I CSK 159/06

Sygn. akt I CSK 159/06

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 7 listopada 2006 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)

SSN Grzegorz Misiurek

SSN Marek Sychowicz (sprawozdawca)

Protokolant Ewa Krentzel

w sprawie z powództwa Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki

Zdrowotnej "S." w G.

przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 7 listopada 2006 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 22 grudnia 2005 r.,

uchyla zaskarżony wyrok w częściach: zasądzającej, oddalającej

apelację i orzekającej o kosztach postępowania apelacyjnego

(pkt I 1, II i III) i zmienia wyrok Sądu Okręgowego w R. z dnia 29

czerwca 2005 r., w części zasądzającej oraz orzekającej o

kosztach procesu (pkt I i II) w ten sposób, że powództwo oddala;

2

nie obciąża powoda kosztami procesu za pierwszą i drugą

instancję oraz kosztami postępowania kasacyjnego.

3

Uzasadnienie

Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej „S.” wniósł o zasądzenie

na jego rzecz od Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie kwoty 342.521,51 zł

z odsetkami ustawowymi od dnia 17 marca 2004 r. jako zwrotu poniesionego w

2001 r. wydatku na podwyższenie wynagrodzenia pracowników o kwotę 203 zł na

podstawie art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie

kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o

zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r., Nr 1, poz. 2 ze zm.). W toku sprawy

powód cofnął powództwo w stosunku do Narodowego Funduszu Zdrowia i do

udziału w sprawie w charakterze pozwanego wezwany został Skarb Państwa,

początkowo reprezentowany przez Ministra Finansów a później przez Ministra

Skarbu Państwa.

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005 r. Sąd Okręgowy w R. zasądził od

pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Skarbu Państwa na rzecz powoda żądaną

kwotę z odsetkami oraz kosztami procesu i – wobec cofnięcia powództwa –

umorzył postępowanie w stosunku do Narodowego Funduszu Zdrowia

w Warszawie. Po rozpoznaniu apelacji pozwanego od tego wyroku Sąd Apelacyjny

wyrokiem z dnia 22 grudnia 2005 r. zmienił go jedynie w ten sposób, że zasądzoną

nim kwotę obniżył do kwoty 327.830,21 zł z odsetkami ustawowymi od dnia 7

marca 2005 r., umorzył postępowanie w części dotyczącej kwoty 14.691,30 zł i

oddalił apelację w pozostałej części. Sąd ten przyjął, że wykładnia celowościowa

obowiązującego w chwili wyrokowania art. 67 § 3 k.p.c. uzasadnia reprezentację w

sprawie Skarbu Państwa przez Ministra Skarbu Państwa. Aprobując co do zasady

rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji uznał, że powód doznał

szkody na skutek deliktu legislacyjnego polegającego na „wydaniu aktu

legislacyjnego z lukami instrumentalnymi”, co skutkuje odpowiedzialność

odszkodowawczą Skarbu Państwa na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417

k.c. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 17 czerwca

2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr

162, poz. 1692), przy uwzględnieniu, że przesłanką odpowiedzialności Skarbu

4

Państwa jest tylko bezprawność rozumiana obiektywnie. Podniesiony przez

pozwanego zarzut przedawnienia ocenił jako sprzeczny z zasadami współżycia

społecznego.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w części zasądzającej i oddalającej apelację

zaskarżył skargą kasacyjną pozwany Skarb Państwa – Minister Skarbu Państwa.

Podstawą skargi jest 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię

art. 2 Konstytucji oraz niewłaściwe zastosowanie art. 7 w zw. z art. 188 Konstytucji

i w zw. z art. 10 i 95 ust. 1 Konstytucji, art. 77 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 417

k.c., art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417 k.c., art. 361 § 2 k.c.

w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417 k.c., art. 4 i 53 ustawy z dnia 6 lutego

1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153

ze zm.), art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej

(Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki

Społecznej z dnia 13 lipca 1998 r. w sprawie umowy o udzielenie zamówienia

na świadczenia zdrowotne (Dz. U. 93, poz. 592), rozporządzenia Ministra Zdrowia

i Opieki Społecznej z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie szczególnych zasad

rachunku kosztów w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 164,

poz. 1194), art. 442 § 1 i art. 123 § 1 pkt 2 k.c. oraz 2) naruszenie przepisów

postępowania, tj. art. 67 § 2 i 3 oraz art. 328 § 2 k.p.c. Skarżący wniósł

o stwierdzenie nieważności postępowania przed Sądem pierwszej i drugiej instancji

i zniesienie postępowania przed tymi Sądami w zakresie, w jakim Minister Skarbu

Państwa występował jako statio fisci Skarbu Państwa oraz uchylenie zaskarżonego

wyroku i wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania lub

orzeczenie co do istoty sprawy i oddalenie powództwa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

I. 1. Wbrew zapatrywaniu skarżącego, nieobowiązujący już, ale mający

zastosowanie w sprawie przed sądem pierwszej i drugiej instancji, art. 67 § 3 k.p.c.

mógł być rozumiany jako przepis określający reprezentację a nie pełnomocnictwo

5

(zastępstwo procesowe) Skarbu Państwa w sprawach w nim wymienionych.

Wskazuje na to umieszczenie go w kodeksie postępowania cywilnego jako

dalszego paragrafu artykułu określającego reprezentację w procesie osób

prawnych, a w szczególności Skarbu Państwa, oraz innych organizacji mających

zdolność sądową (art. 67 § 1 i 2), a nie wśród przepisów dotyczących

pełnomocnictwa (art. 86 – 97) i określających m.in. kto może być pełnomocnikiem

procesowym strony. Przemawia za tym także posłużenie się w nim na oznaczenie

funkcji ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, wyznaczonej tym

przepisem, pojęciem „podejmowanie czynności procesowych”, a nie jak uczyniono

to w zdającym się być odpowiednikiem art. 67 § 3 k.p.c. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia

8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 169, poz. 1417

ze zm.), pojęciem „zastępstwo procesowe” (aczkolwiek i w tym przepisie znalazło

się sformułowanie, że „czynności procesowe za Skarb Państwa podejmuje…”).

O poprawności takiego rozumienia art. 67 § 3 k.p.c. świadczy też powołane

w zaskarżonym wyroku postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia

22 czerwca 2005 r., K 42/04 (OTK-A 2005, Nr 6, poz. 74), w którym Trybunał

expressis verbis uznał ten przepis za rozwiązujący problem reprezentacji Skarbu

Państwa w sprawach odszkodowawczych związanych z bezprawiem legislacyjnym.

Sąd Apelacyjny przyjął, wyraźne to stwierdzając, że odpowiedzialność

Skarbu Państwa, której konsekwencją jest uwzględnienie powództwa, nie jest

odpowiedzialnością za szkodę wyrządzoną przez wydanie ustawy niezgodnej

z Konstytucją ani też za szkodę wyrządzoną niewydaniem takiego aktu

normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa. Ściśle rzecz

biorąc art. 67 § 3 k.p.c. nie określał zatem reprezentacji Skarbu Państwa

w rozpoznawanej sprawie. Nie budzi jednakże sprzeciwu stanowisko Sądu

Apelacyjnego, że skoro – zdaniem tego Sądu – podstawą odpowiedzialności

Skarbu Państwa jest delikt legislacyjny, to wykładnia celowościowa art. 67 § 3 k.p.c.

uzasadnia zastosowanie tego przepisu do określenia podmiotu reprezentującego

w sprawie Skarb Państwa.

Podstawa skargi kasacyjnej polegająca na zarzucie naruszenia art. 67 § 2 i 3

k.p.c., z którą skarżący powiązał wniosek o stwierdzenie nieważności

postępowania, zniesienie postępowania, uchylenie zaskarżonego wyroku

6

oraz wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania temu Sądowi, nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

2. Nie jest też zasadna podstawa skargi kasacyjnej, której treścią jest zarzut

naruszenia art. 328 § 2 k.p.c. przez niezamieszczenie w uzasadnieniu

zaskarżonego wyroku wyjaśnienia jego podstawy prawnej oraz pominięcie

przytoczenia przepisów prawa, których zastosowanie zadecydowało o treści

wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniona bowiem została jego

podstawa prawna i jako przepisy uzasadniające uwzględnienie powództwa

powołane zostały art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417 § 1 k.c. w brzmieniu

obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r.

o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162,

poz. 1692 – dalej; „ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r.”), przy uwzględnieniu,

że przesłanką odpowiedzialności Skarbu Państwa jest tylko bezprawność

rozumiana obiektywnie.

II. 1. Wątpliwości budzi uznanie przez Sąd Apelacyjny, że odpowiedzialność

Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną – jak ujął to ten Sąd – „przez wydanie aktu

legislacyjnego z lukami instrumentalnymi” nie podlega zakwalifikowaniu

jako odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez wydanie ustawy niezgodnej

z Konstytucją lub za szkodę wyrządzoną niewydaniem takiego aktu normatywnego,

którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa.

Należy zauważyć, że gdyby przyjąć, iż Skarb Państwa dopuścił się deliktu

legislacyjnego polegającego na wydaniu ustawy niezgodnej z Konstytucją, rację

miałby skarżący zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 7 w zw.

z art. 188 Konstytucji. Do stwierdzenia niezgodności ustawy z Konstytucją

wyłącznie bowiem powołany jest Trybunał Konstytucyjny (art. 188 pkt 1

Konstytucji). Tymczasem Trybunał Konstytucyjny badał zgodność z Konstytucją

art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania

przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych

ustaw (Dz. U. z 1995 r., Nr 1, poz. 2 ze zm. – dalej: „ustawa z dnia 16 grudnia

1994 r.”) i w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01 (OTK-A 2002, nr 7, poz. 96)

wprawdzie uznał, że przepis ten jest wynikiem wadliwego działania ustawodawcy,

7

naruszającego wymogi, którym powinno odpowiadać dobre prawo,

ale nie stwierdził, że przepis ten jest niezgodny z Konstytucją. W tej sytuacji

przyjęcie przez sąd jako przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę

wyrządzoną przez wydanie ustawy, że jest ona niezgodna z Konstytucją,

stanowiłoby wkroczenie w wyłączną kompetencję Trybunału Konstytucyjnego.

Przyjęcie zaś, że szkoda doznana przez powoda jest wynikiem braku

odpowiedniej regulacji prawnej spowodowanej niewydaniem aktu

normatywnego, który powinien być wydany, rodzi pytanie – na które

w piśmiennictwie prawniczym i w judykaturze udzielane są rozbieżne odpowiedzi

– czy za szkodę taką Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność, jeżeli

zaniechanie legislacyjne miało miejsce przed dniem 1 września 2004 r., tj. przed

dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Artykuł 4a został

dodany do ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. przez ustawę z dnia 22 grudnia

2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu

przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw

i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 45), która

weszła w życie w dniu 24 stycznia 2001 r., i od tego dnia można mówić

o potrzebie zapewnienia odpowiedniego „instrumentarium” prawnego

umożliwiającego prawidłową jego realizację. Przychylenie się do poglądu, że

niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania powstał przed

dniem 1 września 2004 r., nie stanowi podstawy do żądania odszkodowania od

Skarbu Państwa (zob. np. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia

24 listopada 2005 r., III CZP 82/05 (OSNC 2006, nr 9, poz. 148), powodowałoby

więc, iż już tylko z tego względu wykluczona byłaby możliwość uwzględnienia

powództwa, którego żądaniem jest naprawienie szkody doznanej na skutek

niewydania aktu normatywnego. Aprobata poglądu, że Skarb Państwa ponosi

odpowiedzialność odszkodowawczą za zaniechanie legislacyjne już od dnia

17 października 1997 r., tj. od dnia wejścia w życie Konstytucji (zob.

np. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2006 r., III CZP

37/06, Biul. SN 2006, nr 7, s. 7) nie prowadzi do odmiennego wniosku.

O delikcie legislacyjnym powodującym odpowiedzialność odszkodowawczą

Skarbu Państwa można bowiem mówić tylko wówczas, gdy nie został wydany

8

akt normatywny, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa (zob.

obecnie art. 4171

§ 4 k.c.). Obowiązek taki musi być wyrażony w sposób

jednoznaczny, tak by wyłączona była możliwość ustalenia istnienia tego

obowiązku dopiero w drodze wykładni dokonanej przez sąd. Wynikiem takiej

wykładni nie może być wykreowanie obowiązku spoczywającego na

ustawodawcy lub organie władzy wykonawczej. Stanowiłoby to bowiem

wkroczenie władzy sądowniczej w uprawnienia zastrzeżone dla innej władzy

(art. 10 Konstytucji). Wraz z dodaniem art. 4a do ustawy z dnia 16 grudnia 1994

r. ustawodawca ani sam się nie zobowiązał, ani nie zobowiązał innego organu

do wydania aktu normatywnego, który ma stanowić akt wykonawczy w stosunku

do tego przepisu. Stanowi to wystarczający argument przemawiający za brakiem

podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę doznaną przez powoda,

jako szkodę wyrządzoną zaniechaniem legislacyjnym.

2. Zagadnienie, na kim spoczywa obowiązek sfinansowana wydatków

poniesionych przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej na

podwyżkę wynagrodzenia pracowników, przewidzianą w art. 4a ustawy z dnia

16 grudnia 1994 r., i co stanowi jego podstawę prawną, jest sporne i było

przedmiotem rozbieżnych orzeczeń sądów. Rozstrzygając to zagadnie Sąd

Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 30 marca 2006 r., III CZP

130/05 (LEX nr 175138) uznał, że „Artykuł 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r…

stanowi – w związku z art. 56 k.c. – podstawę roszczenia samodzielnego

publicznego zakładu opieki zdrowotnej w stosunku do kas chorych (Narodowego

Funduszu Zdrowia) o zwrot kosztów zwiększonego wynagrodzenia pracowników,

jeżeli zakład ten, mimo prawidłowego gospodarowania środkami uzyskanymi na

podstawie umowy o udzielenie świadczeń zdrowotnych, nie mógł tych kosztów

pokryć w całości lub w części”. Jak wynika z uzasadnienia uchwały, umowy

o udzielanie ubezpieczonym świadczeń zdrowotnych zawarte na lata 2001

i 2002 przez kasy chorych z samodzielnymi publicznymi zakładami opieki

zdrowotnej stanowiły w związku z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. i art.

56 k.c. podstawę roszczeń samodzielnych publicznych zakładów opieki

zdrowotnej wobec Narodowego Funduszu Zdrowia jako następcy prawnego kas

chorych o zapłatę kwot niezbędnych do pokrycia kosztów związanych

9

z realizacją obowiązku wynikającego art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r.

Skład Sądu Najwyższego rozpoznający skargę kasacyjną podziela ten pogląd.

Nie można zaprzeczyć, że –jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku

z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43 – art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. jest

wynikiem naruszenia zasad rzetelnej legislacji. Niemniej jego wykładnia,

dokonana w świetle przepisów regulujących funkcjonowanie systemu publicznej

opieki zdrowotnej i zasad jej finansowania, pozwala na określenie, na kim

spoczywa obowiązek pokrycia wydatków poniesionych przez samodzielny

publiczny zakład opieki zdrowotnej na przewidzianą w wymienionym przepisie

podwyżkę wynagrodzenia pracowników i domaganie się przez zakład od

Narodowego Funduszu Zdrowia zwrotu tych wydatków, do poniesienia których

zakład nie był zobowiązany. Nie można zatem podzielić stanowiska, które legło

u podstawy wydania zaskarżonego wyroku, że uchwalenie art. 4a ustawy z dnia

16 grudnia 1994 r. bez wskazania źródeł sfinansowania podwyżki, stanowiło

delikt legislacyjny (niezależnie od kwalifikacji jego postaci), uzasadniający

odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa wobec powoda za szkodę

– jak ujął to powód – wyrządzoną przez pokrycie przez niego, mimo iż nie był do

tego zobowiązany, wydatków poniesionych na podwyżkę.

Należy dodać, że jak trafnie zauważył Sąd Najwyższy w uzasadnieniu

powołanej uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 30 marca 2006 r., III CZP

130/05, iż dopuszczona przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 września

2003 r., I CK 143/03 (OSNC 2004, nr 11, poz. 179) możliwość uzyskania

odszkodowania od władzy publicznej z tytułu wadliwej legislacji może co

najwyżej służyć – jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 marca 2005 r.,

III CK 405/04 (OSNC 2006, nr 2, poz. 36) – rozwiązywaniu sytuacji

patologicznych.

Za zasadną należało przeto uznać podstawę skargi kasacyjnej, którą jest

zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji w zw. art. 417 k.c. w brzmieniu

obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r.

10

W zaistniałych okolicznościach zbędne stało się rozważanie zasadności

podstawy skargi kasacyjnej kwestionującej nieuznanie roszczenia

dochodzonego przez powoda za przedawnione.

Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39816

k.p.c.,

orzekł jak w sentencji.

Odstąpienie od obciążania powoda kosztami procesu uzasadnione jest

rozbieżnością orzecznictwa, w którym podjęto próbę rozstrzygnięcia szczególnie

skomplikowanego zagadnienia prawnego decydującego o wyniku sprawy, mogącą

wywołać błędne przekonanie o możliwości powodzenia wytoczonego powództwa

(art. 102 k.p.c.).

jc