I CSK 160/06

Sygn. akt I CSK 160/06

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 12 października 2006 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Antoni Górski (przewodniczący)

SSN Hubert Wrzeszcz (sprawozdawca)

SSN Marian Kocon

Protokolant Ewa Krentzel

w sprawie z powództwa Zespołu Opieki Zdrowotnej

przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa

i Narodowemu Funduszowi Zdrowia

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 12 października 2006 r.,

skarg kasacyjnych strony powodowej i strony pozwanej Skarbu Państwa

- Ministra Skarbu Państwa

od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 22 grudnia 2005 r., sygn. akt [...],

I. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej apelację

powoda (pkt II) i orzekającej o kosztach postępowania

apelacyjnego (pkt IV) i w tym zakresie przekazuje sprawę

Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania,

pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach

postępowania kasacyjnego,

2

II. uchyla zaskarżony wyrok w części uwzględniającej

powództwo przeciwko Skarbowi Państwa Ministrowi

Skarbu Państwa (pkt I 1), oddalajcej apelację Skarbu

Państwa Ministra Skarbu Państwa (pkt II), orzekającej

o kosztach postępowania apelacyjnego (pkt III) oraz

wyrok Sądu Okręgowego w R. z dnia 29 czerwca 2005 r., w

zakresie orzeczenia o kosztach procesu (pkt III) i oddala

powództwo przeciwko Skarbowi Państwa Ministrowi

Skarbu Państwa, nie obciążając powoda kosztami

procesu na rzecz Skarbu Państwa,

III. oddala skargę kasacyjną powoda w pozostałym zakresie.

Uzasadnienie

Powód domagał się zasądzenia in solidum od Narodowego Funduszu

Zdrowia i Skarbu Państwa, reprezentowanego ostatecznie – po wejściu w życie

art. 67 § 3 k.p.c. – przez Ministra Skarbu Państwa, kwoty 1 302 612,11 zł z

ustawowymi odsetkami od sum wskazanych w pozwie. Dochodzona kwota stanowi

równowartość sumy, którą powód wypłacił pracownikom na podstawie art. 4a

ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania

przyrostu wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.

U. z 1995 r. Nr 1 poz. 2 ze zm., dalej: ustawa z dnia 16 grudnia 1994 r.).

Sąd Okręgowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005 r. uwzględnił

powództwo w stosunku do Skarbu Państwa, zasądzając należność główną

w całości, a odsetki częściowo, oddalił powództwo w stosunku do Narodowego

Funduszu Zdrowia i orzekł o kosztach procesu.

Sąd ustalił, że powód po wejściu w życie art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia

1994 r., wprowadzonego ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r o zmianie ustawy

o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń

u przedsiębiorcy oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o zakładach opieki

zdrowotnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 45, dalej: ustawa nowelizująca), powiadomił

3

pracowników o podwyższeniu wynagrodzenia o 203 zł, z wyrównaniem od dnia

1 stycznia 2001 r. Kwota przeznaczona na realizację tej podwyżki w 2001 r.,

z uwzględnieniem składki zusowskiej i podatku od wynagrodzeń, odpowiada

należności dochodzonej w procesie.

W 2000 r. powód osiągnął dodatni wynik finansowy. Przewidywany wynik

w 2001 r. „zamknąłby się około zera”, lecz jego osiągnięcie uniemożliwiła realizacja

wspomnianej podwyżki wynagrodzeń. Powód podejmował działania

restrukturyzacyjne, polegające także na redukcji zatrudnienia. Pożyczka, którą

powód otrzymał od Ministra Finansów na podstawie umowy z dnia 17 marca

2000 r., nie obejmowała zobowiązań związanych z podwyższeniem wynagrodzeń

pracowników. Powód nie podejmował starań o uzyskanie pomocy na podstawie

ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych

zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684), ponieważ nie spełniał

warunków jej przyznania.

Sąd Okręgowy jako podstawę prawną odpowiedzialności Skarbu Państwa

wskazał art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417 § 1 k.c. Odwołując się do judykatury,

zwłaszcza do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2002 r., K43/01

(OTK-A z 2002 r. nr 2, poz. 96) i do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 września

2003 r., I CK 143/03 (OSNC 2004, nr 11, poz. 179), uznał, że pozwany Skarb

Państwa dopuścił się tzw. deliktu legislacyjnego polegającego na nie wskazaniu

źródeł finansowania przewidzianej w ustawie z dnia 16 grudnia 1994 r. podwyżki

wynagrodzeń.

Sąd oddalił powództwo przeciwko Narodowemu Funduszowi Zdrowia. Uznał

bowiem, że żądanie zmiany na podstawie art. 3571

k.c. wysokości świadczenia,

określonego w umowie zawartej przez powoda i Kasę Chorych, jest

nieuzasadnione z powodu uwzględnienia powództwa przeciwko Skarbowi Państwa

o odszkodowanie.

Powód zaskarżył wyrok w części oddalającej powództwo przeciwko

Narodowemu Funduszowi Zdrowia, a pozwany Skarb Państwa – w zakresie

uwzględniającym powództwo.

Sąd Apelacyjny zaskarżonym wyrokiem zmienił orzeczenie Sądu pierwszej

instancji i zasądził od pozwanego Skarbu Państwa na rzecz powoda 761 897,09 zł

4

z ustawowymi odsetkami od dnia 4 października 2004 r., oddalił powództwo

przeciwko pozwanemu Skarbowi Państwa w pozostałej części, oddalił apelację

powoda w całości i apelację pozwanego w pozostałym zakresie oraz orzekł

o kosztach procesu.

Sąd odwoławczy podzielił stanowisko Sądu Okręgowego dotyczące zasady

odpowiedzialności pozwanego Skarbu Państwa i podkreślił, że tzw. delikt

legislacyjny polegał na uchwaleniu aktu prawnego, który nie zawierał

odpowiedniego „instrumentarium” zapewniającego skuteczność przepływu środków

finansowych do podmiotów zobowiązanych podwyższyć wynagrodzenie

pracownikom.

Sąd Apelacyjny uznał natomiast, że nie ma podstaw do zasądzenia

odszkodowania w dochodzonej wysokości. Uszło bowiem uwagi Sądu

Okręgowego, że powód – na skutek renegocjacji umowy o świadczenia zdrowotne

przewidziane w 2001 r. – otrzymał dodatkowo od Kasy Chorych 1 092 795,11 zł.

Sąd, przyjmując, że powód część tej należności powinien przeznaczyć na

podwyżkę wynagrodzeń (ustalił ją według wskazanej zasady na kwotę 540 715, 02

zł), obniżył dochodzone odszkodowanie do zasądzonej kwoty.

Sąd Apelacyjny nie zalazł podstaw do uwzględnienia apelacji powoda.

Dopuszczając możliwość oparcia powództwa przeciwko Narodowemu Funduszowi

Zdrowia na podstawie art. 3571

k.c., uznał, że zmiana stanu prawnego – stanowiąca

źródło obowiązku podwyższenia wynagrodzeń – nie stanowiła nadzwyczajnej

zmiany stosunków w rozumieniu przytoczonego przepisu.

Wyrok zaskarżył powód w części oddalającej powództwo przeciwko

Skarbowi Państwa i oddalającej jego apelację oraz pozwany Skarb Państwa –

w zakresie uwzględniającym powództwo przeciwko niemu i oddalającym jego

apelację.

Pełnomocnik powoda w skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach,

zarzucił naruszenie art. 77 Konstytucji, art. 417 i art. 3571

k.c. przez ich

niezastosowanie, art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. w zw. z art. 3571

k.c.,

art. 353, art. 442 i art. 455 k.c. przez ich błędną wykładnię oraz obrazę art. 233

k.p.c. Powołując się na te podstawy wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej

części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź o zmianę orzeczenia

5

i zasądzenie 1 302 612,11 zł in solidum od obu pozwanych z ustawowymi

odsetkami oraz kosztów postępowania kasacyjnego.

Pełnomocnik pozwanego Skarbu Państwa w skardze kasacyjnej, opartej na

obu podstawach, zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji przez błędną jego

wykładnię, art. 7 w zw. z art. 188 Konstytucji, art. 7 w zw. z art. 10 i art. 95 ust.1

Konstytucji, art. 77 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 417 k.c., art. 361 k.c. w zw. z art.

77 ust. 1 i art. 417 k.c., art. 4 i 53 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym

ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), art. 60 ustawy z dnia

30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.),

art. 442 k.c. przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 67 § 2 i 3 i art. 328 § 2

k.p.c. Powołując się na te podstawy wniósł „o stwierdzenie i zniesienie

postępowania pierwszo i drugoinstancyjnego w zakresie, w jakim Minister Skarbu

Państwa występował jako statio fisci Skarbu Państwa i uchylenie w całości wyroku

Sądu Okręgowego w R. (...) oraz wyroku Sądu Apelacyjnego (...) i przekazanie

sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu w R.” bądź – w razie

uznania, że nie zachodzi nieważność postępowania – „o uchylenie w całości

wyroku Sądu Apelacyjnego i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do

ponownego rozpoznania”, bądź – w wypadku uznania drugiej podstawy kasacyjnej

za nieusprawiedliwioną – „o uchylenie w całości wyroku Sądu Apelacyjnego i jego

zmianę w całości przez uwzględnienie apelacji pozwanego (...).

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Dla oceny zasadności obu skarg kasacyjnych zasadnicze znaczenie ma

kwestia, czy art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. stanowi prawną podstawę

roszczenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w stosunku do

Narodowego Funduszu Zdrowia o zwrot kosztów zwiększonego wynagrodzenia

pracowników. W orzecznictwie Sądu Najwyższego doszło w tej kwestii do

rozbieżnych rozstrzygnięć. W wyroku z dnia 24 września 2003 r., I CK 143/03

(OSNC 2004, nr 11, poz.179) Sąd Najwyższy uznał, że samodzielny publiczny

zakład opieki zdrowotnej nie może żądać – na podstawie art. 4a ustawy z dnia

16 grudnia 1994 r. – od Narodowego Funduszu Zdrowia (jako następcy prawnego

kasy chorych) zwrotu kosztów z tytułu podwyżki wynagrodzenia pracowników,

a w wyroku z dnia 17 marca 2005 r., III CK 405/04 (OSNC 2006, nr 2, poz. 36) –

6

stwierdził natomiast, że przytoczony przepis stanowi prawną podstawę do

dochodzenia takiego roszczenia.

Powstała w orzecznictwie kontrowersja stała się przyczyną przedstawienia

zagadnienia prawnego Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia w powiększonym

składzie. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 30 marca 2006 r., III CZP

130/05 (BSN 2006, nr 3, s. 8) Sąd Najwyższy uznał, że art. 4a ustawy z dnia

16 grudnia 1994 r. stanowi – w związku z art. 56 k.c. – podstawę roszczenia

samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w stosunku do kasy chorych

(Narodowego Funduszu Zdrowia) o zwrot kosztów zwiększonego wynagrodzenia

pracowników, jeżeli zakład ten, mimo prawidłowego gospodarowania środkami

uzyskanymi na podstawie umowy o udzielenie świadczeń zdrowotnych, nie mógł

tych kosztów pokryć w całości lub w części.

W uzasadnieniu przytoczonej uchwały Sąd Najwyższy nawiązał do wyroku

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01 (OTK-A 2002, nr 10,

poz. 229), w którym art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r., rozumiany jako

tworzący współodpowiedzialność systemu finansów publicznych za jego

wykonanie, został uznany za zgodny z art. 2, 7 i 32 Konstytucji i stwierdził, że

z zapatrywaniami Trybunału harmonizują orzeczenia sądów opierające

rozstrzygnięcia w kwestii zobowiązań kas chorych na art. 4a ustawy z dnia

16 grudnia 1994 r.

Aprobując ten kierunek orzecznictwa, reprezentowany przede wszystkim

przez przywołany wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2005 r., III CKN

405/04, Sąd Najwyższy podkreślił, że czynność prawna – zgodnie z art. 56 k.c. –

wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz także te, które wynikają z umowy,

zasad współżycia społecznego i ustalonych zwyczajów. Przepis art. 4a ustawy

z dnia 16 grudnia 1994 r., rozumiany tak, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny

w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01, jest elementem obowiązującego

porządku prawnego (art. 188 pkt 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji). To prowadzi do

wniosku, że umowy o udzielenie ubezpieczonym świadczeń zdrowotnych, zawarte

na lata 2001 i 2002, stanowiły w związku z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r.

i art. 56 k.c. podstawę roszczeń samodzielnych publicznych zakładów opieki

zdrowotnej w stosunku do Narodowego Funduszu Zdrowia, jako następcy

7

prawnego kas chorych, o zapłatę kwot niezbędnych do pokrycia kosztów

związanych z realizacją obowiązku wynikającego z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia

1994 r.

Sąd Najwyższy podkreślił również, że dopuszczona w wyroku Sądu

Najwyższego z dnia 24 września 2003 r., I CK 143/03 możliwość uzyskania

odszkodowania od władzy publicznej z tytułu wadliwej legislacji może co najwyżej

służyć – jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 marca 2005 r., III CK

405/04 – rozwiązywaniu sytuacji patologicznych i nie powinna wpływać na

przedstawiony kierunek wykładni art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r.

Przyjęta w uchwale wykładnia art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r.

pozwala publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej dochodzić kwot niezbędnych do

pokrycia kosztów wypłaconego pracownikom wynagrodzenia bez konieczności

wykazywania szkody wynikłej z niewykonania zobowiązania w terminie przez kasę

chorych (Narodowy Fundusz Zdrowia). Uznanie umów o udzielenie świadczeń na

lata 2001 i 2002, w związku z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. i art. 56 k.c.,

za podstawę roszczeń samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w

stosunku do Narodowego Funduszu Zdrowia, jako następcy prawnego kas chorych,

o zapłatę kwot niezbędnych do pokrycia kosztów związanych z realizacją

obowiązku wynikającego z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. umożliwia

dochodzenie tych kwot jako części należnego umownego świadczenia pieniężnego

(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2001 r., III CKN 368/00, OSNC

2002, nr 1, poz. 8) wraz z odsetkami za opóźnienie (art. 481 § 1 k.c.). Nie jest

jednak wykluczone – jak wynika z uchwały – domaganie się na podstawie art. 481

§ 3 k.c. również naprawienia szkody doznanej przez samodzielny publiczny zakład

opieki zdrowotnej wskutek zwłoki kontrahenta, tj. nieotrzymania należnej kwoty

w terminie z przyczyn za które kasa chorych (Narodowy Fundusz Zdrowia) ponosi

odpowiedzialność (art. 476 w zw. z art. 471 in fine i art. 472 k.c.).

Sąd Najwyższy podkreślił w przytoczonej uchwale, że artykuł 4a ustawy

z dnia 16 grudnia 1994 r., podwyższając wynagrodzenie pracowników

samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, nie podważył jednak samej

zasady samodzielności finansowej tych zakładów, ani – zgodnie z wyrokiem

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01 – nie przewidział

8

obowiązku pełnej rekompensaty tej podwyżki przez kasy chorych, których następcą

prawnym jest Narodowy Fundusz Zdrowia. Wobec powyższego, w myśl wyrażonej

w art. 6 k.c. reguły rozkładu ciężaru dowodu, samodzielny publiczny zakład opieki

zdrowotnej, dochodzący – na podstawie umowy o udzielenie ubezpieczonym

świadczeń zdrowotnych, w związku z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 i art.

56 k.c. – roszczenia o zapłatę kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów realizacji

obowiązku wynikającego z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. powinien

wykazać, że mimo podjęcia dostępnych działań organizacyjnych i finansowych nie

był w stanie pokryć tych kosztów w całości ze środków znajdujących się w jego

dyspozycji. W razie trudności dowodowych w ustaleniu okoliczności mających

wpływ na wynik sprawy pomocne mogą się okazać domniemania faktyczne,

płynące, np. z sytuacji ukształtowanej w innych porównywalnych samodzielnych

publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Prowadzenie nieprawidłowej gospodarki

finansowej lub nadmierne zadłużenie się samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej

nie stanowi podstawy do obciążenia Narodowego Funduszu Zdrowia jako następcy

prawnego kas chorych. W rezultacie, Narodowy Fundusz Zdrowia może w sporze

o zapłatę kwoty stanowiącej pokrycie kosztów podwyżki wynagrodzenia zgłaszać

zarzuty dotyczące nie tylko gospodarki finansowej, stanu zobowiązań i ich

struktury, wysokości kosztów bezpośrednich oraz pośrednich, lecz także zarzuty

dotyczące stanu zatrudniania i organizacji pracy samodzielnego publicznego

zakładu opieki zdrowotnej, nie wyłączając przyczyn wzrostu kosztów opieki

zdrowotnej, a także potrzeb zastosowania określonych procedur medycznych oraz

zakupu sprzętu i aparatury medycznej. Zbadanie i rozważenie zasadności tych

zarzutów pozwoli na właściwe rozłożenie między strony umowy o udzielenie

ubezpieczonym świadczeń zdrowotnych ciężaru dokonanej ex lege podwyżki

wynagrodzenia pracowników.

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejsze skargi kasacyjne

podziela zawarte w uchwale III CZP 130/05 rozstrzygnięcie i jego motywy.

To oznacza, że podniesiony w skardze kasacyjnej powoda zarzut naruszenia art.

4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. jest trafny i przesądza o uwzględnieniu – na

podstawie art. 39815

k.p.c. – skargi w części kwestionującej zaskarżony wyrok

w zakresie oddalenia apelacji powoda, w której domagał się on zmiany wyroku

9

Sądu Okręgowego przez uwzględnienie powództwa przeciwko Narodowemu

Funduszowi Zdrowia (pkt I sentencji wyroku).

Z przytoczonej uchwały wynika również, że umowy o udzielenie

ubezpieczonym świadczeń zdrowotnych na lata 2001 i 2002 stanowią – w związku

z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. i art. 56 k.c. – podstawę roszczeń

samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w stosunku do

Narodowego Funduszu Zdrowia o zapłatę kwot niezbędnych do pokrycia kosztów

związanych z realizacją obowiązku wynikającego z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia

1994 r. jako części należnego umownego świadczenia pieniężnego. W tej sytuacji

powództwo przeciwko Skarbowi Państwa o odszkodowanie za szkodę z tytułu

wadliwej legislacji jest co najmniej przedwczesne (por. wyrok Sądu Najwyższego

z dnia 12 lipca 2006 r., V CSK 181/06, nie publ). Skargę kasacyjną Skarbu

Państwa należało więc uwzględnić. Trafne okazały się bowiem zarzuty, że nie ma

podstaw do przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności odszkodowawczej

z powodu nie wykazania szkody. Dlatego Sąd Najwyższy – na podstawie art.

39816

k.p.c. – orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku. W konsekwencji, oddaleniu

podlegała skarga kasacyjna powoda w części kwestionującej zaskarżony wyrok

w zakresie oddalenia powództwa przeciwko Skarbowi Państwa (art. 39814

k.p.c.).

Podniesiony w skardze kasacyjnej Skarbu Państwa zarzut nieważności

postępowania, spowodowanej wadliwym – zdaniem skarżącego – uznaniem

Ministra Skarbu Państwa za jednostkę organizacyjną pozwanego Skarbu Państwa,

jest nieuzasadniony. Obowiązujący w chwili orzekania przez Sąd Apelacyjny

przepis art. 67 § 3 k.p.c. stanowił wyłączną podstawę ustalenia w tej sprawie

podmiotu reprezentującego Skarb Państwa. Zgodnie z tym przepisem był nim

Minister Skarbu Państwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 lipca 2006 r.,

V CSK 181/06, nie publ.). Zgłoszony na rozprawie kasacyjnej przez pozwany

Skarb Państwa wniosek restytucyjny nie został uwzględniony, ponieważ nie było do

tego wystarczających podstaw (nie zostało wykazane zaspokojenie zasądzonego

świadczenia).

Sąd Najwyższy, mając na uwadze skomplikowaną jurydycznie kwestię

ustalenia podmiotu zobowiązanego do zwrotu kosztów związanych z realizacją

10

obowiązku wynikającego z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r., nie obciążył

powoda w ogóle kosztami procesu na rzecz Skarbu Państwa (art. 102 k.p.c.).

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji wyroku.

db