I CK 400/05

Sygn. akt I CK 400/05

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 11 maja 2006 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)

SSN Jan Górowski

SSN Krzysztof Pietrzykowski (sprawozdawca)

Protokolant Anna Matura

w sprawie z powództwa S. W. i A. G.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie M. i

Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta W.

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 11 maja 2006 r.,

kasacji powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 21 stycznia 2005 r.,

1. oddala kasację i odstępuje od obciążenia powodów kosztami

postępowania kasacyjnego;

2. przyznaje adwokatowi P. A. od Skarbu Państwa - Sądu

Okręgowego w W. kwotę 3.600 złotych (słownie trzy tysiące

sześćset złotych), tytułem kosztów nieopłaconej pomocy

2

prawnej udzielonej powódce z urzędu w postępowaniu

kasacyjnym, wraz z 22 % podatkiem od towarów i usług.

Uzasadnienie

D. W. wniosła powództwo o odszkodowanie przeciwko Skarbowi Państwa

reprezentowanemu przez Wojewodę M. i Prezydenta m. W. Żądała zasądzenia

2.366.600 zł wraz z odsetkami.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2003 r. Sąd Okręgowy oddalił powództwo. Sąd

Okręgowy ustalił, że nieruchomość położona przy ul. Z. […], zabudowana

budynkiem wielomieszkaniowym, stanowiła w 1/3 własność rodziców powódki F. i

J. małżonków W. oraz w pozostałej części własność B. L., spadkobierczyni K. Z. i

Z.. Orzeczeniem z dnia 2 maja 1950 r. Prezydent m. W. odmówił B. L. przyznania

prawa własności czasowej do gruntu i stwierdził, że budynek przeszedł na

własność Gminy. Decyzja ta nie rozstrzygała o wniosku małżonków W. o

ustanowienie własności czasowej. Stało się to przyczyną odmowy Państwowego

Biura Notarialnego dokonania w księdze wieczystej wpisu Skarbu Państwa jako

właściciela budynku. Dlatego też w dniu 20 kwietnia 1979 r. Naczelnik Dzielnicy W.

wydał „decyzję uzupełniającą do orzeczenia administracyjnego z dnia 2 maja 1950

r.” odmawiając małżonkom Wastatko prawa użytkowania wieczystego gruntu

i stwierdzając przejęcie na własność Państwa budynku znajdującego się na

gruncie. Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 18 lutego

1998 r. stwierdzono, że orzeczenie z dnia 2 maja 1950 r., w części dotyczącej

sprzedanych ośmiu lokali mieszkalnych oraz udziałów przypadających właścicielom

tych lokali w części budynku i jego urządzeniach wspólnych, a także gruntu

oddanego w wieczyste użytkowanie nabywcom tych lokali, zostało wydane

z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzono nieważność tej decyzji,

z wyjątkiem gruntu przeznaczonego pod ulicę. Umorzono nadto postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 kwietnia 1979 r. wskazując,

że w tym zakresie powinno orzekać Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Decyzją

3

z dnia 27 października 1999 r. SKO w W. stwierdziło, że decyzja z 20 kwietnia

1979 r. została wydana z naruszeniem prawa. Nie stwierdzono nieważności tej

decyzji z uwagi na upływ 10-letniego terminu od dnia jej doręczenia stronom.

Powołując się na tę decyzję D. W. w dniu 21 lutego 2000 r. wystąpiła o przyznanie

jej od Gminy odszkodowania w kwocie 1.419.119 zł, na podstawie art. 160 § 1

k.p.a., jednakże decyzją z 20 września 2000 r. SKO odmówiło powołując się na

brak związku przyczynowego pomiędzy decyzją z 20 kwietnia 1979 r. a utratą 1/3

udziału w prawie użytkowania wieczystego. Zdaniem SKO prawo to i prawo

własności budynku właściciele utracili już w 1950 r. na skutek decyzji Prezydenta

m. W. z 2 maja 1950 r. D. W. wystąpiła z pozwem przeciwko Gminie W. o zapłatę

odszkodowania. Powództwo to zostało oddalone z powodu braku legitymacji biernej

po stronie Gminy (prawomocny wyrok Sądu Okręgowego z dnia 9 listopada 2001

r., III C …/00). W dniu 12 grudnia 2001 r. D. W. złożyła kolejny wniosek o

odszkodowanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast żądając

przyznania od Skarbu Państwa odszkodowania w kwocie 2.784.092 zł. Powołała

się na wadliwość obu decyzji, z dnia 2 maja 1950 r. i z dnia 20 kwietnia 1979 r.

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prezes UMiRM odmówił przyznania

odszkodowania powołując się na przedawnienie z art. 160 § 6 k.p.a. Przedmiotem

rozważań organu administracyjnego była tylko decyzja z 2 maja 1950 r. i

oceniająca ją decyzją z 18 lutego 1998 r.

Ustalając przytoczony stan faktyczny Sąd Okręgowy wskazał, że powódka

wiązała żądanie zapłaty odszkodowania z obydwiema decyzjami, z dnia 2 maja

1950 r. i z dnia 20 kwietnia 1979 r. Stąd istniała potrzeba rozważenia skuteczności

roszczeń związanych z każdą z tych decyzji. Roszczenie o naprawienie szkody

spowodowanej wydaniem decyzji z dnia 2 maja 1950 r. podlegało oddaleniu

z dwóch przyczyn. Po pierwsze, powództwo o zapłatę zostało wytoczone

z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 160 § 5 k.p.a. Decyzja odmawiająca

przyznania odszkodowania została doręczona pełnomocnikowi powódki dnia

30 sierpnia 2002 r., a powództwo zostało wytoczone dnia 31 marca 2003 r.

Po drugie, powódce nie przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, realizowane

na podstawie art. 160 k.p.a. Roszczenie to służy stronie, która poniosła szkodę na

skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia

4

nieważności takiej decyzji, zaś powódka ani jej poprzednicy prawni nie byli stroną

postępowania administracyjnego, w toku którego decyzja ta zapadła.

Powódka mogła natomiast dochodzić odszkodowania na zasadach

ogólnych, to jest na podstawie art. 417 k.c. Jednakże, zdaniem Sądu Okręgowego,

roszczenie to uległo przedawnieniu. W powstałej sytuacji zastosowanie miałby

przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1956 r. o odpowiedzialności

Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów państwowych (Dz. U. Nr

54, poz. 243) przewidujący roczny termin do dochodzenia roszczenia liczony od

wejścia w życie ustawy. Termin ten upłynął dnia 28 listopada 1957 r. Należy zresztą

przyjąć, że zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy roszczenie powódki o naprawienie

szkody majątkowej spowodowanej wydaniem decyzji z 2 maja 1950 r. uległoby

przedawnieniu w terminie trzyletnim, a więc z dniem 3 maja 1953 r. i w dniu wejścia

w życie powołanej ustawy byłoby już przedawnione.

Sąd Okręgowy nie znalazł podstaw do nieuwzględnienia upływu terminu

przedawnienia ze względu na art. 5 k.c.

Jak stwierdził Sąd Okręgowy, oddalenie powództwa na podstawie z art. 417

k.c. nie pozbawia powódki możliwości domagania się odszkodowania od Skarbu

Państwa, ponieważ, w ocenie Sądu, szkodę w majątku powódki wywołała decyzja

z 1979 r. Powódka może zatem dochodzić naprawienia szkody przeciwko

Skarbowi Państwa, w trybie art. 160 k.p.a., w związku z wydaniem decyzji z dnia

20 kwietnia 1979 r. Powódka z takim żądaniem wystąpiła w dniu 12 grudnia

2001 r., jednakże tryb administracyjny nie został wyczerpany. Decyzja Prezesa

UMiRM z dnia 20 sierpnia 2002 r. odmawiająca przyznania odszkodowania odnosi

się bowiem tylko do decyzji z dnia 5 maja 1950 r. Roszczenie odszkodowawcze

przed Sądem będzie zatem mogło być dochodzone dopiero po wyczerpaniu trybu

administracyjnego.

Wyrok ten zaskarżyła apelacją powódka domagając się zmiany wyroku

i uwzględnienia powództwa ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy

Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpoznania.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 21 stycznia 2005 r., (I) zmienił zaskarżony

wyrok w części oddalającej żądanie zapłaty odszkodowania za szkodę związaną z

5

wydaniem przez Naczelnika Dzielnicy - Gminy W. decyzji z dnia 20 kwietnia 1979 r.

i w tym zakresie pozew odrzucił, a w pozostałej części apelację oddalił, (II)

nie obciążył powódki kosztami procesu w postępowaniu apelacyjnym oraz (III)

przyznał adwokatowi P. A. od Skarbu Państwa (Sądu Okręgowego w W.) kwotę

5.400 (pięć tysięcy czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy

prawnej udzielonej powódce D. W. w postępowaniu apelacyjnym.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny podkreślił, że apelacja nie mogła

być uwzględniona, jakkolwiek w jej ramach Sąd ten dokonał częściowej zmiany

zaskarżonego orzeczenia dając temu wyraz w punkcie pierwszym swego

rozstrzygnięcia (zob. niżej). Podkreślił też, że zgodnie z art. 383 k.p.c.

w postępowaniu apelacyjnym nie jest dopuszczalna zmiana powództwa. Zmianą

powództwa jest zaś także zmiana podstawy faktycznej powództwa. Takiej zaś

zmiany dokonała powódka zarzucając w apelacji organom administracji państwowej

wadliwość działania przy rozpoznawaniu jej kolejnych wniosków zmierzających do

wzruszenia wydanych w przeszłości decyzji i uzyskania odszkodowania.

Sąd Apelacyjny podzielił stanowisko Sądu Okręgowego, że tryb

przewidziany w art. 160 k.p.a. przysługuje tylko stronie postępowania

administracyjnego, tymczasem ani powódka, ani jej poprzednicy prawni nie byli

uczestnikami postępowania, w którym została wydana decyzja Prezydenta m. W. z

dnia 2 maja 1950 r. Ocenił, że nie do końca jest zrozumiałe powołanie się przez

Sąd Okręgowy na przedawnienie, które nastąpiło z dniem 3 maja 1953 r., jak

również na przepis art. 417 k.c., który obowiązuje od dnia 1 stycznia 1965 r. Dalej

Sąd Apelacyjny wyraził zapatrywanie, że szkoda poniesiona przez powódkę polega

na utracie własności spowodowanej sprzedażą ośmiu lokali wskutek wydania

decyzji z dnia 2 maja 1950 r. Szkoda ta powstała w chwili sprzedaży lokali (w latach

1979-1980). Zdaniem tego Sądu 10-letni termin przedawnienia roszczenia

przewidziany w art. 442 k.c. biegnie od dnia powstania szkody niezależnie od tego,

kiedy nastąpiło zdarzenie ją wyrządzające (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia

21 maja 2003 r., IV CKN 378/01, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 124). Prowadzi to do

wniosku, że roszczenie odszkodowawcze powódki mogące mieć podstawę prawną

w przepisach ogólnych k.c. uległo przedawnieniu najpóźniej z upływem 1990 r., zaś

pozew w sprawie niniejszej wpłynął dnia 31 marca 2003 r.

6

Dalej Sąd Apelacyjny podzielił stanowisko Sądu Okręgowego, że źródłem

szkody powódki jest decyzja z dnia 20 kwietnia 1979 r., która negatywnie

rozstrzygnęła o wniosku powódki przyznania prawa wieczystej dzierżawy.

Do realizacji roszczenia odszkodowawczego, związanego z tą decyzją, musi być

uprzednio wyczerpany tryb postępowania administracyjnego przewidziany w art.

160 k.p.a. Wcześniejsze zatem wytoczenie powództwa uzasadnia zarzut czasowej

niedopuszczalności drogi sądowej (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.).

Adwokat P. A., pełnomocnik z urzędu powódki, zaskarżył kasacją wyrok

Sądu Apelacyjnego w części punktu I, w zakresie, w jakim została oddalona

apelacja, oraz m. in. wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów pomocy

prawnej udzielonej w postępowaniu kasacyjnym. Jako podstawy kasacyjne wskazał

naruszenie art. 417 k.c. w brzmieniu sprzed dnia 1 września 2004 r., art. 77 ust. 1 w

zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 5 k.c., art. 442 k.c. w zw. z art. 5 k.c. oraz art.

45 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Zarzucił ponadto naruszenie art. 316

k.p.c.

Powódka D. W. zmarła dnia 30 sierpnia 2004 r. Sąd Apelacyjny

postanowieniem z dnia 22 czerwca 2005 r. (już po wniesieniu kasacji) zawiesił

postępowanie, a następnie postanowieniem z dnia 25 października 2005 r., podjął

zawieszone postępowanie z udziałem A. G. i S. W. jako spadkobierców D. W.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Orzeczeniem administracyjnym z dnia 2 maja 1950 r. Prezydent m. W.

odmówił dotychczasowej właścicielce B. L. prawa własności czasowej do

nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. Z. [...] i jednocześnie stwierdził,

że wszystkie budynki – fragmenty murów – znajdujące się na tej nieruchomości

przeszły na własność m. W. Orzeczenie to w ogóle zatem nie odnosi się do

wniosku małżonków F. i J. W. o przyznanie prawa własności czasowej. Wniosek

ten został rozstrzygnięty na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia

20 kwietnia 1979 r. uzupełniającej do orzeczenia administracyjnego z dnia 2 maja

1950 r. Dopiero w tej decyzji odmówiono małżonkom F. i J. W., zresztą wiele lat po

ich śmierci, przyznania prawa użytkowania wieczystego. W odniesieniu wszakże do

żądania zapłaty odszkodowania za szkodę związaną z wydaniem decyzji z dnia 20

7

kwietnia 1979 r. pozew został odrzucony przez Sąd Apelacyjny ze względu na

czasową niedopuszczalność drogi sądowej, a pełnomocnik z urzędu powódki

wyroku Sądu Apelacyjnego w tej części nie zaskarżył kasacją.

Skoro orzeczenie administracyjne z dnia 2 maja 1950 r. w ogóle nie

dotyczyło rodziców powódki, małżonków F. i J. W., w niniejszej sprawie nie mogła

być spełniona jedna z trzech koniecznych przesłanek odpowiedzialności

odszkodowawczej. Brak było mianowicie zdarzenia wywołującego powstanie

szkody. Już choćby z tej przyczyny zarzuty podniesione w kasacji należałoby

uznać za bezprzedmiotowe. Odnosząc się wszakże do tych zarzutów należy

podkreślić, co następuje.

Gdy chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, w zasadzie

nie wiadomo, do czego konkretnie się one odnoszą. Ponieważ strona powodowa od

początku w sposób nieprecyzyjny, ogólnikowy sformułowała podstawę faktyczną

pozwu, trudno przyjąć, co obecnie jest przedmiotem zaskarżenia. Jedno żądanie

dotyczące odszkodowania odnosiło się bowiem do co najmniej dwóch zdarzeń

w postaci wydania dwóch różnych decyzji – bez określenia, w jakiej części szkoda

wywodzona jest z każdej z nich. We wszystkich zarzutach pojawia się to samo

ogólnikowe odwołanie do „bezprawnego działania funkcjonariuszy władzy

publicznej nieobjętych dyspozycją art. 160 k.p.a.” – czyli działania, które nie

polegało na wydaniu decyzji administracyjnych, bo takie działania byłyby oceniane

przez pryzmat art. 160 k.p.a. Strona powodowa nie wskazała, kto zachował się

bezprawnie (choćby ogólnie – funkcjonariusze którego urzędu, jakiego organu), ani

na czym konkretnie to bezprawne działanie polegało (bo przecież nie polegało,

jak można wnosić, na wydaniu decyzji).

Zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji może być odniesiony jedynie do

okoliczności istniejących po dniu jej wejścia w życie. Jednakże skarżąca nie

określiła takich okoliczności, które w tym czasie doprowadziły do powstania szkody,

więc ocena merytoryczna tak ogólnikowego zarzutu wydaje się niemożliwa.

Z uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego nie wynika, aby stosował on

wymieniony przepis, więc zarzut niewłaściwego zastosowania (wskazujący, że

zastosowanie miało miejsce, tyle że było niewłaściwe) jest nietrafny. Co zaś

8

dotyczy art. 417 k.c., z uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego wynika, by Sąd

zastosował ten przepis, tzn. uznał co do zasady podstawy odpowiedzialności

Skarbu Państwa, jednakże stwierdził, iż doszło do przedawnienia roszczenia

odszkodowawczego.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 5 k.c. nie może być skuteczny, skoro

kwestionuje niewłaściwe zastosowanie, nie zaś niezastosowanie przez Sąd

Apelacyjny tego przepisu.

Zarzut naruszenia art. 442 k.c. w zw. z art. 5 k.c. nie został dostatecznie

sprecyzowany. Nie wiadomo bowiem, czego dotyczy „nieuwzględnienie klauzuli

generalnej w stanie faktycznym uzasadniającym jej użycie wobec biegu terminu

przedawnienia przyjętego” przez Sąd Apelacyjny: czy chodzi o to, że Sąd powinien

nie uwzględniać upływu terminu przedawnienia, czy też, że kierując się art. 5 k.c.

powinien inaczej określić początek biegu tego terminu. W razie przyjęcia pierwszej

z tych możliwości, zarzut ten byłby nieskuteczny, ponieważ aby można było

oceniać przedawnienie roszczenia, należałoby uprzednio ustalić, że powstała

szkoda w określonej wysokości, która pozostawała w związku przyczynowym

z wywołującym ją zdarzeniem, że roszczenie stało się wymagalne itd. Tymczasem

Sąd Apelacyjny przyjmując, iż roszczenie – nawet, gdyby istniało, było

udowodnione co do wysokości itd. – i tak uległoby przedawnieniu, w ogóle

nie ocenił, czy powódka wykazała szkodę w związku z działaniami funkcjonariuszy

Skarbu Państwa. Powództwo przy ostatecznie tak sprecyzowanej podstawie

faktycznej (bliżej nieskonkretyzowane bezprawne działanie funkcjonariuszy

publicznych) podlegało oddaleniu co najmniej z powodu nieudowodnienia szkody

i jej wysokości.

Na marginesie rozważanych wyżej zarzutów należy podkreślić, że Sąd

Apelacyjny dość dowolnie i niejako obok żądania pozwu (zresztą nieprecyzyjnie

sformułowanego) przyjął, że szkoda poniesiona przez powódkę polega na utracie

własności spowodowanej sprzedażą ośmiu lokali wskutek wydania decyzji z dnia

2 maja 1950 r. Z takim stwierdzeniem nie można się zgodzić także z tego powodu,

że, jak wyżej wspomniano, z treści decyzji z dnia 2 maja 1950 r. wynika, iż w chwili

jej wydania na rzeczonej nieruchomości nie było żadnego budynku, ale fragmenty

9

murów. Nie wynika zaś z uzasadnienia wyroku Sądów obu instancji, kto i kiedy

odbudował bądź wybudował od nowa budynek, w którym znajdowały się

wspomniane lokale.

Zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji został sformułowany ogólnikowo

i nieprecyzyjnie, a niezależnie od tego jest nietrafny. Powódka nie została bowiem

pozbawiona prawa do Sądu: jej żądanie podlegało ocenie w sprawie i okazało się

nieuzasadnione.

Niesprecyzowany i ogólnikowy jest też kolejny zarzut podniesiony w kasacji,

mianowicie naruszenia art. 316 k.p.c. Skarżący sugeruje bowiem, że Sąd

Apelacyjny nie uwzględnił faktu bezprawnego działania funkcjonariuszy publicznych

wydających decyzje „w niniejszej sprawie”. Po pierwsze, zaskarżenie dotyczy tylko

rozstrzygnięcia Sądu Apelacyjnego w zakresie, w jakim stwierdził on, że powódce

nie należy się odszkodowanie w związku z wydaniem decyzji z dnia 2 maja 1950 r.

(i to nie wprost, bo jej rodzice nie byli stronami postępowania administracyjnego,

a decyzja nie mogła dotyczyć ich praw – i raczej nie dotyczyła, skoro PBN

w zakresie przysługującego im udziału odmawiał wpisu własności Skarbu

Państwa). Nie można więc formułować zarzutu opartego na nieuwzględnieniu

bezprawności wiązanej z „decyzjami administracyjnymi”, ponieważ tylko skutki

decyzji z dnia 2 maja 1950 r. mogą być badane w postępowaniu kasacyjnym

(w zakresie ewentualnej bezprawności działania funkcjonariuszy wydających

decyzję z dnia 20 kwietnia 1979 r. uprawomocnił się wyrok odrzucający pozew). Po

drugie, skoro w uzasadnieniu kasacji wspomniano o większej liczbie decyzji

administracyjnych, zarzut naruszenia art. 316 k.p.c. jest niesprecyzowany, nie

wskazuje bowiem, o które decyzje chodzi. W kasacji zatem nie wskazano, na czym

konkretnie miałoby polegać naruszenie art. 316 k.p.c. i jaki mogło mieć istotny

wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych przyczyn Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na

podstawie art. 39313

§ 1 k.p.c. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r.

o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o ustroju

sądów powszechnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98).

10

jz