IV CK 12/05

Sygn. akt IV CK 12/05

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 7 lipca 2005 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Tadeusz Żyznowski (przewodniczący)

SSN Iwona Koper (sprawozdawca)

SSN Barbara Myszka

w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta G.

przeciwko K. D.

o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, po rozpoznaniu

na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 7 lipca 2005 r., kasacji strony powodowej od

wyroku Sądu Okręgowego w T. z dnia 13 października 2004 r., sygn. akt VIII Ca (…),

zmienia zaskarżony wyrok i oddala apelację pozwanej oraz nie obciąża pozwanej

kosztami postępowania apelacyjnego i kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 31 marca 2004 r. Sąd Rejonowy w G. nakazał aby w dziale II

księgi wieczystej KW Nr (…) prowadzonej przez ten sąd dla nieruchomości położonej w

G. przy ul. C., w miejsce właściciela K. D. wpisać Skarb Państwa – Prezydenta G.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Orzeczeniem z dnia 31 maja 1971 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej -

Urzędu Spraw Wewnętrznych w B. wywłaszczona została nieruchomość o pow. 430 m2

obejmująca dwie wyodrębnione geodezyjnie działki o m 4 o pow. 382 m2

i 5 o pow. 48

2

m2

położone w G.. Jako jej właściciele wpisani byli w księdze wieczystej J. i M.

małżonkowie P. po 1/2 części. Właścicielami nieruchomości na podstawie aktu

notarialnego z dnia 5 marca 1948 r. byli W. i J. małżonkowie D. Odszkodowanie z tytułu

wywłaszczenia w kwocie 57.630 zł przyznane zostało W. D. i H. B., (spadkobierczyni).

Decyzją z dnia 28 grudnia 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast

stwierdził, że orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 31 maja 1971 r. wydane

zostało z naruszeniem prawa, albowiem w postępowaniu wywłaszczeniowym nie brała

udziału właścicielka K. D., spadkobierczyni po rodzicach J. i M. P.. Ograniczenie w

decyzji do stwierdzenia, że orzeczenie o wywłaszczeniu wydane zostało z naruszeniem

prawa nastąpiło z tej przyczyny, że wywłaszczona nieruchomość została aktem

notarialnym z dnia 12 marca 1973 r. przekazana w użytkowanie wieczyste Robotniczej

Spółdzielni Mieszkaniowej przy (…) Zakładach Przemysłu G. Decyzją z dnia 13 stycznia

2003 r. Wojewoda X. w B. na wniosek Skarbu Państwa - Prezydenta G. stwierdził

nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. za

odszkodowaniem dziadki nr 5 stanowiącej własność K. D., zajętej pod drogę publiczną.

W ocenie Sądu Rejonowego, orzeczenie z dnia 31 maja 1971 r. stanowi

podstawę do uzgodnienia treści księgi wieczystej KW nr (…) z rzeczywistym stanem

prawnym i to pomimo stwierdzenia przez organ administracji na podstawie art. 156 § 2

k.p.a., że zostało wydane z naruszeniem prawa. Żaden organ nie stwierdził jego

nieważności i nie wyeliminował go z obrotu prawnego i dlatego sąd cywilny jest nim

związany i musi uwzględnić skutki prawne z niego wynikające.

Stanowiska tego nie podzielił Sąd Okręgowy w T. rozpoznający sprawę na skutek

apelacji pozwanej. Sąd ten uznał, że orzeczenie PWRN z dnia 31 maja 1971 r., wydane

w postępowaniu, w którym nie brali udziału właściciele nieruchomości, lecz w ich

miejsce inne osoby, nie pozbawiło właścicieli własności przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do aktu notarialnego z dnia 5 maja 1948 r. stwierdził, że W. i J. D. nie

nabyli na jego podstawie działek będących własnością małżonków P., co przyjął organ

państwowy, przyznając na rzecz małżonków D. odszkodowanie. Takie działanie organu

państwowego ocenił jako niedopuszczalne i sprzeczne z zasadami postępowania

administracyjnego, a zwłaszcza art. 7 i nast. k.p.a.

Na tej podstawie stwierdził, że orzeczenie o wywłaszczeniu nie odjęło prawa

własności właścicielom skoro ich nie dotyczyło, nie mogło też odjąć tego prawa

małżonkom D. skoro nie byli właścicielami.

Z powołaniem się na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia

3

27 listopada 1984 r., III CZP 70/84 (OSNC 1985 nr 7, poz. 108) wskazał, że sąd w

postępowaniu cywilnym jest niezawisły w stosowaniu prawa i do niego należy

autonomiczne rozstrzygnięcie o tym, czy określona decyzja administracyjna może

wywierać skutki prawne w sferze prawa cywilnego. Zajęcie takiego stanowiska nie jest

zaś zależne od stwierdzenia bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej w trybie

postępowania administracyjnego. Następuje to dla celów postępowania cywilnego i ze

skutkiem dla sprawy cywilnej.

Kierując się powyższym stwierdził, że decyzja o wywłaszczeniu na podstawie

której Sąd Rejonowy dokonał uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym

stanem prawnym wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co potwierdza decyzja

PUMiRM, i z tej racji nie wywołała ona żadnych skutków prawnych w sferze prawa

cywilnego i nie pozbawiła własności prawowitych właścicieli. Uznając, że rzeczywisty

stan prawny jest zgodny z wpisem, zaskarżonym wyrokiem zmienił wyrok Sądu

Rejonowego i oddalił powództwo.

W kasacji powód zarzucił naruszenie:

1) art. 184 Konstytucji i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju

sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przez niewłaściwe

zastosowanie polegające na stwierdzeniu przez sąd powszechny bezwzględnej

nieważności decyzji administracyjnej,

2) art. 157 k.p.a. poprzez naruszenie procedury stwierdzania nieważności decyzji

administracyjnej ,

3) art. 1 i 2 § 1 k.p.c. poprzez rozciągnięcie kompetencji sądu powszechnego na

ustalenie nieważności decyzji administracyjnej,

4) art. 10 ust. 1 ukwh poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że stan prawny w

księdze wieczystej odpowiada rzeczywistemu,

5) art. 121 ust. 1 ugn przez błędną wykładnię i stwierdzenie, że prawomocna

decyzja administracyjna, której wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa, ale

której nie unieważniono w trybie przepisów kpa z uwagi na nieodwracalne skutki

prawne nie jest podstawą wpisu.

Wnosił o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy

uwzględnieniu kosztów dotychczasowego postępowania lub jego zmianę i oddalenie

apelacji oraz zasądzenie kosztów za obie instancje.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Z ustanowionej w art. 10 konstytucji RP ustrojowej zasady podziału i równowagi

4

władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej wynika dyrektywa

respektowania przez sądy kompetencji organów administracji publicznej zarówno

rządowej jak i samorządowej. Możliwość wzajemnego przenikania się funkcji organów

sądowych i organów administracji określają obowiązujące przepisy.

Zgodnie z zasadami systemowymi, rozgraniczenie kompetencji

organów administracji i sądu cywilnego, do badania legalności decyzji administracyjnych

powinno opierać się na ścisłym ich określeniu, by uniknąć wzajemnego wkraczania w

uprawnienia innej władzy. Przepisy określające zakres kompetencji i właściwość

różnych organów państwowych maja charakter bezwzględnie obowiązujący i muszą być

przez każdy organ przestrzegane z urzędu w każdym stanie sprawy. Za podstawową

dyrektywę ich wykładni uzać należy powoływaną uprzednio konstytucyjną zasadę

podziału władz przywróconą, po dokonanej w grudniu 1989 r., nowelizacji Konstytucji z

1952 r., która przyjmowała zasadę jedności władzy państwowej.

Na podstawie art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca

2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Naczelny

Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w

ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Do ich kompetencji należy

rozstrzyganie o zgodności decyzji i innych aktów prawnych z prawem.

Nieważność aktu administracyjnego jest stanem istniejącym z mocy prawa

niezależnie od wydania aktu stwierdzającego nieważność. Co do zasady jednak

niezbędne jest stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, wydane przez

właściwy organ administracji lub sąd administracyjny. Do czasu jego wydania w trybie

określonym przez właściwe przepisy akt administracyjnym korzysta z domniemania

prawidłowości.

Orzeczenie stwierdzające niezgodność z prawem decyzji otwiera drogę do

dochodzenia przez poszkodowanego wydaniem decyzji odszkodowania.

Od funkcji organów administracji i sądu administracyjnego w powyższym

zakresie odróżnić trzeba kompetencję sądu cywilnego do samodzielnego rozstrzygania

w konkretnej sprawie i dla jej potrzeb, o skuteczności określonego aktu

administracyjnego w sferze stosunków cywilnoprawnych.

W kwestii tej, w odniesieniu do decyzji administracyjnych, utrwalił się w

orzecznictwie Sądu Najwyższego pogląd, zgodnie z którym sąd cywilny jest uprawniony

do odmowy stosowania decyzji administracyjnej wydanej przez organ oczywiście

niewłaściwy lub bez zachowania jakiejkolwiek procedury, oraz decyzji nie popisanej

5

(uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 30 września 1992 r., III AZP 17/92 OSNCP 1993,

nr 3, poz. 25, orzeczenie SN z dnia 21 listopada 1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981, nr

8. poz. 142, wyrok SN z dnia 9 kwietnia 1999 r., I CKN 66/98, nie publikowany). Takie

wadliwości decyzji nie posiadającej cech jej właściwych zbliżają ja do aktu

nieistniejącego (actus nullus), który pozbawiony jest skuteczności w zakresie stosunków

cywilnoprawnych.

Taki stan rzeczy w sprawie nie zachodził. Prezydium Wojewódzkiej

Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w B. był organem władnym do

przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego na podstawie ustawy z dnia 12

marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z

1961 r. Nr 18, poz. 94). Orzeczenie zapadło na podstawie przepisów kodeksu

postępowania administracyjnego i posiada cechy właściwe decyzji administracyjnej.

wywłaszczenie nieruchomości skutkowało więc odjęciem własności dotychczasowym

właścicielom i uzyskanie jej przez Państwo.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 30 czerwca 2000 r., III

CKN 268/00 (OSNC 2001, nr 1, poz. 10), ocena decyzji administracyjnej przez sąd

cywilny nie może utożsamiać się z czynnością instancji odwoławczej powalanej do

usuwania ewentualnych jej wad. Jego kognicja nie obejmuje już sprawdzenia, czy w

postępowaniu administracyjnym brały udział wszystkie osoby zainteresowane jego

wynikiem.

Odnotować należy również stanowisko wyrażone w judykaturze Sądu

Najwyższego (orzeczenie z dnia 27 listopada 1984 r. III CZP 70/84, OSNCP 1985, nr 8,

poz.108) uznające za bezwzględnie nieważną, a przez to nie wywierającą żadnych

skutków cywilnoprawnych decyzję wydaną nie tylko bez jakiejkolwiek podstawy prawnej,

ale z oczywistym naruszeniem administracyjnego prawa materialnego i przepisów

kodeksu postępowania administracyjnego.

W piśmiennictwie przedmiotu słusznie poddano krytyce odwoływanie się przez,

sąd cywilny, rozstrzygałby o skuteczności decyzji administracyjnej, do

pozanormatywnego na gruncie prawa administracyjnego pojęcia „bezwzględnej

nieważności" decyzji, przy braku przy tym w Kodeksie postępowania administracyjnego

przesłanek różnicujących stopień tej nieważności. Na jej bazie sformułowany został

postulat odejścia w takiej sytuacji przez sąd cywilny od koncepcji bezwzględnej

nieważności decyzji administracyjnej na rzecz koncepcji konwencjonalnie rozumianego

aktu nieistniejącego.

6

W świetle przedstawionych rozważań, w tym w szczególności decydujących o

kierunku wyprowadzanych z nich wniosków, zasad systemowych, uzasadnione jest

stanowisko, że uznanie decyzji administracyjnej za bezskuteczną w obrocie prawnym

należy co do zasady do drogi postępowania administracyjnego. Kompetencja sądu

cywilnego do orzekania prejudycjalnie, w poddanej jego osądowi sprawie i na potrzeby

jej rozstrzygnięcia, o uznaniu decyzji za pozbawioną skuteczności prawnej zachodzi w

przypadkach kwalifikujących taką decyzję jako akt nieistniejący (pozorny).

Nieodwracalność skutku prawnego, jako negatywna przesłanka stwierdzenia

nieważności decyzji administracyjnej wskazuje na to, że niezgodność decyzji z prawem

nie wyklucza możliwości wywołania przez nią skutków prawnych. Ustalenie przez organ

administracji publicznej, że istnieją okoliczności wskazujące na nieodwracalność

skutków prawnych decyzji administracyjnej obarczonej wadami wymienionymi w art. 156

§ 1 k.p.a. oraz podjęcie następnie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. decyzji jedynie

ograniczającej się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa

prowadzi do utrzymania stanu prawnego mającego w niej swoje źródło. Decyzja

administracyjna dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniającymi

jej nieważność, odnośnie do której stwierdzono jej wydanie z naruszeniem prawa nie

jest aktem pozornym lecz istniejącym i funkcjonującym w obrocie prawnym (wyrok NSA

z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1478 OSNA 1981 r., nr 2, poz. 72, uchwała składu siedmiu

sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP nr 12, poz. 211).

W tym stanie rzeczy, podstawa kasacji okazała się usprawiedliwiona w zakresie

zarzutów naruszenia przepisów art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 1 ustawy Prawo o

ustroju sądów administracyjnych, a w konsekwencji także art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6

lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 24, poz. 1361 ze

zm.). Sąd Najwyższy w jej uwzględnieniu, na podstawie art. 39315

§ 1 k.p.c. w zw.

z art. 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania

cywilnego oraz ustawy prawo o ustroju sadów powszechnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 13,

poz. 98) zmienił zaskarżony wyrok przez oddalenie apelacji pozwanej oraz orzekł o

kosztach procesu stosownie do art. 102 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. i art. 39319

k.p.c.