IV CSK 152/06

Sygn. akt IV CSK 152/06

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 5 października 2006 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Zbigniew Strus (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Marian Kocon

SSN Krzysztof Pietrzykowski

Protokolant Bogumiła Gruszka

w sprawie z powództwa R.K. i H.K.

przeciwko Gminie Miasta G.

o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej

w dniu 5 października 2006 r.,

skargi kasacyjnej powodów

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt [...],

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje temu Sądowi do

ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach procesu w

postępowaniu kasacyjnym.

2

Uzasadnienie

Oddalając apelacje R.K. i H.K., powodów w sprawie p-ko Gminie Miasta G. o

zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie wykupienia

nieruchomości położonej w G. przy ul. R. 43, Sąd Apelacyjny oparł się na

bezspornym stanie faktycznym ustalonym przez Sąd Okręgowy w wyroku

oddalającym powództwo.

Do istotnych okoliczności sprawy należy podjęcie przez Radę Miasta G. 29

kwietnia 1999 r. uchwały nr [...] w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-

krajobrazowego „[...]”. Na obszarze zespołu, obejmującego nieruchomość

powodów, wprowadzono szczególny reżim prawny, skutkujący zakazami w

zakresie zagospodarowania i korzystania z terenu oraz pogarszania warunków

krajobrazowych, w tym wznoszenia nowych obiektów budowlanych. W tym czasie

plan zagospodarowania przestrzennego tej dzielnicy przewidywał możliwość

zabudowy, a powodowie uzyskawszy w 1995 r. decyzję o warunkach zabudowy i

zagospodarowania terenu przygotowywali się do sprzedaży działek budowlanych

wchodzących w skład nieruchomości. Sprzedaż stała się faktycznie niemożliwa ze

względu na zakazy wprowadzone wymienioną uchwałą.

Poczynając od stycznia 2001 r. powodowie zwracali się do Prezydenta

Miasta o wykup lub zamianę nieruchomości, jednakże mimo ponawiania wniosku i

przychylnego stanowiska wojewody decyzja prezydenta miasta nie została w tej

sprawie wydana. W tym stanie rzeczy, powodowie w 2004 r. wystąpili z

powództwem o zobowiązanie Gminy Miasta G. do złożenia oświadczenia woli.

Pozwana wnosiła o oddalenie powództwa.

Sąd Okręgowy oddalił powództwo, uznając że roszczenie powodów podlegało

rozpoznaniu na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r.

o ochronie i kształtowaniu środowiska, stosowanych – według treści art. 8 ustawy

z dnia 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy

o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z późn.

3

zmianami) - do roszczeń związanych z ograniczeniami sposobu korzystania

z nieruchomości w związku z ochroną środowiska, powstałych przed 1.X. 2001 r.

Sąd wyraził zapatrywanie, że organem właściwym do realizacji uprawnień

powodów jest właściwy statio fisci Skarbu Państwa, tj. Prezydent Miasta G.

Powództwo wytoczone przeciw Gminie tego Miasta podlegało zatem oddaleniu.

Sąd Apelacyjny po rozpoznaniu sprawy na skutek apelacji powodów

aprobował ten pogląd prawny wykazując w uzasadnieniu, że „organem właściwym”

w rozumieniu art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jest

starosta (Prezydent Miasta) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej,

któremu należało przedstawić żądanie wykupu lub zamiany nieruchomości, w celu

wydania decyzji wskazującej warunki (m. in. cenę) wykupu oraz jednostkę

zobowiązaną do zawarcia umowy. Decyzja taka otwierałaby drogę sądową w razie

konieczności dochodzenia roszczenia o złożenie oświadczenia woli i wskazywałaby

podmiot biernie legitymowany. Brak takiej decyzji według oceny Sądu Apelacyjnego

stanowił negatywną przesłankę uwzględnienia roszczenia.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu drugiej instancji wnieśli powodowie

zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe

zastosowanie art. 84 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska polegające

na uznaniu, że – w okolicznościach sprawy – legitymację bierną na podstawie art.

84 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, w brzmieniu ustalonym na podstawie ustawy

z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje

organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa,

wyznacza decyzja prezydenta miasta.

Na tej podstawie skarżący domagali uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania

sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu sądowi.

Pozwana wnosiła m.in. o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia

postępowania przed sądem administracyjnym w przedmiocie uchwały zmieniającej

obszar zespołu krajobrazowo-przyrodniczego, obejmującej również nieruchomość

powodów.

Nie dopatrując się przesłanek zawieszenia postępowania kasacyjnego

4

Sąd Najwyższy nie uwzględnił tego wniosku i po rozpoznaniu skargi

kasacyjnej, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie .

Sąd Apelacyjny przyjmował za podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 84 ust. 2

ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w następującym brzmieniu -

obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1999 r: w sprawach wykupu lub zamiany

nieruchomości, o której mowa w ust. 1, właściwy jest organ właściwy do spraw

gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości. Cenę wykupu ustala się

i wypłaca według zasad określonych w przepisach o wywłaszczaniu

nieruchomości. Koszty nabycia lub zamiany nieruchomości ponosi jednostka

organizacyjna określona przez organ właściwy do spraw gospodarki gruntami

i wywłaszczania nieruchomości.

Po zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska na podstawie art. 36 pkt

18 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających

kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową

państwa (Dz.U.98.106.668), z dniem 1 stycznia 1999 r. omawiany przepis uzyskał

odmienne brzmienie: w sprawach wykupu lub zamiany nieruchomości, o której

mowa w ust. 1, właściwy jest organ określony w przepisach o gospodarce

nieruchomościami. Cenę wykupu ustala się i wypłaca według zasad

określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Koszty nabycia

lub zamiany nieruchomości ponosi jednostka organizacyjna nabywająca lub

zamieniająca nieruchomość.

Dokonana zmiana nie pozostawia wątpliwości odnośnie do kwestii

wymagania wstępnej decyzji starosty. Usunięcie tego zdania nie może być inaczej

interpretowane niż rezygnacja z etapu pośredniego (decyzji administracyjnej) przed

wystąpieniem uprawnionego właściciela na drogę sądową o wydanie orzeczenia

zastępującego oświadczenie woli, składające się na umowę sprzedaży lub zamiany

nieruchomości. Przeciwny wniosek przeczyłby regułom wykładni logicznej

i domniemaniu racjonalności ustawodawcy. Powyższe stwierdzenie nie usuwa

dalszych wątpliwości związanych z pozostawieniem w mocy pierwszego zdania art.

84 ust. 2 określającego właściwość organu administracji rządowej w sprawach

5

wykupu lub zamiany przez odesłanie do przepisów o wywłaszczeniu

nieruchomości. Co do tego kontrowersyjnego zagadnienia wypowiadał się Sąd

Najwyższy w uchwale z 31 maja 2000 r., sygn. III ZP 8/00, OSNP 2000/22/802,

stwierdzając, że do rozpoznania sprawy o wykup lub zamianę nieruchomości na

podstawie art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu

środowiska (jednolity tekst: Dz. U. Z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) powołane są

sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.c.). Uzasadnienie uchwały wskazuje, że rola

organu administracji publicznej (starosty) według nowego brzmienia przepisu

ogranicza się do czynności niewładczych: materialnotechnicznych. Wskazana

uchwała, jak też wyrok składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia

16 stycznia 2002 r. w sprawie III ZP 34/00, OSNP 2003/5/110 oraz powołane w ich

uzasadnieniach uchwały i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzają

właściwość drogi sądowej, niekwestionowaną w rozpoznawanej sprawie, nie

rozstrzygają natomiast legitymacji biernej w sprawie o wykup lub zamianę.

Wykładnia językowa nie prowadzi do utożsamiania organu właściwego (art. 84 ust.

2 zdanie 1.) z podmiotem legitymowanym biernie w procesie, poza tym

sformułowanie przepisu (zdania 1 ) jest zbyt ogólne, aby przez ten podstawowy

sposób wykładni ustalać najpierw organ określony w przepisach o gospodarce

nieruchomościami, a następnie podmiot mający zdolność prawną i sądową wg

przepisów prawa i postępowania cywilnego. W takiej sytuacji należy sięgać do

pozostałych reguł, nie wykluczając wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Przyjmując za punkt wyjścia cywilnoprawny charakter roszczeń właściciela

wynikających z art. 84 ust. 1 i dopuszczalność drogi sądowej, należy wskazać na

integralność ochrony własności i prawa do sądu potwierdzonych w Konstytucji

(art. 21 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1) obejmującej zarówno postępowanie

rozpoznawcze jak i wykonawcze. Rzeczywista ochrona polega bowiem na

uzyskaniu orzeczenia w rozsądnym terminie oraz na jego wykonaniu. Nie można

zatem akceptować zapatrywania dzielącego postępowanie sądowe na fazę

rozpoznawczą z udziałem jednego podmiotu (Skarbu Państwa reprezentowanego

przez starostę (prezydenta miasta) oraz wykonawczą z udziałem innego podmiotu

(gminy nabywającej nieruchomość) odpowiedzialnej za „koszty”. Zasady

postępowania egzekucyjnego nie dopuszczają też wydania wyroku

6

zobowiązującego gminę do złożenia oświadczenia woli w procesie z udziałem

Skarbu Państwa, skoro przepis dotyczący kosztów nabycia lub zamiany odnosi się

do podmiotu nabywającego nieruchomość. Konstytucyjna zasada ochrony

samodzielności oraz praw majątkowych jednostek samorządu terytorialnego

(art. 165) wyklucza wykładnię dopuszczającą obciążanie gminy kosztami

nieruchomości nabywanej przez Skarb Państwa. Przytoczone wyżej okoliczności

nakazują dokonywać wykładni art. 84 ust. 2 zdanie 1 z uwzględnieniem art. 4 pkt 9

ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami różnicującego organy „właściwe” wg

kryterium własności nieruchomości przysługującej w razie zamiany lub nabywanej

w razie wykupu. Podjęcie przez Gminę uchwały wprowadzającej ograniczenia

własności uzasadnia obciążenia ją obowiązkiem ponoszenia konsekwencji tego

aktu prawa miejscowego. Odmienne stanowisko prowadzące do odpowiedzialności

Skarbu Państwa za nabycie lub zamianę wymagałoby normy ustawowej. Prowadzi

to do wniosku, że powód prawidłowo wskazał jako pozwaną Gminę Miasta G.,

reprezentowaną przez swój organ wykonawczy, tj. Prezydenta Miasta.

Uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną Sąd Najwyższy na podstawie

art. 39815

§ 1 k.p.c. orzekł, jak w sentencji wyroku.