I CSK 315/07

Sygn. akt I CSK 315/07

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 13 grudnia 2007 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Krzysztof Pietrzykowski (przewodniczący,

sprawozdawca)

SSN Irena Gromska-Szuster

SSN Zbigniew Kwaśniewski

w sprawie z powództwa K.M.

przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 13 grudnia 2007 r.,

skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt [...],

1. oddala skargę kasacyjną;

2. nie obciąża powódki kosztami postępowania

kasacyjnego;

3. zasądza od Skarbu Państwa - Sądu Apelacyjnego na rzecz

adwokat K.G. kwotę 3.600 (trzy tysiące sześćset) z

należnym podatkiem VAT z tytułu kosztów nie opłaconej

pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu

kasacyjnym.

2

Uzasadnienie

Powódka K.M. wniosła o zasądzenie od Skarbu Państwa - Ministra Skarbu

Państwa odszkodowania w kwocie 420.800,00 zł za mienie położone poza

obecnymi granicami Polski, stosownie do przepisów obowiązujących w dniu

złożenia pozwu. Pozwany wniósł o umorzenie postępowania lub o oddalenie

powództwa.

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2006 r. Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo.

Sąd ustalił, że w wyniku działań wojennych rozpoczętych w związku z II wojną

światową i repatriacji, J.N., będąca matką powódki, pozostawiła na terenach nie

wchodzących obecnie w skład Polski mienie położone w miejscowości D. powiat

[...]. Mienie to obejmowało zabudowaną nieruchomość rolną o łącznej powierzchni

42,5 ha i wartości 420.800,00 zł. Skład i wartość tego mienia znajdującego się

obecnie na terenie Białorusi oraz uprawnienia powódki do realizacji roszczeń

repatrianckich potwierdzono decyzją Starosty Powiatowego w S. z dnia

21 października 2003 r. Powódka w okresie od listopada 2003 r. do stycznia 2004 r.

zwróciła się na piśmie do szesnastu starostw powiatowych na terenie całego kraju

z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa,

w odniesieniu do których mogłaby zrealizować przysługujące jej prawo do

zaliczenia. W odpowiedzi powódka uzyskała informację o braku takich

nieruchomości. Powódka zasięgała również w poszczególnych starostwach

telefonicznej informacji o możliwości nabycia nieruchomości Skarbu Państwa

i zaliczenia ich ceny na poczet stwierdzonego w wymienionej decyzji prawa do

ekwiwalentu (rekompensaty) za mienie pozostawione poza granicami kraju.

Powódka nie stanęła do żadnego przetargu i nie podjęła próby realizacji prawa do

zaliczenia. Wystąpiła natomiast do właściwego organu o rejestrację wspomnianej

decyzji z dnia 21 października 2003 r., a postępowanie administracyjne w tej

sprawie nie zostało dotychczas zakończone.

Sąd Okręgowy podniósł, że powódka nie wskazała jednoznacznie, jakie

działania pozwanego miały doprowadzić do powstania szkody, a ponadto nie

wykazała konkretnej zindywidualizowanej szkody. Sąd uznał, że wobec

powoływanych przez powódkę okoliczności faktycznych nie sposób również ustalić

3

podstawy prawnej roszczenia odszkodowawczego. W ocenie Sądu żądania pozwu

nie uzasadniają postanowienia układu z dnia 9 września 1944 r. zawartego

pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej

Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczące ewakuacji obywateli polskich z terytorium

tej Republiki i ludności białoruskiej z terytorium Polski. Sąd podzielił pogląd

wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r.,

K 33/02, powtórzony następnie w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r., K 2/04, że

tzw. układy republikańskie, zawarte przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego

z władzami Białoruskiej SRR, Ukraińskiej SRR oraz Litewskiej SRR, nie stanowiły

samodzielnej podstawy prawnej dla roszczeń kompensacyjnych z tytułu utraty

mienia pozostawionego poza granicami Państwa Polskiego w związku z wojną

rozpoczętą w 1939 r. Sąd Okręgowy podniósł, że sam fakt obowiązywania

niekonstytucyjnych przepisów art. 212 i 213 ustawy o gospodarce

nieruchomościami nie powoduje powstania roszczenia odszkodowawczego po

stronie powódki w zakresie odpowiadającym wartości pozostawionego mienia.

Na powódce spoczywa ciężar wykazania, że na skutek obowiązywania (czy też

uchwalenia) niekonstytucyjnych przepisów poniosła ona szkodę w określonym

rozmiarze. Niezbędne jest także wykazanie związku przyczynowego polegającego

na tym, że konkretne zachowania władzy publicznej, oddziałując na sferę praw

konkretnej osoby, były przyczyną poniesionej przez nią szkody. Zdaniem Sądu

Okręgowego, powódka nie wykazała, aby podjęła jakąkolwiek realną próbę

realizacji swego prawa, którego nie mogła zaspokoić na skutek działania czy też

zaniechania pozwanego. Nie wystarczyło poprzestanie na wystąpieniach do

wybranych starostw o udzielenie informacji o nieruchomościach Skarbu Państwa

przeznaczonych do sprzedaży w trybie przetargowym.

Powódka wniosła apelację od wyroku Sądu Okręgowego, zarzucając

w szczególności błąd w ustaleniach faktycznych, niezastosowanie art. 417 k.c.

w związku z art. 77 ust. 1 i art. 21 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 9 Konstytucji

RP.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2007 r. oddalił apelację oraz nie

obciążył powódki kosztami postępowania za drugą instancję. W uzasadnieniu

podzielił pogląd Sądu Okręgowego, że tzw. umowy republikańskie, które określają

4

zobowiązania państwa w związku ze zmianą granic po II wojnie światowej, nie

stanowią samodzielnej podstawy prawnej do dochodzenia roszczeń

kompensacyjnych z tytułu utraty przez repatriantów mienia pozostawionego poza

granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Stworzyły

one jedynie szczególnego rodzaju zobowiązanie państwa do uregulowania kwestii

rekompensat dla tych osób, pozostawiając ustawodawcy swobodę, co do sposobu,

w jaki zostanie ukształtowany mechanizm kompetencyjny (wyroki Sądu

Najwyższego z dnia 17 października 1991 r., III CZP 99/91, OSNCP 1992, nr 4,

poz. 61, z dnia 28 listopada 2003 r., I CK 323/02, OSNC 2004, nr 6, poz. 103 oraz z

dnia 30 czerwca 2004 r., IV CK 491/03, Monitor Prawniczy 2005, nr 11). Sąd

Apelacyjny podkreślił, że zaniechanie realizacji rekompensaty w postaci pieniężnej

nie otwiera drogi do żądania odszkodowania. Przepisy obowiązujące

w przeszłości wprost określały, że roszczenia osób, które pozostawiły

nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną

1939-1945 mogą być zaspokojone tylko w oznaczonej formie: początkowo

rzeczowej, a następnie przez zaliczanie wartości mienia na poczet cen przy

nabywaniu nieruchomości. Podstawę roszczeń powódki w stosunku do pozwanego

Skarbu Państwa może natomiast stanowić art. 77 Konstytucji RP w związku z art.

415 k.c. i art. 417 § 1 k.c. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia

17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych

ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), z uwagi na prospektywny charakter zmian

wprowadzonych tą ustawą (por. art. 5). Może tu chodzić bądź o odpowiedzialność

za tzw. bezprawie legislacyjne, bądź za niezgodne z prawem stosowanie

obowiązujących przepisów prawa. By jednak powództwo to okazało się zasadne,

muszą być wykazane przesłanki, od których zależy odpowiedzialność

odszkodowawcza Skarbu Państwa. Istotne jest zatem przede wszystkim

stwierdzenie bezprawności określonych działań lub zaniechań władz państwowych.

Jeżeli żądanie powódki rozpatrywać w aspekcie odpowiedzialności za wadliwości

legislacyjne, kwestia bezprawności zachowań władzy publicznej jest oczywista

w świetle stanowiska Trybunału Konstytucyjnego. Sąd Apelacyjny stwierdził,

powołując się na wyroki Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2003 r., I CK

323/02 (OSNC 2004, nr 6, poz. 103) oraz z dnia 16 stycznia 2004 r., III CK 266102

5

(niepubl.), że gdyby powódka nie mogła skorzystać ze swego uprawnienia wobec

obowiązywania przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia

19 grudnia 2002 r., K 33/02 (OTK 2002, nr 17A, poz. 97) za niezgodne

z Konstytucją RP, to za taką szkodę odpowiada Skarb Państwa. Nie jest też,

zdaniem Sądu Apelacyjnego, wykluczone uznanie za bezprawne działań

związanych ze stosowaniem przepisów regulujących wykonanie prawa do

zaliczenia, w szczególności polegających na zaniechaniu organizowania

przetargów umożliwiających oddawanie w użytkowanie wieczyste lub sprzedaż

nieruchomości, do których powódka mogłaby przystąpić. W takim wypadku

odpowiedzialność ponosiłby Skarb Państwa samodzielnie lub solidarnie z jednostką

samorządu terytorialnego (art. 4202

k.c. w brzmieniu przed zmianą dokonaną

cytowaną wyżej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r.) albo też jednostka samorządu

terytorialnego (art. 420 1 § 1 k.c. w ówczesnym brzmieniu) lub państwowa osoba

prawna (art. 420 k.c. w ówczesnym brzmieniu), w zależności od tego, na

funkcjonariuszach którego z wymienionych podmiotów spoczywał obowiązek

realizacji uprawnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2005 r.,

I CK 457/04, niepubl.). Sąd Apelacyjny zgodził się z poglądem, że to na władzy

państwowej ciążył obowiązek określenia trybu realizacji praw do ekwiwalentu

i wprowadzenie mechanizmów zapewniających rzeczywistą ich ochronę. Odwołał

się w związku z tym do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia

22 czerwca 2004 r., B. przeciwko Polsce, który ocenił postępowanie władzy

ustawodawczej i wykonawczej wobec jednego z zabużan jako „wyeliminowanie

prawa skarżącego z krajowego porządku prawnego” i uczynienie z niego „pozoru

prawa”, co nie znajduje uzasadnienia „w kategoriach jakiegokolwiek uprawnionego

interesu publicznego lub interesu społeczności jako całości”. Fakty te nie mogą być

jednak, według Sądu Apelacyjnego, uznane za rozstrzygające dla oceny

konkretnego żądania. Słusznie, jego zdaniem, Sąd Okręgowy podkreślił, że nie jest

w takim wypadku wystarczające ogólne odwołanie się do obowiązywania

niekonstytucyjnych przepisów czy wadliwej praktyki stosowania prawa. Konieczne

jest wykazanie, w jaki sposób stan ten oddziaływał na indywidualną sytuację

powódki, prowadząc w efekcie do ograniczenia jej prawa do zaliczenia. W

orzecznictwie Sądu Najwyższego zwraca się uwagę na potrzebę przedstawienia

6

konkretnych działań podejmowanych przez uprawnionego w celu skorzystania z

przysługującego mu prawa. Wyrazem takiej aktywności nie może być samo tylko

składanie podań czy wniosków o informacje o organizowanych przetargach (wyrok

Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 2005 r., I CK 607/04, niepubl.). Zaniechanie

wystąpienia o przyznanie określonej nieruchomości państwowej sprawia, że brak

jest w istocie podstaw do ustalenia, jakie działania, jakich organów i z jakich

przyczyn naraziły powódkę na szkodę (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego

2005 r., I CK 607/04, niepubl.). Trzeba bowiem pamiętać, iż pomimo stwierdzonych

wyżej nieprawidłowości znaczna część zabużan uzyskała zaspokojenie swych

roszczeń, co potwierdzają zestawienia załączone do akt niniejszej i podobnych

spraw (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r.,

K 2/04, OTK 2004, nr 11A, poz. 117). Wskazywane przez powódkę działania

ograniczyły się tymczasem do ogólnego wystąpienia do kilkunastu starostw. Z

przedstawionych przez nią informacji nie sposób jednak wyprowadzić wniosku

pozwalającego na stwierdzenie faktu pozbawienia jej możliwości udziału w

przetargu lub innego naruszenia praw. Brak jest też podstaw faktycznych do

utożsamienia ewentualnej szkody z wartością pozostawionego mienia. Jest bowiem

oczywiste, że uprawnienie swoje powódka zachowała, a przy tym normatywne

ograniczenia w realizacji praw zabużan zostały obecnie praktycznie usunięte. Nie

bez znaczenia jest wprowadzenie formy zaliczenia przewidzianej art. 53 ust. 3

(obecnie ust. 4) ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji

przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.), a

przede wszystkim rozwiązań ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do

rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami

Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418), która stworzyła podstawy do

uzyskania świadczenia pieniężnego, choć w oznaczonych jedynie granicach (art.

13 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tej ustawy). Wartość pozostawionego mienia podlega przy

tym waloryzacji na dzień realizacji prawa do rekompensaty, tj. na dzień wypłaty

świadczenia w formie gotówkowej czy w innej formie przewidzianej w ustawie. W

konsekwencji wartość prawa nie ulega zmniejszeniu z tego tylko powodu, że nie

doszło do jego wykonania przed wejściem w życie ustawy. Nie jest też obniżeniem

wartości prawa normatywne ograniczenie wysokości wypłaty, to rozwiązanie jest

7

bowiem wyrazem suwerennej woli ustawodawcy ukształtowania warunków

realizacji zobowiązania względem zabużan.

Powódka w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie art. 415 i art. 417 k.c.

oraz art. 378 § 1, art. 227 i art. 233 § 1 w związku z art. 391 k.p.c., a ponadto

podniosła zarzut nieważności postępowania polegający na pozbawieniu powódki

możności obrony swoich praw (art. 379 pkt 5 k.p.c.) wskutek niezasadnego

dwukrotnego oddalenia jej wniosku o ustanowienie pełnomocnika z urzędu

w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia podniesiony w skardze

kasacyjnej zarzut nieważności postępowania polegający na tym, że Sąd Okręgowy

dwukrotnie oddalił wniosek powódki o ustanowienie dla niej pełnomocnika z urzędu,

przez co pozbawił ją możności obrony swych praw (art. 379 pkt 5 k.p.c.).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że zarzut nieważności

postępowania (a także wzięcie przez Sąd Najwyższy pod rozwagę nieważności

postępowania z urzędu – art. 39813

§ 1 k.p.c.) odnosi się jedynie do postępowania

przed sądem drugiej instancji (zob. wyrok z dnia 21 listopada 1997 r., I CKN

825/97, OSNC 1998, nr 5, poz. 81; wyrok z dnia 23 lutego 2005 r., III CK 323/04,

niepubl.). Skoro jednak w piśmiennictwie przeważa pogląd przeciwny, należy

podkreślić, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Okręgowy prawidłowo

przyjął, że chociaż powódka korzysta z częściowego zwolnienia od kosztów

sądowych, brak jest podstaw do uznania jej za osobę nieporadną oraz do uznania

sprawy za skomplikowaną pod względem faktycznym i prawnym. Trudno bowiem

uznać za skomplikowane sprawy dotyczące, tzw. mienia zabużańskiego, skoro były

one już wielokrotnie wyjaśniane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu

Najwyższego. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że Sąd Apelacyjny

postanowieniem z dnia 1 czerwca 2007 r. ustanowił dla powódki pełnomocnika

z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, w którym obowiązuje przymus adwokacki

i radcowski (art. 871

§ 1 k.p.c.).

Zarzut naruszenia art. 378 § 1 k.p.c. jest o tyle uzasadniony, że Sąd

Apelacyjny rzeczywiście nie odniósł się expressis verbis do poniesionych w apelacji

zarzutów naruszenia art. 9 i art. 21 Konstytucji RP. Zarzuty te zostały jednakże

8

nietrafnie odniesione do wyroku Sądu Okręgowego, ponieważ, po pierwsze, z art. 1

Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka w związku z art. 9

Konstytucji RP w żaden sposób nie można wywieść tezy, że ewentualna szkoda

poniesiona przez powódkę odpowiada pełnej wartości mienia pozostawionego poza

granicami RP, a okoliczność ta została przekonywająco wyjaśniona

w uzasadnieniach wyroków Sądów pierwszej i drugiej instancji. Po drugie, zarzut

naruszenia art. 21 Konstytucji RP jest bezprzedmiotowy, bowiem w niniejszej

sprawie oczywiście nie było przedmiotem rozważań naruszenie prawa własności

przysługującego powódce. W tej sytuacji należy zatem przyjąć, że wspomniane

naruszenie przepisu postępowania nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy

(art. 3983

§ 1 pkt 2 k.p.c.).

Zarzut naruszenia przepisów art. 227 i art. 233 § 1 w związku z art. 391

k.p.c. odnosi się do ustalenia faktów lub oceny dowodów, jest więc

bezprzedmiotowy, skoro, zgodnie z art. 3983

§ 3 k.p.c., nie może stanowić

podstawy skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczy art. 415 i art. 417

k.c. Wyjaśnienia w związku z tym wymaga określenie właściwej podstawy prawnej

ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa.

Artykuł 415 k.c. został powołany przez Sąd Apelacyjny jako ewentualna

podstawa odpowiedzialności niejako „przy okazji”, obok przepisów art. 77

Konstytucji RP i art. 417 § 1 k.c., które stanowiły podstawowy przedmiot

szczegółowych rozważań Sądu. Trudno więc zarzucać Sądowi Apelacyjnemu, że

naruszył art. 415 k.c., skoro w istocie nie wypowiadał się on w kwestii zastosowania

tego przepisu. Należy zresztą podkreślić, że rozważany przepis stanowi najbardziej

ogólną podstawę odpowiedzialności deliktowej, która, zgodnie z zasadą lex

specialis derogat legi generali, ustępuje przed podstawami szczególnymi, w tym

zwłaszcza przed art. 417 i nast. k.c.

Nowe brzmienie art. 417 k.c. zostało nadane dopiero na podstawie ustawy

z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych

innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), jednakże wykładnia tego przepisu uległa

zmianie z dniem wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. Wynika to

z „interpretacyjnego” w tym zakresie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia

9

4 grudnia 2001 r., SK 18/00 (Dz. U. Nr 145, poz. 1638; OTK 2001, nr 8, poz. 256),

zgodnie z którym art. 417 k.c., rozumiany w ten sposób, że Skarb Państwa ponosi

odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie

funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, jest

zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym można wyróżnić trzy okresy

obowiązywania art. 417 k.c.: pierwszy – od dnia 1 stycznia 1965 r. (tj. od dnia

wejścia w życie Kodeksu cywilnego) do dnia 16 października 1997 r., drugi – od

dnia 17 października 1997 r. (tj. od dnia wejścia w życie Konstytucji) do dnia

31 sierpnia 2004 r., oraz trzeci – od dnia 1 września 2004 r. (tj. od dnia wejścia

w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.) do chwili obecnej. Nie ma natomiast

podstaw do wyróżniania dodatkowo czwartego okresu, dla którego cezurą byłby

dzień wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r.,

SK 18/00. Po pierwsze bowiem, we wspomnianym wyroku została stwierdzona

zgodność art. 417 k.c. z Konstytucją, zaś zamieszczona w sentencji interpretacja

tego artykułu w istocie stanowi element uzasadnienia wyroku. Po drugie zaś

rozważany wyrok jest skuteczny ex tunc, jednakże tylko od dnia wejścia w życie

Konstytucji, w związku z brzmieniem jej art. 77 ust. 1.

W niniejszej sprawie podstawą ewentualnej odpowiedzialności Skarbu

Państwa może być zatem nie art. 415 k.c., ale jedynie art. 417 k.c. w brzmieniu

obowiązującym od dnia 17 października 1997 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r., a więc

interpretowany w sposób zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Według bowiem art. 5

ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed

dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420,

art. 4201

, art. 4202

i art. 421 k.c. oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 k.p.a.,

w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie wymienionej ustawy. Sąd

Apelacyjny trafnie w związku z tym odwołał się do wyroku Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02 (OTK 2002, nr 7A, poz. 97),

ponieważ również ten wyrok jest skuteczny ex tunc; można jedynie rozważać, czy

owa skuteczność odnosi się do dnia wejścia w życie zakwestionowanych

przepisów, czy też do dnia wejścia w życie Konstytucji, co zresztą

w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma istotnego znaczenia.

10

W wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02, Trybunał Konstytucyjny

stwierdził, że art. 212 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim wyłącza możliwość

zaliczania wartości mienia pozostawionego w związku z wojną rozpoczętą

w 1939 r. na poczet ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących

własność Skarbu Państwa, jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do

państwa i stanowionego przez nie prawa zawartą w art. 2 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że

z tymi samymi przepisami Konstytucji są niezgodne: art. 213 u.g.n., w jakim

wyłącza stosowanie art. 212 u.g.n. do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu

Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, art. 17 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r.

o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa

oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3) i art. 31 ust. 4

ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia

Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. Nr 90, poz. 405 ze

zm.). W uzasadnieniu wyroku podkreślono, m.in., iż „Zdaniem Trybunału

Konstytucyjnego nie ma wątpliwości, że w tych okolicznościach wszelkie akty

normatywne ograniczające dostęp zabużan do przetargów na zbycie określonych

kategorii nieruchomości Skarbu Państwa rzutują bezpośrednio na szansę realizacji

prawa zaliczania. Na tle obecnego stanu prawnego można dostrzegać

występowanie swoistej antynomii funkcjonalnej – ukształtowane bowiem przez

obowiązujące ustawodawstwo prawo podmiotowe w praktyce nie może być

realizowane. Prawo zaliczania staje się w konsekwencji w coraz większym stopniu

<<pustym zobowiązaniem>> przybierając postać nudum ius. Utrzymanie obecnej

tendencji i wyłączenie z możliwości zaliczania szerokiego katalogu gruntów Skarbu

Państwa nie daje szans na realizację tego prawa w przyszłości. Stan ten już

obecnie powoduje powstanie niekorzystnej i paradoksalnej zarazem sytuacji,

w której uprawnieni oczekujący latami na możliwość przystąpienia do przetargu,

a w jego trakcie – zdając sobie sprawę z trudności w realizacji przysługującego im

prawa zaliczania – <<podbijają>> cenę nieruchomości do wysokości znacznie

przewyższającej jej wartość rynkową. W istniejących warunkach dla oceny

możliwości korzystania z prawa zaliczenia uwzględniać należy nie tylko

11

ograniczenie dostępności pewnych nieruchomości z takich czy innych, mniej lub

bardziej uzasadnionych przyczyn, lecz faktyczne szanse wykonywania prawa oraz

jego ekonomiczną wartość.”. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustawodawca

uchwalając wymienione ustawy dopuścił się bezprawia normatywnego

(legislacyjnego) w zakresie wynikającym z przytoczonego wyroku Trybunału

Konstytucyjnego (zob. też wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 21 listopada 2003 r.,

I CK 323/02, OSNC 2004, nr 6, poz. 90; z dnia 30 czerwca 2004 r., IV CK 491/03,

niepubl.; z dnia 6 października 2004 r., I CK 447/03, niepubl.; z dnia

20 października 2004 r., IV CK 115/04, niepubl.; z dnia 9 lutego 2005 r., III CK

235/04, niepubl.).

Należy wszakże podkreślić, iż – jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku

z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02 – stwierdzenie niezgodności aktu

normatywnego z Konstytucją nie jest jeszcze wystarczające do skutecznego

dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Tworzenie norm prawnych nie jest

bowiem powiązane z konkretnymi aktami władzy publicznej wobec danej osoby,

a zatem nie można przyjąć, aby w ten sposób nastąpiło działanie władzy publicznej

skierowane przeciwko tej osobie. Trzeba zatem wykazać, że nastąpiły konkretne

działania władzy publicznej podjęte na podstawie aktu normatywnego wydanego

niezgodnie z prawem, a skierowane wobec określonej osoby, która przez to

poniosła szkodę. Sąd Najwyższy w powołanym wyroku wyjaśnił w związku z tym,

że obniżenie wartości prawa zaliczania może być ujmowane w kategorii uszczerbku

majątkowego objętego pojęciem szkody. Konieczne jest tu porównanie wartości

prawa zaliczania przy hipotetycznym stanie prawnym wolnym od aktów prawnych

uznanych za wadliwe i wartości tego prawa, które istnieje w związku z wydaniem

tych aktów (zob. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 października 2004 r.,

I CK 447/03).

Przedstawione wyżej stanowisko Sądu Najwyższego zostało trafnie

podzielone przez Sąd Apelacyjny w zaskarżonym wyroku. Do tego, aby

stwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny bezprawie normatywne mogło być

jednocześnie uznane za delikt normatywny (konstytucyjny), konieczne jest

wykazanie istnienia dalszych przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa na

podstawie art. 417 k.c. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2004 r.)

12

w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, mianowicie szkody i normalnego związku

przyczynowego. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa bowiem na zasadach

ogólnych (art. 6 k.c.) na powodach. W niniejszej sprawie powodowie nie wykazali,

na czym miałaby polegać poniesiona przez nich szkoda wyrządzona bezprawiem

normatywnym. Poza tym w ogóle nie przystępowali do przetargów organizowanych

z udziałem zabużan, nie wykazali zaś, aby takie przetargi w ogóle nie były

organizowane. Powodowie nie zakwestionowali też wnioskowania Sądu

Apelacyjnego o tym, co w okolicznościach sprawy mogło stanowić szkodę. Sąd ten

potwierdził co do zasady możliwość dochodzenia odszkodowania od Skarbu

Państwa, ale trafnie uznał, że powodowie nie udowodnili szkody. Szkoda, której

naprawienia powodowie żądają, nie jest zatem szkodą konkretnie istniejącą, ale

abstrakcyjną.

Sąd Najwyższy nie obciążył powódki kosztami postępowania kasacyjnego ze

względu na jej częściowe zwolnienie od kosztów sądowych (art. 102 k.p.c.).

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814

k.p.c.

orzekł jak w sentencji.