I CK 273/05

Sygn. akt I CK 273/05

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 25 stycznia 2006 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)

SSN Gerard Bieniek (sprawozdawca)

SSN Irena Gromska-Szuster

Protokolant Beata Rogalska

w sprawie z powództwa S. G.

przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Gospodarki,

poprzednio Ministra Gospodarki i Pracy

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 25 stycznia 2006 r.,

kasacji powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego w [...]

z dnia 21 października 2004 r.,

oddala kasację i zasądza od powoda na rzecz strony pozwanej

kwotę 5.400 zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 7.11.2003 r. oddalił powództwo S. G.

skierowane przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Gospodarki o zasądzenie

kwoty 437.169,33 zł jako odszkodowanie z tytułu utraconych pożytków oraz z tytułu

wartości maszyn przejętych przez Skarb Państwa. Apelację powoda wniesioną na

od tego wyroku oddalił Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 21.10.2004 r.

Decyzją z dnia 5.04.1994 r. Minister Przemysłu i Handlu na podstawie art.

156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 7

ust. 4 ustawy z dnia 28.06.1991 r. o utworzeniu urzędu Ministra Przemysłu

i Handlu stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego

i Rzemiosła z dnia 20.08.1952 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu

państwowego nad przedsiębiorstwem: Fabryka […]. Kolejną decyzją z dnia

11.03.1996 r. Minister Przemysłu i Handlu odmówił przyznania odszkodowania

spadkobiercom S. G. Pozwem z dnia 15.04.1996 r. spadkobiercy wymienionego

wystąpili w trybie art. 160 § 4 k.p.a. przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi

Przemysłu i Handlu o zasądzenie na ich rzecz kwoty 403.135 zł tytułem

odszkodowania na rzeczywistą szkodę powstałą wskutek wydania decyzji

administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Sąd Okręgowy wyrokiem z

20.06.2000 r. zasądził – w uwzględnieniu tego żądania – od Skarbu Pastwa

Ministra Gospodarki na rzecz powodów S. G., J. B. i W. G. po 27.561 zł, oddalając

dalej idące powództwo. Podstawą tego rozstrzygnięcia była niezakwestionowana

przez strony opinia biegłego, który oszacował rzeczywistą szkodę jaką ponieśli

powodowie na kwotę 82.683 zł.

Ustalono, że użytkownikiem przedsiębiorstwa S. G. było dotychczas

Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe „R.”, od którego spadkobiercy S. G.

zażądali wydania przedsiębiorstwa. W dniu 9.09.1995 r. strony zawarły ugodę, na

mocy której przedsiębiorstwo wydano spadkobiercom S. G. Następnie w dniu

22.09.1995 r. sprzedali oni to przedsiębiorstwo udziałowcom spółki „R”.

Oddalając powództwo Sąd Okręgowy podniósł, iż zgodnie z art. 160 § 5

k.p.a., powodom przysługiwało odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę.

3

W prawomocnie zakończonej sprawie I C …/96 wyrokiem z dnia 20.06.2000 r.

zasądzono na rzecz powodów odszkodowanie w tym zakresie. Brak więc podstaw,

do uwzględnienia żądania także w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego w

dniu 23.09.2003 r. K 20/02, który znajduje zastosowanie do szkód powstałych po

17.10.1997 r. Ocenę tę podzielił Sąd Apelacyjny podnosząc, iż powodowie uzyskali

odszkodowanie odpowiadającej rzeczywistej szkodzie w sprawie I C …/96 na

podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Przepis ten był podstawą prawną obowiązującą w

czasie powstania szkody, skoro decyzja stwierdzająca nieważność zarządzenia o

ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem zapadła 5.04.1994 r.

Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym uznano art. 160 § 1 k.p.a.

za niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji w części ograniczającej odszkodowanie do

rzeczywistej szkody dotyczy tylko szkód powstałych po 17.10.1997 r. Brak więc

podstaw prawnych do zasądzenia dalszego odszkodowania.

Wyrok Sądu Apelacyjnego powód zaskarżył kasacją zarzucając naruszenie

art. 417 k.c. i art. 77 Konstytucji. Domagał się zmiany wyroku przez uwzględnienie

powództwa względnie jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi Apelacyjnemu

do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Stan prawny z zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody

powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych

niezgodnych z prawem uległ w ostatnim czasie istotnym zmianom. Z jednej strony

z dniem 17.10.1997 r. weszła w życie Konstytucja RP, w której zamieszczono

znany powszechnie przepis art. 77 ust. 1 stanowiący, że „Każdy ma prawo do

wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem

działanie organu władzy publicznej”, z drugiej od 1.09.2004 r. obowiązuje ustawa

z dnia 17.06.2004 r. w zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych

ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), w której dokonano istotnej modyfikacji zasad

odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych

osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub

zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W szczególności od dnia

1.09.2004 r. obowiązuje przepis art. 4171

§ 2 k.c., który stanowi, że jeżeli szkoda

4

została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej

decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu

ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do wypadku, gdy prawomocne

orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu

normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową

lub ustawą. Objęcie unormowaniem art. 4171

§ 2 k.c. szkód wyrządzonych przez

wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem

spowodowało, że w ustawie z dnia 17.06.2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy

odrębne (szczególne) regulujące dotychczas tę odpowiedzialność. W szczególności

uchylono art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. oraz zmieniono art. 261 § 1 ustawy z dnia

29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.).

Zagadnienia intertemporalne ustawodawca uregulował w art. 5 ustawy z dnia

17.06.2004 r. przyjmując, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed

wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201

,

4202

i art. 421 kodeksu cywilnego oraz art. 153, 160 i art. 161 § 5 k.p.a. Do tego

przepisu przejściowego trafnie odwołał się Sąd Apelacyjny wskazując, że skoro

decyzja stwierdzająca nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego

i Rzemiosła w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego

nad przedsiębiorstwem poprzednika prawnego powoda została wydana w dniu

5.04.1994 r., to powstanie szkody należy wiązać z tym zdarzeniem. Oznacza to, iż

oceny roszczeń zgłoszonych przez powoda należy zastosować art. 160 k.p.a.

Wynika to wprost z art. 5 ustawy z dnia 17.06.2004 r.

To stanowisko powód kwestionuje w kasacji twierdząc, że podstawą prawną

jego roszczeń jest art. 77 ust. 1 Konstytucji, art. 417 k.c. i art. 160 k.p.a. W tym

zakresie – jak wywodzi – przysługuje mu wybór podstawy prawnej roszczenia.

Poglądu tego nie można podzielić. Przede wszystkim należy zauważyć, iż szkoda

wynikła przed 17.10.1997 r. czyli przed datą wejścia w życie Konstytucji RP, a więc

już z tego względu odwoływanie się do art. 77 ust. 1 Konstytucji nie jest

uzasadnione. W braku odmiennych unormowań przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji

RP nie może stanowić podstawy prawnej dla dochodzenia wynagrodzenia szkód

powstałych przed datą wejścia w życie Konstytucji. W odniesieniu do możliwości

zastosowania art. 417 k.c. w brzmieniu obowiązującym przed 1.09.2004 r. oraz

5

w rozumieniu nadanym mu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia

4.12.2001 r. SK 18/2000 należy zauważyć, że w przepisach kodeksu cywilnego od

początku zamieszczony był przepis art. 421 k.c., w którym stwierdzono, że

przepisów kodeksu cywilnego o odpowiedzialności Skarbu Państwa albo jednostki

samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza nie stosuje

się, jeżeli odpowiedzialność ta jest uregulowana w przepisach szczególnych.

Nigdy nie budziło wątpliwości, że przepisy kodeksu postępowania

administracyjnego, a w szczególności art. 153 i 160 mają charakter przepisów

szczególnych. Inną natomiast sprawą było określenie wzajemnej relacji tych

przepisów do przepisów kodeksu cywilnego dotyczących odpowiedzialności Skarbu

Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych. Zagadnienie

to stało się przedmiotem uchwały składu 7 sędziów SN z dnia 26.01.1989 r. III CZP

58/88/OSNCP 1989, nr 9, poz. 129), w której wyjaśniono, że „art. 160 § 1 k.p.a.

stanowi wyłączną przesłankę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę, którą

strona poniosła na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo

stwierdzenia nieważności takiej decyzji”. Z taką właśnie sytuacją mamy do

czynienia w niniejszej sprawie. W rezultacie nie jest uzasadniony pogląd

prezentowany w kasacji, że roszczenia powoda znajduje oparcie w przepisach art.

77 ust. 1 Konstytucji, art. 417 k.c. i art. 160 k.p.c. Przeciwnie, wyłączną podstawą

odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną powodowi –

w okolicznościach niniejszej sprawy – jest art. 160 § 1 k.p.a.

Przepis ten przewidywał ograniczenie odszkodowanie do „rzeczywistej

szkody”. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23.09.2003 r. K 20/02/OTK – A

2003, nr 7, poz. 76) stwierdził, że art. 160 § 1 k.p.a. (podobnie jak art. 260 § 1

Ordynacji podatkowej) w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne

z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody, jest

niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz iż stwierdzenie tej niezgodności znajduje

uzasadnienie do szkód powstałych od 17.10.1997 r. tj. od daty wejścia w życie

Konstytucji RP.

Jeżeli ten stan prawny odnieść do okoliczności niniejszej sprawy, to należy

zauważyć, że roszczenie odszkodowawcze powoda w zakresie rzeczywistej szkody

zostało prawomocnie rozstrzygnięte wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia

6

20.06.2000 r. wydanym w sprawie I C …/96, w której podstawą uwzględnienia

powództwa była opinia biegłego szacująca wysokość rzeczywistej straty.

W niniejszej sprawie powód dochodzi przede wszystkim utraconych pożytków

(utraconych korzyści), a więc tej części odszkodowania, której dochodzenie

wykluczał art.160 § 1 k.p.a. Rzecz więc nie w tym, aby uzasadnienia dla

dochodzenia tego odszkodowania poszukiwać w zastosowaniu art. 417 k.c. (jak to

czyni się w kasacji), lecz w tym czy istnieje uzasadnienie dla przyjęcia tezy,

iż niekonstytucyjność art. 160 § 1 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie do

rzeczywistej straty można odnieść także do szkód powstałych przed wejściem

w życie Konstytucji RP. Odpowiedź negatywna wynika z samej sentencji wyroku

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.09.2003 r. K 20/02. Można też odwołać się do

wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15.05.2000 r. II CKN 293/00(OSNC 2000, nr 11

poz. 209), w którym przyjęto, że „konstytucyjna zasada niedziałanie prawa wstecz

wyłącza w sprawie o odszkodowanie uwzględnienie przepisu art. 77 Konstytucji do

oceny zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie Konstytucji, chyba że

naruszenie tej zasady nie wywoła kolizji z innymi zasadami konstytucyjnymi.”

Wprawdzie na tle niekonstytucyjności art. 418 k.c. pojawiły się orzeczenia

przyjmujące niedopuszczalność stosowania tego przepisu do oceny zdarzeń

cywilnoprawnych zaistniałych przed jego uchyleniem z uwagi na ewidentną jego

niekonstytucyjność (np. orzeczenie z dnia 10.10.2003 r. II CK 36/02,

niepublikowany), to jednak i w tym przypadku nie odnoszono tego do zdarzeń

zaistniałych przed wejściem w życie Konstytucji. Jest to zrozumiałe, skoro

w poprzednim stanie konstytucyjnym nie można dostrzec gwarancji

konstytucyjnych, które sprzeciwiałyby się możliwości ograniczenia odszkodowania

do rzeczywistej szkody.

Z tych względów kasację oddalono na podstawie art. 39312

k.p.c. jako

pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.