III CSK 46/06

Sygn. akt III CSK 46/06

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 7 kwietnia 2006 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Irena Gromska-Szuster (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Józef Frąckowiak

SSN Krzysztof Pietrzykowski

w sprawie z powództwa H.B. i E.W.

przeciwko Gminie Miasta K.

o ustanowienie użytkowania wieczystego i przeniesienie własności,

po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu niejawnym

w dniu 7 kwietnia 2006 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt [...],

oddala skargę kasacyjną.

2

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 października 2004 r. Sąd Okręgowy w K. uwzględnił w

całości powództwo H.B. i E.W. przeciwko Gminie Miasta K. o zobowiązanie do

zawarcia umowy wieczystego użytkowania opisanej w wyroku nieruchomości

położonej w K. przy ul. P. 1 i nieodpłatnego przeniesienia własności budynków

oraz zwolnienia powódek od obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty z tytułu

oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Sąd Apelacyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r. oddalił

apelację strony pozwanej odnoszącą się jedynie do zwolnienia powódek

z obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty.

Sądy stwierdziły, że bezsporne między stronami było, iż powódki spełniają

wszystkie wymagania art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (j.t: Dz.U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.)

uzasadniające oddanie im w użytkowanie wieczyste wskazanej w pozwie

nieruchomości i przeniesienie własności wybudowanych na niej w 1961 r. przez

powódki budynków, w tym budynku mieszkalnego. Ustalone zostało również,

że powódki zagospodarowały przedmiotową nieruchomość wyrównując teren,

doprowadzając gaz i inne media, budując drogę, co znacznie zwiększyło wartość

działki. Od 1983 r. wielokrotnie ubiegały się o oddanie im nieruchomości

w użytkowanie wieczyste, jednak ich wnioski nie zostały rozpoznane a organy

administracyjne udzielając odpowiedzi zgłaszały rozmaite zastrzeżenia, nie mające

uzasadnienia w ustawie. Ostatecznie strona pozwana uznała roszczenie

o zawarcie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości i nieodpłatnego

przeniesienia własności budynków, jednak nie wyraziła zgody na przewidziane

w art. 207 ust. 2 u.g.n zwolnienie powódek z pierwszej opłaty z tytułu użytkowania

wieczystego podnosząc, że wprawdzie spełniają one wymagania powyższego

przepisu uzasadniające zwolnienie, jednak strona pozwana generalnie przyjęła

zasadę nie zwalniania nikogo z pierwszej opłaty, przeznaczając uzyskane w ten

sposób środki na realizację swoich ustawowych zadań.

3

Sądy obu instancji uznając, że zachodzą podstawy z art. 207 ust. 1 u.g.n do

uwzględnienia żądania zobowiązania strony pozwanej do zawarcia określonej treści

umowy użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienia własności budynków uznały

też, że uzasadnione jest żądanie zwolnienia powódek z obowiązku uiszczenia

pierwszej opłaty, skoro spełnione zostały przesłanki art. 207 ust. 2 ustawy. Sąd

Apelacyjny stwierdził, że ustalenie pierwszej opłaty lub zwolnienie z niej jest jednym

z elementów umowy użytkowania wieczystego, którą w razie sporu kształtuje Sąd,

a zatem stanowisko Gminy w tym przedmiocie nie jest pozostawione jej

swobodnemu uznaniu, ale podlega kontroli Sądu. Skoro ustawodawca nie wskazał

żadnych przedmiotowych kryteriów zwolnienia z pierwszej opłaty i nie ustaliła ich

także pozwana Gmina, to Sąd powinien dokonać oceny zasadności stanowiska

Gminy o odmowie zwolnienia, rozważając wszechstronnie wszystkie okoliczności

sprawy. W ocenie Sądu Apelacyjnego zwolnienie powódek z pierwszej opłaty

uzasadniało to, że wyłącznie własnymi nakładami zagospodarowały nieruchomość

doprowadzając do znacznego zwiększenia jej wartości, co wpłynęło bezpośrednio

na istotne zwiększenie wysokości pierwszej opłaty. Wskazał też, że nieuzasadniona

opieszałość strony pozwanej w załatwieniu wniosku o zawarcie umowy wieczystego

użytkowania doprowadziła do tego, że obecnie powódki obowiązane byłyby uiścić

znacznie wyższą pierwszą opłatę, niż gdyby ich wniosek uwzględniony został we

właściwym terminie. Ponadto Sąd Apelacyjny stwierdził, że także sytuacja

materialna i życiowa powódek uzasadnia zwolnienie ich z pierwszej opłaty, której

wysokość przekracza ich możliwości płatnicze.

W skardze kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego,

strona pozwana wskazała na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

przepisu art. 207 ust. 2 u.g.n przez przyjęcie, że wystarczającym kryterium

przyznania powódkom zwolnienia z pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste jest

fakt długotrwałego przeprowadzania przez organy administracyjne postępowania

o zawarcie umowy wieczystego użytkowania oraz błędną wykładnię i niewłaściwe

zastosowanie art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 2

Konstytucji RP przez pominięcie generalnej zasady stanowiącej, że każdemu

właścicielowi przysługuje konstytucyjnie zagwarantowane prawo do korzystania

ze swojej własności i czerpania z niej pożytków. Wnosiła o uchylenie

4

zaskarżonego wyroku oraz wyroku Sądu Okręgowego w części dotyczącej

zwolnienia powódek z pierwszej opłaty i rozstrzygnięcia o kosztach procesu,

przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, ewentualnie

oddalenie powództwa w tej części.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rację ma skarżąca wskazując, że zgodnie z art. 165 ust.2 Konstytucji RP

przysługuje jej, jako jednostce samorządu terytorialnego, prawo własności i inne

prawa majątkowe, chronione zgodnie z zasadami art. 21 i 64 Konstytucji, a także

ma ona prawo do własnych dochodów osiąganych z jej majątku, w tym z prawa

własności (art. 167 ust. 2 Konstytucji). Wskazując na to, strona pozwana pomija

jednak, iż zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność każdej jednostki może być

ograniczona w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa

własności, natomiast prawo do korzystania przez jednostki samorządu

terytorialnego z dochodów własnych regulowane jest ustawami i także ograniczone

celem działania tych jednostek, którym jest interes wspólnoty terytorialnej i jej

poszczególnych członków.

Ustawowym ograniczeniem prawa własności gmin, a także możliwości

korzystania przez nie z dochodów własnych, pochodzących z ich nieruchomości,

jest epizodyczna regulacja zawarta w art. 207 ust. 2 u.g.n. Przepis ten stanowi,

iż posiadacze nieruchomości, będących w dniu 5 grudnia 1990 r. własnością

Skarbu Państwa lub gmin, którzy zabudowali je na podstawie pozwolenia na

budowę z lokalizacją stałą, mogą być zwolnieni z pierwszej opłaty z tytułu

użytkowania wieczystego, jeżeli złożyli wniosek o oddanie im nieruchomości

w użytkowanie wieczyste w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy, to jest do

dnia 1 stycznia 1999 r. Ustawodawca przyznał zatem określonym w powyższym

przepisie posiadaczom nieruchomości dodatkowe (poza prawem do żądania

zawarcia umowy użytkowania wieczystego posiadanej nieruchomości

i nieodpłatnego przeniesienia własności budynków) uprawnienie do zwolnienia ich

z obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Takiemu

uprawnieniu musi odpowiadać określony obowiązek właściciela nieruchomości-

Skarbu Państwa lub gminy - który umożliwi posiadaczowi realizację przyznanego

5

mu zwolnienia. W przeciwnym wypadku przepis art. 207 ust. 2 u.g.n byłby

przepisem martwym, a racjonalny ustawodawca nie stanowi tego rodzaju

przepisów. Skoro zatem przyznano posiadaczom określonym w art. 207 ust. 1

prawo do zwolnienia z pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w sytuacji

opisanej w art. 207 ust. 2 u.g.n, nie wskazując jednocześnie jakichkolwiek innych

kryteriów zwolnienia, to tym samym należy przyjąć, że ograniczając właściciela

w jego prawie własności przez nałożenie nań obowiązku udzielania zwolnień

w warunkach określonych w art. 207 ust. 2, dano mu jednocześnie możliwość

ustanowienia kryteriów i określenia zasad udzielania zwolnień. Z uwagi na to, że

właścicielem jest Skarb Państwa lub gmina, a więc osoby prawne działające

według określonych w ustawach reguł a ich działalność w zakresie gospodarki

nieruchomościami jest także ściśle unormowana w ustawie i ma określone cele,

ustanowienie zasad i kryteriów zwalniania od pierwszej opłaty powinno nastąpić

w sposób właściwy dla podejmowania decyzji i wyrażania woli przez te jednostki

w sprawach dotyczących gospodarki nieruchomościami i uwzględniać cele tej

gospodarki oraz cel omawianego przepisu. Gmina powinna zatem doprowadzić do

podjęcia uchwały przez uprawniony organ, określającej zasady i kryteria zwalniania

z pierwszej opłaty. Organy administracji publicznej i samorządowej nie mogą

działać arbitralnie ani nie mogą dowolnie i według nieokreślonego własnego

uznania decydować o tym, czy zechcą zrealizować ustawowe uprawnienie

posiadaczy, określone w art. 207 ust. 2 u.g.n. Nie mogą w szczególności odmawiać

w ogóle udzielania zwolnień z powołaniem się na prawo do dysponowania

dochodami z własnych nieruchomości. Prawo to bowiem zostało przez

ustawodawcę ograniczone przez wprowadzenie epizodycznego uprawnienia

posiadaczy nieruchomości, o którym mowa w art. 207 ust. 2 u.g.n. Przyjęcie, że

decyzja w sprawie zwolnienia z pierwszej opłaty ma charakter dowolny i uznaniowy

mogłoby doprowadzić do praktycznego wyeliminowania omawianego przepisu

z obrotu prawnego, co z pewnością nie było wolą ustawodawcy.

Umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego ma charakter

cywilnoprawny. Taki sam charakter mają opłaty z tytułu wieczystego użytkowania,

w tym także pierwsza opłata (porównaj między innymi uchwałę siedmiu sędziów

Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2004 r. III CZP 47/04, OSNC 2005/5/74).

6

Jeżeli gmina odmawia realizacji uprawnienia posiadacza przewidzianego w art.

207 ust. 1 u.g.n., służy mu roszczenie do sądu o zobowiązanie do złożenia

oświadczenia woli o zawarciu umowy wieczystego użytkowania (art. 64 k.c. i art.

1047 k.p.c.). Warunki umowy określa wówczas sąd. Jednym z takich warunków jest

bez wątpienia określenie pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, albo

stwierdzenie, że posiadacz jest wolny od obowiązku jej uiszczenia. Sąd zatem ma

obowiązek ocenić stanowiska obu stron w tym przedmiocie, a więc ocenić także

czy odmowa gminy zwolnienia posiadacza od obowiązku uiszczenia pierwszej

opłaty ma uzasadnienie prawne. Jeżeli gmina nie uchwaliła żadnych zasad, ani

kryteriów udzielania zwolnień i odmawia zwolnienia z pierwszej opłaty w sytuacji

określonej w art. 207 ust. 2 u.g.n, powołując się jedynie na swoje prawo do

dysponowania dochodami z nieruchomości i przeznaczania ich na realizację zadań

ustawowych, sąd dokonuje oceny uprawnienia posiadacza do zwolnienia

z pierwszej opłaty przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd Apelacyjny dokonał takiej oceny i wbrew

zarzutom skargi kasacyjnej nie ograniczył się tylko do rozważań dotyczących

długotrwałości postępowania o zawarcie umowy. Wskazał przede wszystkim na

istotną okoliczność, jaką jest doprowadzenie przez powódki własnym kosztem

i staraniami do znacznego wzrostu wartości nieruchomości, co w konsekwencji

spowodowało znaczne podwyższenie pierwszej opłaty, której wysokość zależy od

aktualnej wartości nieruchomości. Wskazał też na trudną sytuację majątkową

i rodzinną powódek, uniemożliwiającą im uiszczenie tak wysokiej należności.

Wreszcie słusznie uznał, za nie bez znaczenia okoliczność, iż strona pozwana i jej

poprzednicy prawni przez z górą dwadzieścia lat bezpodstawnie odmawiali

merytorycznego rozpoznania wniosku powódek o ustanowienie użytkowania

wieczystego, co miało oczywisty wpływ na zakres obowiązku finansowego

powódek, skoro w poprzednich latach, gdy ich wniosek powinien być uwzględniony,

pierwsza opłata była ustalana w znacznie niższej wysokości. Wszystko to są

okoliczności istotne z punktu widzenia art. 207 ust. 2 u.g.n. i uzasadniają zwolnienie

powódek z pierwszej opłaty w sytuacji, gdy strona pozwana nie ustaliła żadnych

kryteriów w tym zakresie. Nie może też skutecznie powoływać się na zasady

współżycia społecznego, skoro świadomie postanowiła nie respektować

7

obowiązującego przepisu prawa, arbitralnie pozbawiając posiadaczy nieruchomości

przyznanego im przez ustawodawcę uprawnienia określonego w art. 207 ust.

2 u.g.n.

Biorąc wszystko to pod uwagę Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną jako

pozbawioną uzasadnionych podstaw (art. 39814

k.p.c.).