrowia, a nawet życia robotników

wykonawcy bądź samych protestujących. Tak samo oceniła sytuację policja.

Kierownictwo powodowej Spółki zadecydowało o przerwaniu prac i wyprowadzeniu z

terenu budowy sprzętu i ludzi. Po ogłoszeniu tej decyzji protesty ustały. Powodowa

Spółka przypuszczała, że nastroje społeczne załagodzą władze miasta, a temu będzie

służyć spotkanie zainteresowanych budowy z wiceprezydentem K., zwołane na

19.10.2001 r. W trakcie tego spotkania przedstawiciele policji i straży miejskiej

poinformowali, że nie są w stanie zapewnić skutecznej ochrony pracownikom

wykonawcy. Radni Dzielnicy kwestionowali na tym spotkaniu legalność pozwolenia na

budowę, zarzucając inwestorowi brak uprawnienia do terenu, na którym miała powstać

stacja benzynowa. Wiceprezydent miasta obiecał sprawdzić te zarzuty, a w efekcie tych

działań Gmina K. wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego

o stwierdzenie nieważności decyzji. Inspektor odmówił temu wnioskowi.

Powodowa Spółka zwracała się do Wojewody X. i władz miasta K. o podjęcie

działań zapewniających wprowadzenie spokoju wokół terenu budowy. Pismem z

14.01.2001 r. Wojewoda poinformował Spółkę, że zapewnienie porządku i

3

bezpieczeństwa publicznego jest zadaniem policji i straży miejskiej, a wojewoda

sprawuje jedynie ogólny nadzór nad policją. Ochronę inwestycji inwestor winien

zapewnić sobie we własnym zakresie. Tak samo zareagowała Gmina K. w piśmie z

31.12.2001 r. Powodowa Spółka poniosła wydatki w związku z uzyskaniem prawa do

gruntu i pozwoleniem na budowę, które składają się na szkodę.

Uwzględniając powództwo co do zasady Sąd Okręgowy podniósł, że przypisanie

pozwanym odpowiedzialności na podstawie art. 4201

k.c. – w odniesieniu do Gminy i art.

417 k.c. w odniesieniu do Skarbu Państwa – Wojewody X. uzasadniają: wydanie

pozwolenia na budowę mimo krytycznej oceny tej inwestycji przez społeczność lokalną i

stworzenie konfliktowej sytuacji, której nie potrafiono rozwiązać; użycie zbyt szczupłych

sił i środków w stosunku do zagrożenia, podczas gdy stworzenie inwestorowi warunków

do realizacji nabytego prawa wymagało zastosowania wszelkich sił i być może

drastycznych środków; na władzy publicznej ciąży obowiązek działań organizacyjnych,

prewencyjnych i represyjnych tak, aby uprawnionemu podmiotowi zapewnić możliwość

realizacji jego prawa podmiotowego i ochronę przed agresywnym zachowaniem tłumu;

organy straży miejskiej i policji nie sprostały obowiązkom ustawowym; Wojewoda

naruszył obowiązki z zakresu kierownictwa i nadzoru nad działaniami policji; radny

dzielnicy podżegał do czynnego przeciwstawiania się prowadzonej budowie.

Sąd Apelacyjny uwzględniając apelację obu pozwanych zmienił zaskarżony

wyrok i powództwo oddalił. W motywach wyroku z dnia 3.03.2004 r. podniósł m.in., że w

sprawie nie ma dowodów na to, aby przy wydaniu decyzji o pozwolenie na budowę

naruszono przepisy prawa i powodowa Spółka nie łączy z tym zdarzeniem

odpowiedzialności odszkodowawczej. Również powodowa Spółka nie twierdzi, aby

szkoda jaka powstała przez rezygnację z realizowania pozwolenia na budowę wynikła z

tego, że organ władzy publicznej zaniechał czynności nadzorczych nad sposobem

wykonywania pozwolenia na budowę. Przerwanie wykonywania prac związanych z

realizacją inwestycji nastąpiło na podstawie decyzji władz powodowej Spółki na skutek

konfliktu, do jakiego doszło ze społecznością lokalną, która nie akceptowała planów

inwestycyjnych Spółki. O sprzeciwach lokalnej społeczności Spółka wiedziała jeszcze

przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, liczyła jednak na to, że protesty te ustaną po

przystąpieniu do budowy. Odpowiedzialność odszkodowawczą pozwanych Spółka

wywodzi z tego, że zaniechali oni wykonywania swoich obowiązków w zakresie

zapewnienia ładu i porządku publicznego. Przypisując pozwanym zaniechanie tego

obowiązku zachodzi – zdaniem Sądu Apelacyjnego – konieczność skonkretyzowania

4

zarzutów, czyli wskazania, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone. Powodowa

Spółka wskazała, że w odniesieniu do Gminy, takie obowiązki wynikają z art. 2 ust. 1,

art. 6 ust. 1 i art. 7 pkt 14 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z

2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zdaniem Sądu Apelacyjnego wskazane przepisy

mają charakter ogólny, wyznaczają tylko ramowo zadania gminy, lecz nie mogą być

podstawą roszczeń odszkodowawczych. Podobnie ocenił ten Sąd wskazane przez

powodową Spółkę przepisy art. 15 pkt 4 i 16 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o administracji

rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) – w odniesieniu do

Skarbu Państwa Wojewody X. W świetle tych przepisów ani organy Gminy K., ani

Wojewoda X. nie byli władni podjąć decyzji o tym, czy i z jakich środków skorzysta

Policja interweniująca na placu budowy strony powodowej po to, aby przywrócić tam

porządek i zapobiec zagrożeniu dla osób i mienia. Podniósł także Sąd Apelacyjny, że

aczkolwiek postępowanie radnego L. może stanowić czyn niedozwolony, to jednak z tym

czynem powodowa Spółka nie łączyła odpowiedzialności odszkodowawczej.

Wyrok ten zaskarżyła kasacją powodowa Spółka zarzucając naruszenie prawa

materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 417 § 1, 4201

§ 1

k.c. w związku z art. 2 i 77 Konstytucji oraz art. 15 pkt 4 i 16 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o

administracji rządowej w województwie, a także art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia

8.03.1990 r. o samorządzie gminnym. Zarzuciła też naruszenie art. 441 k.c. w związku z

art. 417 § 1 i 4201

przez błędną wykładnię i niezastosowanie. W ramach podstawy

kasacyjnej z art. 3931

pkt 2 k.p.c. powodowa Spółka zarzuciła naruszenie przepisów art.

382 w związku z art. 233 § 1 i 328 § 2 k.p.c., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe powodowa Spółka wniosła o zmianę wyroku przez oddalenie

apelacji obu pozwanych od wyroku Sądu Okręgowego, względnie uchylenie

zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi

Apelacyjnemu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 22.12.2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks

postępowania cywilnego oraz ustawy – prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z

2003 r. Nr 13, poz. 98) do przyjęcia i rozpoznania kasacji wniesionej od wyroku

wydanego przed 6.02.2005 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli art. 392–39319

k.p.c.

2. Kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie i

ocena, czy w jej okolicznościach faktycznych organy władzy publicznej dopuściły się

5

naruszenia prawa, które mogłyby rodzić odpowiedzialność Skarbu Państwa i gminy za

powstałą szkodę. Wywody wnoszącego kasację mające uzasadniać odpowiedzialność

deliktową pozwanych zmierzają w dwóch kierunkach. Przede wszystkim stara się on

wykazać, że bezprawność działań organów władzy publicznej wynika z zaniechania

przedsięwzięcia kroków wystarczających dla skutecznej obrony prawnie chronionych

interesów strony powodowej (bezprawne zaniechanie podjęcia skutecznych działań).

Jego zdaniem przepisy art. 417 § 1, 4201

§ 1 k.c. w związku z art. 2 i 77 Konstytucji oraz

art. 15 pkt 4 i 16 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie

(Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), a także w art. 2 ust. 1 i 6 ust. 1 ustawy z dnia

8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

prowadzą do wniosku, iż zabezpieczenie powodowej Spółce, która uzyskała pozwolenie

na budowę, wykonywanie jej praw w sposób wolny od zagrożenia bezprawnymi

poczynaniami innych osób, w szczególności ochrona przed umyślnymi, bezprawnymi

działaniami zmierzającymi z jednej strony do zablokowania możliwości wykonywania

prawa i z drugiej - stwarzającymi bezpośrednio zagrożenie życia i mienia, stanowi

podstawowy obowiązek prawny Państwa. Uchybienie temu obowiązkowi winno być

kwalifikowane jako zachowanie bezprawne. Na organach władzy publicznej ciąży -

według strony powodowej - obowiązek zapewnienia skutecznej „egzekucji praw”, a więc

skutecznego wymuszania, przy użyciu instrumentów władzy państwowej i

przestrzegania wykonywania tych praw w sposób wolny od zagrożeń dla podstawowych

dóbr uprawnionych. Jeżeli wiec – jak utrzymuje strona powodowa – działania

zmierzające do uniemożliwienia realizacji legalnej inwestycji przybrały rozmiary i postać

zaburzeń zagrażających pracownikom powodowej Spółki i wykonawcy robót, to tym

samym naruszały ład i porządek publiczny. Stan taki obligował organy władzy publiczne,

nie do jakiejkolwiek, ale do skutecznej reakcji.

Drugi kierunek uzasadnienia odpowiedzialności pozwanych skarżący wiąże

z nagannym działaniem funkcjonariuszy organów władzy publicznej, którzy odegrali

inspirująco-organizacyjną rolę w przebiegu oraz intensyfikacji zajść.

3. Nie ma wątpliwości, że dla ustalenia odpowiedzialności odszkodowawczej

Skarbu Państwa i gminy decydujące znaczenie ma stan prawny obowiązujący w czasie

zaistnienia zdarzenia, która miałaby być potencjalnym źródłem szkody. Był to stan

prawny obowiązujący w październiku 2001 r., czyli art. 417 § 1 k.c. w brzmieniu

obowiązującym do dnia 30.08.2004 r. i art. 4201

k.c., który został uchylony z dniem

1.09.2004 r. przez ustawę z dnia 17.06.2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz

6

niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Przepis art. 417 § 1 k.c. stanowił, że

jeżeli szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza państwowego przy

wykonywaniu powierzonej czynności odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa;

o odpowiedzialności gminy stanowił natomiast art. 4201

§ 1 k.c. w myśl którego, jeżeli

szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza samorządu terytorialnego przy

wykonywaniu powierzonej mu czynności, odpowiedzialność za szkodę ponosi ta

jednostka samorządu terytorialnego, w której imieniu czynność była wykonywana.

Ogólnie można stwierdzić, iż przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa i gminy

będą w istocie tożsame. Na gruncie tych przepisów przyjmowano zgodnie, że

podstawową przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej wskazanych w nich

podmiotów jest bezprawność działania funkcjonariusza, natomiast nie jest już wina

funkcjonariusza w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 4.12.2001 r. SK 18/00, OTK 2001, nr 8, poz. 256). Panowała też

zgoda co do tego, iż bezprawne może być zarówno działanie, jak i zaniechanie, co

wynika zresztą wprost z art. 443 k.c. Za zaniechanie uznaje się każde niewykonanie,

zupełne lub częściowe, dostatecznie skonkretyzowanego obowiązku regulacyjnego.

Decydującą wagę ma zatem zgodność zachowania sprawcy z wzorcem postępowania

ujętym w przepisie prawa materialnego. Z tego punktu widzenia mniej istotne jest to, czy

niewykonanie obowiązku polega na bezczynności, czy też na wadliwym działaniu.

Obowiązek działania może być wskazany w różny sposób. Biorąc pod uwagę stopień

dokładności opisu czynności nakazowych, wyróżnić można dwie zasadnicze metody

formułowania nakazów podjęcia określonych działań. Pierwsza, charakterystyka dla

prawa publicznego, polega na szczegółowym opisie czynności, które należy podjąć.

Klasycznym przykładem są tu przepisy prawa karnego. Art. 2 k.k. obowiązującego od

1997 r. stanowi bowiem „odpowiedzialności karanej za przestępstwo skutkowe

popełnione przez zaniechanie podlega ten tylko, na kim ciążył prawny szczególny

obowiązek zapobiegnięcia skutkowi”.

Druga, charakterystyczna dla prawa cywilnego, polega na wprowadzeniu

ogólnego nakazu zapobiegania pewnego rodzaju skutkom (np. wyrządzenia szkody,

naruszeniu dóbr osobistych itp.) bez wskazania konkretnych środków (działań), które do

tego celu zmierzają. Jeżeli obowiązek działania jest określony jedynie ogólnie, bez

wskazania konkretnych działań, oznaczenie rodzaju działań nakazowych i przypisanie

odpowiedzialności cywilnej może nastąpić dopiero na podstawie znajomości

konkretnego stanu faktycznego. Możność rekonstrukcji obowiązku działania z ogólnych

7

zasad prawa albo zasad współżycia społecznego był także akceptowany w

orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. przykładowo wyrok z dnia 12.05.1972 r. II CR

95/72, OSNCP 1973, nr 2, poz. 28). Należy jednak zaznaczyć, iż metoda cywilistyczna

rekonstruowania obowiązków działania przy pomocy zasady neminem leadere, w ocenie

doktryny nie znajduje zastosowania do oceny zachowań władczych państwa. Dlatego

też orzeczenia Sądu Najwyższego, w których dopuszczano odpowiedzialność państwa

za zaniechania i uchybienia ogólnym przepisom kompetencyjnym, określającym zadania

poszczególnych organów (np. rad narodowych, spotkały się z krytyką), por. wyrok SN

z 31.01.1968 r. III PRN 66/67, OSPiKA 1968, poz. 261; wyrok SN z dnia 4.03.1965 r. III

CR 9/65, OSPiKA 1966, poz. 34 z glosą Szpunara; wyrok z dnia 22.08.1968 r. II CR

326/68, OSPiKA 1969, nr 10, poz. 206 z glosą Rezlera. Przyjmując te krytyczne uwagi

Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 15.02.1971 r. III CZP

33/70 (wytyczne wymiaru sprawiedliwości do art. 417 – 421) stwierdził, że „jeżeli szkoda

jest wynikiem zaniechania, to do przyjęcia winy funkcjonariusza konieczne jest ustalenie

konkretnego obowiązku działania z jego strony”. Ta konstrukcja wypracowana

w judykaturze została w pełni zaś zaaprobowana przez Trybunał Konstytucyjny

w wyroku z dnia 4.12.2001 r. SK 18/00, Trybunał stwierdził bowiem, iż „pojęcie

zaniechania (...) dotyczy tych sytuacji, w których obowiązek określonego działania

władzy publicznej jest skonkretyzowany w przepisie prawa i można ustalić, na czym

konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody nie

doszło”. Warto podkreślić, że ten sposób myślenia podzielił również ustawodawca czego

wyrazem jest art. 4171

§ 3 k.c. w obowiązującym brzmieniu od 1.09.2004 r.

4. Skarżący odwołuje się w kasacji do podstawowych zasad porządku prawnego,

potrzeby silnego państwa itp., co uzasadnia wniosek o przyjęciu przez niego założenia,

iż brak skuteczności działań przesądza o ich nieprawidłowości i pośrednio o

odpowiedzialności organów władzy publicznej. Trzeba stwierdzić, że takie założenie jest

nadmiernie idealizujące, gdyż jego konsekwentne przyjęcie prowadzi do wniosku, że np.

każdy przypadek popełnienia przestępstwa byłby oceniony jako efekt

niewystarczających skutecznych działań organów władzy publicznej i w przypadku

powstania szkody rodził odpowiedzialność odszkodowawczą. Taka teza jest zbyt daleko

idąca i dlatego należy uznać za uzasadnione twierdzenie Sądu Apelacyjnego, który

wskazał na konieczność wykazania przez stronę powodową naruszenia przez

pozwanych konkretnych obowiązków wynikających przede wszystkim z przepisów

prawa.

8

Powodowa Spółka wskazała w tym zakresie przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 6 ust. 1

ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 15 pkt 4 i art. 16 ustawy z

dnia 5.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym

„Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”.

W myśl zaś art. 6 ust. 1 tej ustawy „Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy

publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów”.

Rację ma Sąd Apelacyjny, iż wskazane przepisy są zbyt ogólne, by stanowiły podstawę

odpowiedzialności gminy w niniejszej sprawie. Pierwszy z nich nie statuuje żadnego

obowiązku po stronie gminy, a jedynie przewiduje przypisanie gminie konsekwencji

prawnych jej działań i wiąże się z przyznaniem gminie osobowości prawnej (art. 2 ust.

2). Art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest samodzielną, wystarczającą

podstawą do odpowiedzialności konstytucyjnej, odszkodowawczej oraz administracyjnej.

Jest to w istocie generalna deklaracja ustawodawcy i zasada porządku prawnego

stwierdzająca, że gmina przestała być biernym przekaźnikiem rozstrzygnięć

podejmowanych przez inne organy publiczne. Stała się zaś decydentem i dlatego musi

się liczyć z ponoszeniem odpowiedzialności za podjęte rozstrzygnięcia. Jest to więc

typowa ogólna zasada, której zastosowanie wymaga istnienia szczególnych przepisów.

Znaczenie drugiego z powołanych przepisów tj. art. 6 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym sprowadza się do wprowadzenia na rzecz gminy domniemania

zakresu działania w sprawie zadań publicznych mających charakter lokalny oraz

domniemania kompetencji, czyli domniemania stosowania atrybutów władztwa

administracyjnego na rzecz gminy w określonym w ustawie zakresie działania. Z

brzmienia art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w żadnym wypadku nie wynika

uprawnienie do posługiwania się atrybutami władczymi. Wynika tylko i wyłącznie zakres

działania. Dla skorzystania – w zakresie działania – z kompetencji i wykorzystania

środków władczych administracji publicznej wymagane jest wskazanie odrębnej

podstawy ustawowej.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym zadania własne

gminy obejmują m.in. sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. W myśl

art. 7 ust. 2 ustawy określają, które zadania gminy mają charakter obowiązkowy. Należy

zatem rozważyć, czy przepis ten może stanowić samodzielne źródło obowiązku, którego

naruszenie rodzić może odpowiedzialność odszkodowawczą.

Podejmując ten problem należy jedynie zwrócić uwagę na dwie kwestie.

9

Po pierwsze, w kasacji nie zarzucono naruszenia tego przepisu, co jest istotne

z uwagi na treść art. 39311

§ 1 k.p.c. Po drugie, kwestia ta była już podejmowana na

gruncie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25.01.1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z

1963 r. Nr 29, poz. 172), zgodnie z którym do zakresu działania rad należą sprawy

ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego. W powołanych wcześniej

orzeczeniach Sąd Najwyższy dopuszczał możliwość kreowania odpowiedzialności

państwa za zaniechanie i uchybienie ogólnym przepisom kompetencyjnym,

określającym zadania poszczególnych organów władzy publicznej, co jednak spotkało

się z krytyką doktryny prawniczej i spowodowało zmianę stanowiska Sądu Najwyższego

wyrażoną dobitnie w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 15.02.1971 r. Należy

jednak wskazać, że już na tle art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1958 r. o radach narodowych

dominował pogląd, że w przepisie tym chodzi o wskazanie pewnego kierunku działania,

a nie ścisłe określenie jego ostatecznego efektu. Uznano, iż art. 3 tej ustawy nie może

być samoistnym źródłem obowiązków, których naruszenie prowadzi, w razie powstania

szkody, do obciążenia Skarbu Państwa odpowiedzialnością odszkodowawczą. Przepis

ten wyznacza bowiem jedynie ramowy cel działania rad narodowych, nie określa

natomiast ani konkretnych zadań objętych tym celem, ani też sposobów realizacji.

Ta konkretyzacja znajduje wyraz w przepisach prawnych, określających szczegółowo

obowiązujące administrację wzorce zachowań oraz precyzujących uprawnienia i

obowiązki organów administracji w danej kategorii spraw. W konsekwencji

przyjmowano, że dopiero niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych

skonkretyzowanych zadań i działanie niezgodne z właściwymi regułami ich realizacji

stanowić może podstawę roszczeń odszkodowawczych przeciwko Skarbowi Państwa.

Pogląd ten dominuje również na gruncie art. 7 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazuje się, że niewykonanie zadań wymienionych w tym przepisie (w tym sprawy

porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli) nie może stanowić podstawy dla

stwierdzenia bezprawności zaniechania, a może skutkować co najwyżej

odpowiedzialnością polityczną władz samorządowych. Konkretyzacja zadań gmin

dokonuje się drogą ustaw szczególnych. Odnosząc to stwierdzenie do przepisu art. 7

ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, który do zadań własnych gminy zalicza

sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwo obywateli stwierdzić należy, iż

zasadniczym narzędziem służącym do przeciwdziałania występowania zagrożeń w tym

względzie, a także właściwym do reagowania na poczynione już naruszenia porządku

publicznego i bezpieczeństwa obywateli, są wyodrębnione formacje i służby, czy to w

10

postaci rządowych instytucji o zadaniach ogólnych (Policja), czy to w charakterze

wyspecjalizowanych służb porządkowych (służba ochrony ludzi, straż leśna itp.).

Pewnym ich uzupełnieniem są formacje samorządowe w postaci straży miejskich lub

gminnych, powołanych przede wszystkim dla działań w zakresie ochrony porządku, zaś

w zakresie bezpieczeństwa jedynie do działań o charakterze pomocniczym. Nie oznacza

to, że gmina jest zwolniona całkowicie z odpowiedzialności w tej dziedzinie, gdyż

również na niej mogą spoczywać istotne obowiązki. Przykładowo można wskazać, że w

zakresie zachowania porządku publicznego istotną rolę odgrywa decyzja o zakazie albo

o rozwiązaniu zgromadzenia publicznego, wydana ze względu na to, że odbycie

zgromadzenia albo jego przebieg może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w

znacznych rozmiarach (art. 8 pkt 2 i art. 12 ustawy z dnia 5.07.1990 r. – Prawo o

zgromadzeniach – Dz. U. Nr 51, poz. 297). Należy też wskazać, że zgodnie z art. 11 ust.

1 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58) w brzmieniu

obowiązującym w dacie zdarzenia „Przewodniczący zarządu gminy lub powiatu może

żądać od właściwego komendanta Policji przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem

prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa, a także

zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego”.

Żądanie takie nie może jednak dotyczyć czynności operacyjno-rozpoznawczych,

dochodzeniowo-śledczych oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń, wykonania

konkretnej czynności służbowej ani określać sposobu wykonania zadania przez Policję

(art. 11 ust. 2 tej ustawy).

Można przyjąć, iż art. 7 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym w powiązaniu z

innymi bardziej szczegółowymi regulacjami (choćby wyżej wskazanymi) może rodzić

odpowiedzialność gminy w przypadku zaniechania podjęcia odpowiednich działań, jeżeli

zdarzenia takie, z uwzględnieniem wykazania adekwatnego związku przyczynowego,

będzie źródłem szkody. W niniejszej sprawie bierność organów samorządu gminnego

mogłaby w przyczynowo – skutkowym łańcuchu zdarzeń mieć znaczenie wówczas,

gdyby była ona co najmniej jedną z istotnych przyczyn braku właściwych działań Policji.

Działania Policji – jak to ustalono – były profesjonalne i prawidłowe. Jeśli tak, to trudno

byłoby ustalić, w jaki sposób bardziej aktywne działania pozwanej Gminy mogłyby

przesądzić o wyższej skuteczności działań Policji. Wprawdzie zdaniem skarżącego w

tych działaniach zabrakło wystarczającej determinacji i skuteczności, to jednak zarzut

ten jest gołosłowny, gdyż poza ogólnymi sformułowaniami skarżący nie wskazuje, jakie

działania miała obowiązek podjąć Policja, by zapewnić wystarczającą ochronę

11

powodowej Spółce, a przede wszystkim nie wskazuje przepisów, jakie zostały

naruszone przez Policję.

W tym kontekście warto jednak wskazać, iż w świetle art. 1 ust. 2 ustawy o Policji

do podstawowych zadań Policji należą m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia

przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (pkt 1) oraz ochrona

bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach

publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu

drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania (pkt 2). Inne

uprawnienia Policji określa szczegółowo art. 15 ustawy o Policji, wymieniając m.in.

prawo legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości (pkt 1) oraz prawo

zatrzymywania osób stwarzających w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla

życia lub zdrowia ludzkiego, a także dla mienia (pkt 3).

Środki przymusu bezpośredniego - stosownie do art. 16 ust. 1 Ustawy o Policji -

policjanci mogą stosować w razie niepodporządkowania się wydanym na podstawie

prawa poleceniom organów Policji lub jej funkcjonariuszy. Należy jednak podkreślić, że

– stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o Policji - Policjanci mogą stosować jedynie środki

przymusu bezpośredniego odpowiadające potrzebom wynikającym z istniejącej sytuacji i

niezbędne do osiągnięcia podporządkowania się wydanym poleceniom. Zgodnie z § 2

ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 września 1990 r. w sprawie określenia

przypadków oraz warunków i sposobów użycia przez policjantów środków przymusu

bezpośredniego (Dz. U. Nr 70, poz. 410 ze zm.) „Policjant powinien stosować środki

przymusu bezpośredniego w taki sposób, aby osiągnięcie podporządkowania się

wydanym na podstawie. prawa poleceniom powodowało możliwie najmniejszą

dolegliwość”.

Warto w związku z tym podkreślić, że w literaturze przedmiotu wskazuje się – w

kontekście zasad interwencji Policji w przebieg zgromadzeń publicznych - iż

„odróżnienia (...) wymaga sytuacja stosowania środków przymusu wobec niektórych

osób, np. zakłócających przebieg zgromadzenia lub popełniających czyny karalne, nie

wykluczająca jednak przeprowadzenia bądź kontynuowania zgromadzenia, od sytuacji

podjęcia działań wobec wszystkich uczestników zgromadzenia w postaci nakazu

opuszczenia określonego miejsca i następnie ewentualnie jego egzekwowania za

pomocą środków przymusu bezpośredniego. O ile pierwsza sytuacja nie budzi raczej

wątpliwości, o tyle druga wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności z jednej

strony oraz zasady elastyczności z drugiej. Środki stosowane przez Policję winne być

12

adekwatne do zagrożenia porządku prawnego. Odnosząc to do realiów niniejszej

sprawy stwierdzić należy, iż brak „drastycznej” i skutecznej interwencji Policji należy

oceniać z uwzględnieniem konieczności poszanowania różnych niekiedy pozostających

ze sobą w konflikcie wartości. Wprawdzie z ustaleń faktycznych wynika, iż Policja nie

reagowała – przez zastosowanie środków przymusu – na przypadki zniszczenia

ogrodzenia, jednak nie jest to równoznaczne z możliwością postawienia jej zarzutu

bezprawnej bierności. Owa „bierność” wynikała bowiem z dążenia do zapobieżenia

eskalacji konfliktu, która łatwo mogła się wymknąć spod kontroli i narazić życie lub

zdrowie i protestujących, jak i pracowników. Nic nie wskazuje na to, aby potencjalne

zaniechanie organów gminy miało tu znaczenie decydujące. Dowodzący policjantami

świadek Słowiński stwierdził m.in., że ze względu na wzburzenie protestujących nie

byłby w stanie zabezpieczyć placu budowy, nawet gdyby miał bez porównania większe

siły; przy zastosowaniu armatek wodnych i sił prewencyjnych można było zaprowadzić

porządek i zapewnić bezpieczeństwo, ale na dłuższą metę byłoby to nierealne.

Nie od rzeczy będzie również wskazać, iż w świetle dokonanych ustaleń, o braku

drastycznej i skutecznej interwencji Policji przesądziła ostatecznie decyzja samej

powodowej Spółki, której przedstawiciele nie domagali się środków bardziej

drastycznych.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że ewentualne zaniechanie, które można

by przypisać gminie (dotyczy to również użycia Straży Miejskiej) – skądinąd również

dyskusyjne – nie pozostaje w adekwatnym związku przyczynowo skutkowym ze szkodą,

której naprawienia żąda strona powodowa. Nawet, gdyby bowiem działania gminy były

optymalne (w trakcie zajść z października 2001 r. i później), to na podstawie

poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych nie można uznać, że miałyby one istotny

wpływ na działania Policji.

5. Wśród przepisów, które miałyby rodzić obowiązek podjęcia przez wojewodę

odpowiednich działań skarżący wskazał art. 15 pkt 4 i art. 16 ustawy z dnia 5 czerwca

1998 r. o administracji rządowej w województwie.

Zgodnie z art. 15 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie

wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów odpowiada za wykonywanie polityki rządu

na obszarze województwa, a m.in. zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek

organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze

województwa i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia,

zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania

13

porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom

żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich

skutków na zasadach określonych w ustawach.

Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 tejże ustawy „Wojewoda może wydawać, w

zakresie wykonywania funkcji przedstawiciela Rady Ministrów, polecenia obowiązujące

wszystkie organy administracji rządowej, a w sytuacjach nadzwyczajnych, o których

mowa w art. 15 pkt 4, obowiązujące również organy samorządu terytorialnego. O

wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje właściwego ministra".

W myśl art. 9 pkt 4 ilekroć w ustawie jest mowa o poleceniu wojewody - należy

przez to rozumieć wezwanie do wykonania określonej czynności, z tym że skierowane

do organów i pracowników, których jest on zwierzchnikiem, jest poleceniem służbowym,

a skierowane do innych organów i jednostek wykonujących administrację rządową w

województwie - środkiem nadzoru. Wskazuje się, że ponieważ organy Policji są w

układzie zespolonym z wojewodą, polecenia kierowane do tych organów są poleceniami

służbowymi.

Z zestawienia wskazanych przepisów zdaje się wynikać, że wojewoda może m.in.

udzielać wiążących poleceń właściwym komendantom Policji (wezwać do wykonania

określonej czynności), gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o Policji „Organami

administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5

ust. 1, są: 1) wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji działającego w

jego imieniu albo komendant wojewódzki Policji działający w imieniu własnym w

sprawach: a) wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-

śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń, b) wydawania indywidualnych

aktów administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią, 2) komendant powiatowy (miejski)

Policji, 3)” komendant komisariatu Policji. Hipotetycznie wojewoda mógłby zatem wydać

właściwemu komendantowi Policji polecenie podjęcia działań zapobiegających

zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia w niniejszej sprawie.

W kontekście odpowiedzialności Skarbu Państwa za działania (zaniechania)

wojewody przepisy te miałyby znaczenie wówczas, gdyby wykazano, że interwencja

wojewody wpłynęłaby na skuteczność działań Policji (także po 18 października 2001 r.).

Interwencja ta być może zadecydowałaby o użyciu większych sił, ale mocno wątpliwe -

zważywszy na determinację protestujących - czy Policja byłaby w stanie przez cały czas

trwania budowy zapewnić jej wystarczającą ochronę. Można założyć, że bardziej

zdecydowane działania (użycie środków przymusu bezpośredniego) zwiększyłoby

14

skuteczność działań Policji, w określonym czasie nie sposób jednakże uznać, aby takie

działania były możliwe do stosowania przez okres budowy i funkcjonowania stacji

benzynowej. Takie założenie nie byłoby realne. W każdym razie ciężar udowodnienia

związku przyczynowego między zaniechaniem pozwanego Skarbu Państwa

z nieskutecznością działań Policji (przeszłych i ewentualnie przyszłych) spoczywał na

powodowej Spółce. Związek ten nie został wykazany, co skutkowało oddaleniem

powództwa.

6. W świetle obowiązującego w czasie zdarzenia art. 4201

k.c. nie ma wątpliwości

co do tego, iż gmina może ponosić odpowiedzialność za niezgodne z prawem działanie

radnych i członków zarządu. Niezbędną przesłanką odpowiedzialności jest jednak, po

pierwsze, bezprawność działania funkcjonariusza, a po drugie, jego związek z

wykonywaniem powierzonych mu czynności.

Niewątpliwie za bezprawne można uznać działanie radnego L., który - jak

ustalono podżegał do niszczenia mienia. Mniej oczywista jest ocena postępowania

radnego Rasia oraz wiceprezydenta Nowickiego. Uznanie ich działań za bezprawne jest

mocno wątpliwe. Działania radnego Rasia nie polegały na inspirowaniu protestujących,

w sensie sugerowania im konkretnych form protestów. Fakt, że cała Rada

jednoznacznie dezaprobowała budowę i dawała temu wyraz w spotkaniu z

mieszkańcami może być wprawdzie uznany za udzielenie moralnego wsparcia, nie jest

to jednak równoznaczne z bezprawnością działania. W myśl art. 23 ust. 1 ustawy o

samorządzie gminnym „Radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty

samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich

organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy

postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany

instrukcjami wyborców”. Jako reprezentant mieszkańców wspólnoty samorządowej

radny ma niewątpliwie prawo do wypowiadania się w kwestiach żywotnych dla tej

wspólnoty. Jest to niezbędny element zachowania więzi z mieszkańcami wspólnoty

samorządowej. Dopóty, dopóki wypowiedzi radnych nie stanowią aprobaty lub zachęty

do działań bezprawnych wydaje się, że granice bezprawności nie zostają przekroczone.

Granic tych nie przekroczył również prezydent Nowicki, gdyż również w jego przypadku

nie można mówić o aprobacie lub zachęcie do działań bezprawnych. Podejmowane

przez niego działania miały niewątpliwie służyć rozwiązaniu sporu na drodze zgodnej z

prawem.

Bezprawność działania można dostrzec jedynie w zachowaniu radnego L.

15

Zagadnienie sprowadza się do tego, czy były to działania podjęte przy wykonywaniu

powierzonych czynności w rozumieniu art. 4201

§ 1 k.c.

Sąd Najwyższy w uchwale Pełnego Składu Izby Cywilnej z dnia 15.II.1971 r.

przyjął, że ze sformułowania „przy wykonywaniu powierzonej mu czynności” wynika, iż

dla obciążenia Państwa odpowiedzialnością musi istnieć związek między

wykonywaniem powierzonej funkcjonariuszowi czynności a powstałą szkodą. Oznacza

to, że odpowiedzialność Skarbu Państwa na zasadzie art. 417 i nast. k.c. jest wyłączona

wówczas, gdy funkcjonariusz wyrządził szkodę tylko przy sposobności wykonywania

powierzonej mu czynności. O tym, czy szkoda została wyrządzona przez

funkcjonariusza przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, czy tylko przy

sposobności jej wykonywania, decyduje cel działania sprawcy. Zgodnie z tym Skarb

Państwa odpowiada tylko wówczas, gdy zawinione działanie lub zaniechanie

funkcjonariusza było związane z realizacją celu wynikającego z powierzonej mu

czynności, chociażby było ono nawet wynikiem nieudolności lub przekroczenia instrukcji

służbowej. Skarb Państwa nie ponosi natomiast odpowiedzialności wtedy, gdy

funkcjonariusz, wykorzystując fakt powierzonej mu czynności, dąży do osiągnięcia

innego celu niż ten, który wynika z powierzonej mu funkcji (np. czynność należąca do

powierzonego mu zakresu działania wykorzystuje do osiągnięcia celu osobistego).

W doktrynie wskazuje się, że główna działalność radnych, polega na

uczestnictwie w pracach rady i jej komisjach. Jednakże radny ma obowiązek

utrzymywać stałą więź z wyborcami, przyjmować zgłaszane postulaty i przedstawiać je

organom gminy do rozpatrzenia. Jeżeli wyrządzi szkodę przy wykonywaniu tych

wszystkich czynności, może powstać odpowiedzialność deliktowa jednostki samorządu

terytorialnego, albowiem również w tym zakresie wykonuje on czynności

charakterystyczne dla jednostki samorządu terytorialnego jako zrzeszenia mieszkańców

danego terenu. W świetle powyższego nie można uznać, że w tak sprecyzowanym

ustawowo zakresie powierzonych czynności i sposobach ich realizacji mieściło się

zachowanie radnego L., który – jak ustalono – podżegał do uiszczenia mienia. Takie

zachowanie wykracza poza zakres powierzonej czynności, o czym przesądza cel

działania tego radnego. Brak więc podstaw do przypisania odpowiedzialności pozwanej

Gminy na takie działanie funkcjonariusza samorządowego.

Reasumując stwierdzić należy, iż kasacja nie zawiera usprawiedliwionych

podstaw, co uzasadnia jej oddalenie (art. 39312

k.p.c.).