I CSK 245/07

Sygn. akt I CSK 245/07

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 5 października 2007 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Jan Górowski (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Elżbieta Skowrońska-Bocian

SSN Lech Walentynowicz

Protokolant Ewa Krentzel

w sprawie z powództwa Województwa […]

przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Finansów

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 5 października 2007 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt [...],

oddala skargę kasacyjną i zasądza od Skarbu Państwa

- Ministra Finansów na rzecz Województwa […] kwotę 1800

(jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów

postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Województwo wniosło o zasądzenie w postępowaniu upominawczym od

Skarbu Państwa Ministra Finansów kwoty 148 554,61 zł z ustawowymi odsetkami

od dnia 29 października 2004 r. podnosząc, że ze środków własnych pokryło na

rzecz jednego z przewoźników kwoty stanowiące należne dopłaty do bezpłatnych i

ulgowych przejazdów osób ustawowo uprawnionych, które obciążały budżet

państwa.

Nakazem zapłaty z dnia 14 kwietnia 2005 r. Sąd Okręgowy roszczenie

uwzględnił. W sprzeciwie pozwany Skarb Państwa między innymi podniósł, że

w innej, podobnej sprawie powództwo o dopłaty wobec tego podmiotu zostało

oddalone.

Wyrokiem z dnia 14 marca 2006 r. Sąd Okręgowy w W. powództwo

uwzględnił. Ustalił, że Województwo […] w dniu 12 kwietnia 1999 r. zawarło z O.

sp. z o.o., działającą jako przewoźnik, na okres od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia

31 grudnia 1999 r. umowę o zasadach dopłat z budżetu państwa do przewozów

pasażerskich z tytułu ustawowych uprawnień. Na jej podstawie powód dokonywał

wypłaty dopłat dla tego przewoźnika świadczącego usługi przewozu, przy czym nie

obejmowały one pełnych kwot, których domagał się przewoźnik, lecz jedynie

dopłaty do przewozów ulgowych osób legitymujących się imiennym biletem

miesięcznym szkolnym, ponieważ tylko taka indywidualna sprzedaż mogła być z

przyczyn technicznych rejestrowana przez wykorzystywane wówczas kasy fiskalne.

Tylko w takim zakresie powód otrzymał środki finansowe z budżetu za

pośrednictwem Wojewody.

Sąd Okręgowy w sprawie z powództwa O. sp. z o.o. przeciwko

Województwu i Skarbowi Państwa wyrokiem z dnia 7 czerwca 2004 r. zasądził od

Województwa na rzecz powodowej spółki kwotę 64 023,71 zł z ustawowymi

odsetkami od dnia 14 stycznia 2000 r. tytułem nie wypłaconych dotychczas dopłat

oraz kwotę 19 350,90 zł tytułem kosztów procesu i oddalił powództwo w stosunku

do Skarbu Państwa. Powód w wykonaniu tego wyroku uiścił na rzecz przewoźnika

łącznie kwotę 148 544,61 zł.

3

Sąd Okręgowy podkreślił, że powód roszczenie wywodził bezpośrednio

z faktu wykonania obowiązku wynikającego z wyroku zapadłego w sprawie [...]

oraz postanowień ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych

przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. Nr 54, poz. 254 ze

zm., dalej „ustawy”), gdy tymczasem pozwany nie tylko negował swoją legitymację

bierną, ale także podniósł zarzut powagi rzeczy osądzonej. Zarzuty pozwanego

Skarbu Państwa ocenił jako bezpodstawne. Podkreślił, że w sprawie z powództwa

O. sp. z o.o. przedmiotem postępowania było roszczenie o odszkodowanie z tytułu

nienależnego wykonania umowy łączącej tę spółkę z Województwem, natomiast w

rozpoznawanej sprawie powód dochodzi odszkodowania z tytułu czynu

niedozwolonego w postaci zaniechania pozwanego polegającego na nie wykonaniu

obowiązku ustawowego. Zauważył jednocześnie, że ponieważ strony

rozpoznawanej sprawy występowały w sprawie I[...] jako współpozwani, nie

zachodziła w obu postępowaniach tożsamość podmiotów w rozumieniu art. 199 § 1

pkt 2 k.p.c.

Jego zdaniem fakt, że sąd w sprawie [...] nie dopatrzył się odpowiedzialności

Skarbu Państwa wobec O. sp. z o.o., nie oznacza braku jego odpowiedzialności

wobec powoda. Artykuł 8a ustawy, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie

stanowił wtedy wyraźnie, że koszty związane z finansowaniem ustawowych

uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów pokrywane są z budżetu

państwa. Uznał na tej podstawie, że przekazywanie przez samorząd

przedmiotowych dopłat przewoźnikom stanowiło wykonywanie zadań zleconych z

zakresu administracji rządowej. Oznaczało to, że środki przeznaczone na

dokonanie tychże dopłat powinny być zawczasu przekazane przez budżet

właściwemu samorządowi. Ponieważ w sensie faktycznym samorząd województwa

mógł przekazać na realizację tego zadania zleconego z zakresu administracji

rządowej jedynie środki przekazane mu na ten cel z budżetu wszelkie ryzyko

w opóźnieniu ich przekazania na rachunek samorządu musi ponosić Skarb

Państwa. Z nadejściem wymagalności poszczególnych roszczeń spółki O. wobec

Województwa z tytułu przedmiotowych dopłat następowało zatem po stronie

Skarbu Państwa popadnięcie w opóźnienie w świadczeniu kwot stanowiących

równowartość wymagalnych dopłat. Skoro budżet nie przekazał na czas środków,

4

tj. przed nadejściem wymagalności roszczeń przewoźnika stosownych kwot dopłat,

to wyasygnowanie ich przez Województwo stanowiło szkodę w rozumieniu art. 415

k.c., za którą odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa.

Wyraził pogląd, że treść art. 8a ustawy przesądzała nie tylko o bezprawności

działania w wyniku braku przekazania środków, ale także o winie pozwanego, który

wiedząc o obowiązku nie wykonał go (subiektywna bezprawność czynu). Podkreślił,

że skoro powód w wykonaniu obowiązku stwierdzonego tytułem egzekucyjnym, tj.

wyrokiem ze sprawy [...] zmuszony został do rozdysponowania środków

stanowiących jego dochody własne, a przeznaczonych na realizację innych celów,

to istnieje ewidentny związek przyczynowy między zaniechaniem pozwanego

a szkodą w postaci uszczerbku majątkowego odpowiadającego wysokości

wypłaconej przewoźnikowi sumy pieniężnej i w rezultacie należało przyjąć, że

dochodzona kwota 148 544,61 zł „wyszła” z majątku powoda i o tę właśnie sumę

stał się on, używając potocznego określenia „biedniejszy”.

W wyniku apelacji pozwanego Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 30 listopada

2006 r. zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że obniżył zasądzone świadczenie

do kwoty 64 023,71 zł i oddalił powództwo o zapłatę dalszej kwoty 84 520,90 zł

wraz z odsetkami oraz zniósł koszty postępowania. Przyjął za własne ustalenia

Sądu pierwszej instancji i częściowo podzielił jego argumentację prawną. Jego

zdaniem, odpowiedzialności Skarbu Państwa należało dopatrzyć się w treści art.

417 k.c. w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r., tj. przed jego zmianą nowelą z dnia

17 czerwca 2004 r. (Dz.U. Nr 162, poz. 1692). Podzielił pogląd, że przekazywanie

przez samorząd, stosownie do treści art. 8a ust. 2 ustawy, dopłat do bezpłatnych i

ulgowych przewozów wykonywanych przez przewoźników stanowiło wykonywanie

przez ten samorząd zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i kwoty z

tego tytułu powinny być przekazywane na rzecz powoda w terminach

umożliwiających realizację przez niego zobowiązań wobec podmiotów

wykonujących ulgowe przewozy. Wprawdzie pozwany nie przekazał na rzecz

powoda całości środków na ten cel wskazując, że na podstawie ustaleń

dokonanych na naradach w dniu 12 maja 1999 r., a także w dniu 30 sierpnia 1999

r. w których wzięli udział między innymi przedstawiciele rządu ustalono, że w 1999

r. dopłaty zostaną ograniczone do refundacji ulg dotyczących biletów miesięcznych

5

szkolnych, a dopłaty za usługi przewozowe dla dalszych osób ustawowo

uprawnionych, mimo ich honorowania przez przewoźników nie będą wypłacane,

lecz uzgodnienia te nie mogły być wiążące dla O. sp. z o.o., która nie brała udziału

w tych negocjacjach. Wobec podmiotów nie biorących udziału w tych naradach

obowiązek dopłaty do cen biletów ulgowych powinien być zrealizowany stosownie

do przepisów ustawy. Szkodę powoda stanowiła kwota 148 554,61 zł jaką powód

obowiązany był zapłacić przewoźnikowi w realizacji zobowiązania wynikającego z

wyroku wydanego w sprawie [...]. Składa się na nią kwota 64 923,71 zł z tytułu

dopłaty do biletów, odsetki od tej kwoty od dnia 14 stycznia 2000 r. oraz koszty

procesu w kwocie 19 350,90 zł. Zdaniem Sądu drugiej instancji, nie w pełni

uzasadnione było jednak stanowisko Sądu pierwszej instancji w przedmiocie

związku przyczynowego Pozwany był zobowiązany do przekazania na rzecz

powoda kwoty 64 023,71 zł, którą to kwotę powód był zobowiązany zapłacić

przewoźnikowi w terminie do 13 stycznia 2000 r. Z faktu, że pozwany nie przekazał

kwoty dopłat w tym terminie, powód nie mógł wyprowadzić wniosku, że nie jest

zobowiązany wobec O. sp. z o.o. Miał bowiem własny obowiązek umowny do

zapłacenia tej kwoty w terminie. Nie wykonując tego zobowiązania powód naraził

się na konieczność zapłaty odsetek od tej kwoty, jak również koszów procesu. W

rezultacie przyjął, że szkoda powoda pozostająca w adekwatnym związku

przyczynowym z zaniechaniem pozwanego zamyka się kwotą nieprzekazanej i

należnej dopłaty do biletów ulgowych.

Za nietrafny ocenił zarzut obrazy art. 518 § 1 k.c., gdyż powód nie opierał

swego roszczenia na tej podstawie. Jego zdaniem nie mogło być mowy o spłaceniu

przez Województwo cudzego długu, skoro było to jego własne zobowiązane do

świadczenia na podstawie stosunku umownego potwierdzonego prawomocnym

wyrokiem.

Pozwany Skarb Państwa w skardze kasacyjnej opartej na naruszeniu prawa

materialnego przez błędną wykładnie, tj. art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 8a ust. 1, 3 i 4

ustawy przez przyjęcie, że zaniechanie funkcjonariusza państwowego było

bezprawne, art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 361 § 1 k.c. przez przyjęcie, że pomiędzy

zaniechaniem funkcjonariusza a szkodą poniesioną przez Województwo w postaci

niewypłaconej dotacji celowej istnieje adekwatny związek przyczynowy oraz przez

6

nie zastosowanie art. 362 k.c. i w rezultacie przyjęcie, że obowiązek naprawienia

szkody przez Skarb Państwa nie uległ odpowiedniemu zmniejszeniu w związku z

przyczynieniem się Województwa do zwiększenia szkody wniósł o uchylenie

wyroku Sądu Apelacyjnego w części uwzględniającej powództwo i przekazanie

sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, bądź oddalenie powództwa w

całości.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Obowiązujący w latach 1999 - 2000 art. 8a ust. 1 ustawy, mający

zastosowanie w sprawie, jednoznacznie stanowił, że koszty związane

z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów

pokrywane są z budżetu państwa. Z kolei według jego brzmienia obowiązującego

od dnia 1 stycznia 2001 r. finansowanie ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub

ulgowych przejazdów należało do zadań samorządów województw jako zadanie

z zakresu administracji rządowej. Po kolejnej nowelizacji od dnia 1 kwietnia 2004 r.

przepis ten stanowił, że finansowanie ustawowych uprawnień do ulgowych

przejazdów należy do zadań własnych samorządu województwa, i w tym brzmieniu

przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., K 30/04,

(OTK - A 2006, nr 7, poz. 86) został uznany za niezgodny z art. 167 ust. 1 pkt 1 i 4

Konstytucji.

Zadanie własne, w świetle art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji, samorząd

wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, podczas gdy przy

zadaniach zleconych mamy do czynienia jedynie z ich przekazywaniem do

wykonania. W stosunku do zadań zleconych rola organów lokalnych sprowadza się

do funkcji wykonawczych, a nie kreatywnych ponieważ, ustawa określa sposób ich

wykonania.

Niewątpliwie zmiana art. 8a ust. 1 ustawy obowiązująca od dnia 1 stycznia

2004 r. oznaczała bezwzględny obowiązek sfinansowania z budżetu województwa

wszelkich dopłat do biletów ulgowych na rzecz przewoźników pomimo, że zadanie

to nie było lokalnym w znaczeniu, jakie nadaje temu pojęciu art. 166 Konstytucji

i dlatego zachodziła sprzeczność pomiędzy cechami tego zadania, a skutkami

odnoszącymi się do odpowiedzialności za jego wykonanie. Podkreślić przy tym

7

należy że w świetle dokonywanych i zasygnalizowanych wyżej zmian samej treści

art. 8a ust. 1 ustawy finansowanie ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub

ulgowych przejazdów należało do zadań samorządów województw jako zadanie

zlecone z zakresu administracji rządowej dopiero od 1 stycznia 2001 r. W latach

1999 - 2000 obowiązek ponoszenia kosztów związanych z finansowaniem

ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów środkami

publicznego transportu spoczywał na Skarbie Państwa, a nie na samorządach

województw (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 października 2004 r., II CK

40/04, niepublikowany). Pomimo tego finansowanie przewoźników odbywało się na

podstawie nakazu ustawowego za pośrednictwem samorządów województw.

Województwa były zobowiązane do zawarcia z przewoźnikami umów

uwzględniających rozwiązania ustawowe dotyczące bezpłatnych i ulgowych

przejazdów, a wykazanie wysokości dopłat miało następować na podstawie

ewidencji prowadzonej przez przewoźników za pomocą kas fiskalnych (art. 8a ust.

2, 3 i 4 ustawy).

W świetle tych uwag należy stwierdzić, że w 1999 r. środki Skarbu Państwa

przekazane na ten cel powinny odpowiadać różnicy pomiędzy ceną biletu ustaloną

przez przewoźnika, a ceną uiszczoną przez osoby uprawnione do bezpłatnych lub

ulgowych przejazdów. Nie wypłacenie odpowiednich kwot w ogóle lub niższych, niż

należne mogło być uznane za czyn niedozwolony (działanie bezprawne)

wyrządzający szkodę przewoźnikowi (por. powołany wyrok Sądu Najwyższego

z dnia 6 października 2004 r., II CK 40/04).

Dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie miała jednak odpowiedź

na pytanie czy takie zaniechanie Skarbu Państwa w stanie faktycznym sprawy

rodziło także odpowiedzialność pozwanego wobec Województwa. Powyższe uwagi

prowadzą do wniosku, że przed dniem 1 stycznia 2001 r. obowiązki województw

w zakresie zwrotu przewoźnikom świadczenia z tytułu bezpłatnych i ulgowych

przejazdów nie ograniczały się tylko do przekazywania środków otrzymywanych od

Skarbu Państwa oraz kontroli ewidencji prowadzonej przez przewoźników, ale

także do obowiązku zawarcia z przewoźnikami umów dotyczących dopłat.

Odpowiedzialność Województwa wynikła właśnie z takiej umowy, a przyczyną jej

nie wykonania był brak przekazania przez budżet środków na ten cel. Analiza art.

8

8a ustawy a zwłaszcza jego ust. 1 w powiązaniu ust. 2 i 3, pozwalała przyjąć, że w

tym wypadku wynika z niego roszczenie samorządu województwa wobec Skarbu

Państwa o zwrot kosztów związanych z finansowaniem ustawowych uprawnień do

bezpłatnych lub ulgowych przejazdów. Finansowanie przewoźników odbywało się

bowiem za pośrednictwem samorządów województw. Źródłem zobowiązania

Skarbu Państwa wobec Województwa był więc bezpośrednio art. 8a ustawy.

Zastosowana wykładnia czyniła w zasadzie bezprzedmiotowymi zarzuty

kasacyjne. Należy jednak podkreślić, że z analizy art. 8a ustawy w brzmieniu

obowiązującym w 1999 r. wynika, że Skarb Państwa był zobowiązany pokrywać

koszty związane z finansowaniem uprawnień do bezpłatnych i ulgowych

przejazdów wykonywanych przez przewoźnika określonych w ustawie

o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu

zbiorowego, a nie tylko do pokrycia dopłat do ulgowych biletów szkolnych. Jak

ustalono w niekwestionowany sposób w sprawie zakończonej prawomocnym

wyrokiem Sądu Okręgowego w W. z dnia 7 czerwca 2004 r., przewoźnik O. sp. z

o.o. zrealizował w 1999 r. przewozy bezpłatne i ulgowe oraz zaewidencjonował je z

zróżnicowaniem rodzajów dopłat w kasach fiskalnych w ilości uzasadniającej

dopłatę w kwocie 141 296,14 zł, a otrzymał dobrowolnie dopłatę przed

wytoczeniem tego powództwa w kwocie 68 781,31 zł tylko za bilety szkolne. Artykuł

8a ust. 4 ustawy nakładał na przewoźników obowiązek ewidencjonowania ulgowych

i bezpłatnych biletów za pomocą kas fiskalnych oraz stanowił, że ewidencja ta jest

podstawą do ustalenia wysokości dopłaty. Przepis ten nie był więc

materialnoprawnym źródłem istnienia prawa do dopłat (stanowił je art. 8a ust. 1

ustawy) lecz normował kwestię w jaki sposób przewoźnik powinien wykazywać

wysokość świadczenia jakie ma otrzymać za pośrednictwem województwa z tego

tytułu. Nakładał on na przewoźników prowadzenie w 1999 r. ewidencji za pomocą

kas fiskalnych. Podstawą więc wypłat była rzetelna ewidencja przewoźników

prowadzona tylko przy pomocy kas fiskalnych. Z wykładni językowej tego przepisu

wynika, że podstawą wyliczenia nie musiały być więc wydruki z takich kas,

przedstawiające każdy indywidualny ulgowy, bądź bezpłatny przejazd. Poza tym

kasy fiskalne jakie w 1999 r. użytkował O. sp. z o.o., co było już niesporne w

sprawie [...], posiadały legalizację Urzędu Skarbowego, której warunkiem było

9

spełnienie wymagań Ministerstwa Finansów. Ewentualne więc dopuszczenie do

korzystania przez przewoźnika z takich kas, które nie miały możliwości

ewidencjonowania obrotu w sposób wymagany przez prawo w tej sytuacji musiałby

obciążyć pozwanego.

Poza tym roszczenie przewoźnika wobec powódki stwierdzone zostało

prawomocnym i wykonanym wyrokiem Sądu Okręgowego w W. z dnia 7 czerwca

2004 r., który na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. wiązał także Sąd Najwyższy.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że zawarta pomiędzy

Województwem a O. sp. z o.o. umowa z dnia 12 kwietnia 1999 r. określająca

szczegółowe zasady dopłat z budżetu do przewozów z tytułu stosowania

ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych pasażerskich przejazdów

uprawnionych osób była w części nieważna ze względu na częściową niemożność

świadczenia (art. 387 § 1 k.c.). Podnieść bowiem przede wszystkim należy, że

powołanie się skarżącego na treść art. 4 ust. 2 tej umowy, który w istotnym

fragmencie powtarzał treść art. 8a ust. 4 ustawy, nastąpiło dopiero w skardze

kasacyjnej, a na tym etapie procesu nie jest dopuszczalne podniesienie nowych

faktów i dowodów (art. 39813

§ 2 k.p.c.). Niezależnie od tego nie zachodziły

przesłanki do przyjęcia, że świadczenie dłużnika przewidziane w tej umowie było

niemożliwe do wykonania. Przepis art. 387 k.c. stosuje się gdy: niemożność

spełnienia świadczenia jest obiektywna (czyli danego świadczenia nie jest w stanie

spełnić nie tylko dłużnik, ale nikt inny), pierwotna, (tj. istniejąca już w chwili

zawierania umowy) i nieprzemijająca. Tymczasem świadczenie jakie na podstawie

tej umowy miało spełnić Województwo było świadczeniem pieniężnym,

a świadczeniem przewoźnika było przewiezienie uprawnionych do przejazdów

bezpłatnych lub po ulgowych cenach. Świadczenia te, jako możliwe do wykonania,

nie podlegały normie wynikającej z art. 387 k.c.

Nie zachodziła także w tym wypadku niemożność świadczenia wynikająca

z przepisów prawa (por np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2000 r.,

II CKN 602/00, OSNCP 2002, nr 2, poz. 28). Po pierwsze, nawet nie podnoszono,

że już w 1999 r. nie można było skorzystać z takich kas fiskalnych, które mogłyby

oddzielnie rejestrować każdy rodzaj biletu ulgowego lub bezpłatnego. Po wtóre

10

w świetle dokonanej wykładni art. 8a ust. 4 ustawy przepis ten dotyczył ewidencji

prowadzonej przez przewoźnika powstałej jedynie przy pomocy kas fiskalnych.

Nawiązując do zarzutu obrazy art. 362 k.c. podnieść należy, że narady jakie miały

miejsce w dniach 12 maja 1999 r. i 30 sierpnia 1999 r. z udziałem przedstawicieli

niektórych przewoźników, przedstawicieli Ministra Finansów i związków

zawodowych nie mogły zmienić zakresu odpowiedzialności Skarbu Państwa

z tytułu przedmiotowych dopłat wynikających z ustawy, skoro O. sp. z o.o. nie brała

w nich udziału. Po wtóre zawarta w dniu 12 kwietnia 1999 r. umowa dotyczyła 1999

r. i nie przewidywała możliwości jej wypowiedzenia czy też prawa do jej

renegocjacji. Poza tym fakt niezaskarżenia przez Województwo wyroku Sądu

Okręgowego w W. z dnia 7 czerwca 2004 r. nie jest okolicznością, która

umożliwiałaby zastosowanie, w świetle okoliczności sprawy art. 362 k.c.

Trzeba też podkreślić, że w wyniku dokonanej przez Sąd Apelacyjny zmiany

wyroku Sądu pierwszej instancji powództwo zostało uwzględnione w zakresie kwoty

64 023,71 zł pomimo, że w wyniku wykonania tytułu egzekucyjnego powód spełnił

świadczenie przewoźnikowi w kwocie 148 544, 61 zł.

Z tych względów wyrok Sądu Apelacyjnego pomimo częściowo nietrafnego

uzasadnienia odpowiadał prawu, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej (art.

39814

k.p.c.).