III PO 7/09

Sygn. akt III PO 7/09

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 14 stycznia 2010 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)

SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca)

SSN Andrzej Wróbel

Protokolant Dorota Białek

w sprawie z odwołania A. S.

od decyzji Prokuratora Generalnego z dnia 11 sierpnia 2009 roku, w przedmiocie

odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora po

ukończeniu 65 roku życia.,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 14 stycznia 2010 r.,

oddala odwołanie.

Uzasadnienie

Decyzją z 11 sierpnia 2009 r. Prokurator Generalny na podstawie art. 62a ust. 2 i

3 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze nie wyraził zgody na dalsze

zajmowanie stanowiska przez A. S. prokurator Prokuratury Okręgowej […]. W

uzasadnieniu wskazał, iż 17 sierpnia 2008 r. ukończyła 65 lat. Wcześniej uzyskała

zgodę na zajmowanie stanowiska prokuratora do 31 grudnia 2009 r. Wystąpiła z

2

prośbą o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska na okres od 1

stycznia 2010 r. do 31 stycznia 2011 r. Przedłożyła zaświadczenie lekarskie o

braku przeciwwskazań do pracy na stanowisku prokuratora. Prokurator Okręgowy

w […] wniósł o nieuwzględnienie wniosku z uwagi na negatywną opinię Kolegium

Prokuratury Okręgowej w […]. W kolejnym piśmie dodał, że na przyjęcie oczekiwało

18 aplikantów, którzy zadali egzamin prokuratorski w 2008 r. oraz kilku z 2007 r., z

ocenami bardzo dobrymi i dobrymi. Przy braku nowych etatów, jest to jedyny

sposób umożliwienia im rozpoczęcia pracy. Wśród kadry prokuratorskiej okręgu

znajduje się wiele osób zasługujących na awans zawodowy. Podniósł nadto, iż

prokurator A. S., mimo osobistego zaangażowania, jest z uwagi na wiek osobą

mniej mobilną i dyspozycyjną niż inni pracownicy wydziału. Prokurator Apelacyjny

podzielił argumenty Prokuratora Okręgowego. Prokurator przechodzi w stan

spoczynku z chwilą ukończenia 65 roku życia, chyba że Prokurator Generalny, na

wniosek zainteresowanego prokuratora, po przedstawieniu zaświadczenia

stwierdzającego, że jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia

obowiązków prokuratora oraz po zasięgnięciu opinii właściwego prokuratora

przełożonego, wyrazi prokuratorowi zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska. Jest

to zasada ustawowa, a ewentualne wyrażenie zgody przez Prokuratora

Generalnego na zajmowanie stanowiska prokuratora po ukończeniu 65 lat ma

charakter fakultatywny i jest uzależnione od całokształtu okoliczności, a więc

zarówno przesłanek obiektywnych, jak i subiektywnych dotyczących konkretnego

prokuratora. Podniesionych we wniosku okoliczności nie można uznać za

wystarczającą podstawę do odstępstwa od ustawowej reguły. Po stronie

zainteresowanej prokurator nie zachodzą okoliczności szczególne, przemawiające

za pozostawieniem jej na stanowisku prokuratora po 31 grudnia 2009 r. Przy

podejmowaniu decyzji o nie wyrażeniu zgody uwzględniono również negatywne

stanowisko wyrażone przez Prokuratora Okręgowego, jak również przez

Prokuratora Apelacyjnego. Uzasadnionym kierunkiem prowadzenia polityki

kadrowej w jednostkach organizacyjnych prokuratury jest pokoleniowa wymiana

kadr prokuratorskich, związana z jednej strony z osiągnięciem przez prokuratorów

wieku, umożliwiającego im skorzystanie z przywileju stanu spoczynku, a z drugiej

strony z potrzebą umożliwienia przejęcia tej służby przez innych doświadczonych

3

prokuratorów, a także zapewnieniem etatów dla nowych kadr prokuratorskich.

Ponadto prokurator A. S. już raz uzyskała zgodę Prokuratora Generalnego na

dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora po ukończeniu 65 roku życia na okres 1

roku i 4 miesięcy. Z tych względów uznano, iż brak jest podstaw do wyrażenia po

raz drugi zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora.

W odwołaniu prokurator A. S. zarzuciła:

1) naruszenie art. 8 k.p. w związku z art. 69 § 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o

ustroju sądów powszechnych w związku z art. 62a ust. 1 i 2 oraz art. 22 pkt 4 i art.

22b pkt 4 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, a także zakazu

dyskryminacji wynikającego z art. 32 Konstytucji RP oraz dyrektywy Rady nr

2000/78/WE z 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe

równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy oraz uchwały Sądu

Najwyższego z 21 stycznia 2009 r., II PZP 13/08, wskutek:

- błędnego przyjęcia, iż podstawę decyzji Prokuratora Generalnego mogą stanowić

pozaustawowe przesłanki przy pogwałceniu zasady niedyskryminacji w

zatrudnieniu i pracy przez zastosowanie niedozwolonego kryterium wieku i

prowadzenia własnej polityki kadrowej - pokoleniowej wymiany kadr;

- dowolnego, bezzasadnego i sprzecznego z zasadami współżycia społecznego

przyjęcia, że po stronie skarżącej nie zostały spełnione przesłanki subiektywne

uzasadniające jej dalszą pracę na stanowisku prokuratora po jednokrotnym już

przedłużeniu okresu pełnienia służby;

- jednostronnej, zawężonej i nieprawidłowej oceny opinii Kolegium Prokuratury

Okręgowej jako negatywnej i podobnie stanowiska Prokuratora Apelacyjnego w tym

zakresie,

podczas gdy w rzeczywistości:

- ze strony skarżącej spełnione zostały wszystkie wymagane przepisami przesłanki

ustawowe do otrzymania zgody na kolejne przedłużenie okresu zajmowania

stanowiska prokuratora przy niepomniejszonym zakresie obowiązków, niezmiennej

sumienności i nienaganności pracy oraz mobilności i dyspozycyjności;

- Konstytucja RP oraz dyrektywa Rady 2000/78/WE i uchwała Sądu Najwyższego

z 21 stycznia 2009 r., II PZP 13/08, zabraniają naruszenia zasady niedyskryminacji

4

w zatrudnieniu i pracy przez zastosowanie niedozwolonego kryterium wieku i

prowadzenia własnej polityki kadrowej - pokoleniowej wymiany kadr;

- opinia Kolegium Prokuratury Okręgowej w […] w istocie nie jest opinią

negatywną skoro zawiera ocenę pracy bezpośrednio przełożonego stwierdzającą,

iż „praca prok. S. jest nienaganna oraz sumienie wykonuje swoje obowiązki", jak

również nie można uznać za negatywne jednozdaniowego stanowiska Prokuratora

Apelacyjnego zawartego w piśmie kierunkowym nadającym bieg wnioskowi

skarżącej - skoro nie zostało poprzedzone własnymi ustaleniami czy posiedzeniem

tamtejszego Kolegium zgodnie z art. 22 pkt 4 ustawy o prokuraturze i powiela

jedynie stanowisko końcowe Kolegium Prokuratury Okręgowej w […] dotyczące w

istocie nie oceny pracy a wyniku głosowania nad dyskryminującymi przesłankami:

iż raz przedłużono skarżącej okres przedłużenia czynności oraz, iż „teraz należy

dać szansę awansu młodszym prokuratorom",

2) pozbawienie odwołującej - zaskarżoną decyzją - prawa uzyskania po 31 grudnia

2009 r. podwyżki wynagrodzenia oraz uprawnień do otrzymania w dniu 6 stycznia

2011 r. premii jubileuszowej za 45 lat pracy na podstawie art. 52 ust. 3 pkt 6 ustawy

o prokuraturze.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy Prokuratorowi

Generalnemu do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Odwołanie nie jest zasadne.

Na kryterium wieku koncentrują się zarzuty odwołania o naruszeniu przepisów

prawa krajowego i unijnego. Nie zarzuca się sprzeczności pierwszego z drugim,

lecz tylko, że decyzja Prokuratora Generalnego nie wyrażająca zgody na dalsze

zajmowanie stanowiska prokuratora jest bezpodstawna i sprzeczna z

obowiązującym porządkiem prawnym.

W odniesieniu do prawa unijnego odwołanie nie może zarzucać naruszenia całego

aktu prawnego, zatem całej dyrektywy Rady nr 2000/78/WE z 27 listopada 2000 r.

ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie

zatrudnienia i pracy. Obowiązuje tu reżim właściwy dla skargi kasacyjnej - art. 13

ust. 6 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa w związku z art. 73

5

§ 1 i 2 ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych w związku z

art. 62a ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze. Zatem odwołanie powinno

odpowiadać wymaganiom stawianym skardze kasacyjnej i podlegać rozpoznaniu

tak jak skarga kasacyjna, czyli w granicach zarzutów jej podstawy (art. 39813

§ 1

k.p.c. w związku z art. 3983

§ 1 k.p.c.).

Odwołanie nie konkretyzuje przepisu wskazanej dyrektywy, którego błędna

wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie zdecydowały o wadliwości skarżonej

decyzji. Niemniej należy stwierdzić, że na gruncie tej dyrektywy wiek emerytalny 65

lat jako przyczyna rozwiązania zatrudnienia nie musi być uznawany za kryterium

dyskryminujące w zatrudnieniu. W tej kwestii należy dostrzec ostatnie orzecznictwo

Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości: wyrok z 5 marca 2009 r., C-388/07 (LEX

nr 485095; pośrednio także wyroki z 12 stycznia 2010 w sprawie 341/08 i C 229/08;

zob. także - P. Bocianowski, Dyskryminacja pracowników ze względu a wiek w

najnowszym orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, PiZS

2009/9). W wyroku z 5 marca 2009 r., C 388/07, Trybunał stwierdził, iż z art. 6 ust.

1 dyrektywy 2000/78 wynika, że różnice w traktowaniu ze względu na wiek nie

stanowią zakazanej przez jej art. 2 dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego

zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w

szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego, i

jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne. Art. 6 ust. 1

dyrektywy nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku ustanawiania

konkretnej listy różnic w traktowaniu, które mogłyby być uzasadnione zgodnym z

prawem celem. Celami, które można uważać za zgodne z prawem w rozumieniu

tego przepisu i co za tym idzie mogące uzasadniać odstępstwo od zakazu

dyskryminacji ze względu na wiek, są cele z zakresu polityki społecznej, takie jak

cele związane z polityką zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego. W

art. 6 ust. 1 dyrektywy przyznano państwom członkowskim możliwość

wprowadzenia w ich prawie krajowym określonych rodzajów różnic w traktowaniu

ze względu na wiek, jeżeli są one obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z

prawem celem, takim jak cel z zakresu polityki zatrudnienia, rynku pracy i

kształcenia zawodowego, a środki służące osiągnięciu tych celów są właściwe i

konieczne. Do sądu krajowego należy ustalenie, czy uregulowania, których dotyczy

6

sprawa przed nim zawisła, mają taki zgodny z prawem cel i czy krajowe organa

ustawodawcze lub wykonawcze mogły w sposób uzasadniony stwierdzić, że przy

wzięciu pod uwagę zakresu uznania, którym dysponują państwa członkowskie w

zakresie polityki społecznej, wybrane środki są właściwe i konieczne do osiągnięcia

tego celu.

Odwołująca się zdaje się upatrywać naruszenia niedyskryminacji w braku w

prawie krajowym regulacji pozytywnej pozwalającej zatrudniającemu na

rozwiązanie zatrudnienia ze względu na wiek pracownika. Rzecz jednak w tym, że

właśnie taką regulację stanowią powołane w decyzji Prokuratora Generalnego

przepisy ustaw o prokuraturze i prawa o ustroju sadów powszechnych. Jeżeli do

prokuratorów stosuje się odpowiednio określone przepisy o przejściu w stan

spoczynku sędziów (art. 62a ustawy o prokuraturze), to nie można nie dostrzec, że

również odpowiednio do prokuratorów ma zastosowanie norma Konstytucji z art.

180 ust. 4, zgodnie z którą to ustawa zwykła określa granicę wieku przejścia w stan

spoczynku. O tej granicy wieku decyduje zatem prawodawca a nie pracodawca.

Zasadnie zatem odwołano się w decyzji do rozwiązania ustawy, zgodnie z którym

prokurator przechodzi w stan spoczynku z dniem ukończenia 65 roku życia. Nie jest

to decyzja pracodawcy lecz ustawodawcy. To normatywne (generalne) rozwiązanie

odnosi się do całego kręgu adresatów i w tym znaczeniu nie może być uznane za

dyskryminujące.

Oceny tej nie zmienia odwołanie się do art. 32 Konstytucji, gdyż osiągnięcie

wieku powodujące przejście w stan spoczynku, nie może świadczyć o braku

równości wobec prawa, skoro punktem odniesienia jest równość (taki sam wiek

przejścia w stan spoczynku) w danej grupie adresatów. Wiek ten nie jest też inny

niż powszechny wiek emerytalny (65 lat). Po wtóre przepis art. 180 ust. 4

Konstytucji może być oceniany jako szczególny do art. 32 Konstytucji. Odwołująca

się nie zarzuca też dyskryminacji w odniesieniu do innej grupy zawodowej.

Sąd Najwyższy w uchwale z 21 stycznia 2009 r. (II PZP 13/08) stwierdził, iż

osiągniecie wieku emerytalnego i nabycie prawa do emerytury nie może stanowić

wyłącznej przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę (art. 45 § 1

k.p.). Uchwała ta nie uzasadnia stwierdzenia niezgodności z prawem skarżonej

decyzji. Przede wszystkim odmienne wnioski wynikają z wykładni dyrektywy

7

2000/78 przez ETS (co wyżej zaznaczono). Nadto status pracowniczy odwołującej

się nie jest taki sam jak w powszechnym zatrudnieniu. Pracodawca nie podejmował

wszak decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy (wypowiedzenia umowy o pracę), lecz

jedynie stwierdził przejście prokuratora w stan spoczynku (czyli pozostawanie dalej

w szczególnej relacji) po osiągnięciu określonego wieku. Przy odrębnym

ustawowym rozwiązaniu - regulacji przejścia w stan spoczynku trudno też

stwierdzić na czym miałoby polegać naruszenie art. 8 k.p., gdyż konkretne

rozwiązania ustawowe redukują stosowanie klauzul generalnych, w oparciu o które

nie można też zbudować indywidualnego prawa do dalszego zajmowania

stanowiska w opozycji do przepisu szczególnego.

Pozostaje więc ocena zastosowania przepisu art. 62a ust. 2 o prokuraturze,

zgodnie z którym prokurator może dalej zajmować stanowisko jeżeli Prokurator

Generalny na wniosek prokuratora, po przedstawieniu zaświadczenia

stwierdzającego, że jest zdolny, że względu na stan zdrowia, do pełnienia

obowiązków prokuratora, oraz po zasięgnięciu opinii właściwego prokuratora

przełożonego, wyrazi prokuratorowi zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska.

Rozwiązanie to należy odczytywać w ten sposób, że wyrażenie zgody na dalsze

zajmowanie stanowiska zależy od zgody Prokuratora Generalnego i nawet

spełnienie wskazanych w tym przepisie warunków pozytywnych nie daje roszczenia

o dalsze pozostawanie przez prokuratora w służbie.

Skoro przewidziane w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych uprawnienia

Krajowej Rady Sądownictwa przysługują w stosunku do prokuratorów

Prokuratorowi Generalnemu (art. 62a ust. 1 o prokuraturze), to konsekwentnie

należy przyjąć, że Prokurator Generalny podejmuje samodzielnie tę decyzję, którą

w przepadku uchwały Krajowa Rada Sądownictwa podejmuje kolegialnie i

bezwzględną większością głosów (art. 12 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej

Radzie Sądownictwa). Jeżeli więc Prokurator Generalny podejmuje i wyraża

decyzję negatywną w trybie art. 62a ust. 1 i 2 ustawy o prokuraturze, to jest to jego

samodzielna decyzja i w zakresie tych przesłanek nie może być uznana za

sprzeczną z prawem. Z przepisu art. 62a nie wynika też aby decyzja Prokuratora

Generalnego miała zależeć od opinii właściwego prokuratora przełożonego. Nie jest

również uzależniona od opinii kolegium prokuratury, nawet gdy takiej zasięgał

8

prokurator przełożony. Może on zwrócić się do kolegium właściwej prokuratury o

wyrażenie opinii w przedmiocie wniosku o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie

stanowiska prokuratora po ukończeniu 65 roku życia - art. 22 ustawy o prokuraturze

(por. postanowienie Sąd Najwyższego z 9 lutego 2005 r., III PO 61/04, OSNP 2005

nr 20, poz. 326).

Znaczenie rozwiązania przyjętego w art. 62a ustawy o prokuraturze było już

rozważane w orzecznictwie na tle podobnych spraw. Stwierdza się w nim, że

decyzja Prokuratora Generalnego o braku zgody na dalsze zajmowanie stanowiska

prokuratora po ukończeniu 65 roku życia nie musi mieć uzasadnienia w

przyczynach uniemożliwiających dalsze pełnienie służby (wyrok z 6 grudnia 2006 r.,

III PO 7/06, OSNP 2007 nr 23-24, poz. 362).

Można też odnotować orzecznictwo, które przyjmuje, że o ile brak jest roszczenia

o dalsze zajmowania stanowiska, to jednak wymaga się większej kontroli braku

zgody Prokuratora Generalnego na dalsze zajmowanie stanowiska przez

prokuratora po osiągnięciu 65 roku życia. W wyroku z 10 kwietnia 2008 r. (III PO

2/08, LEX nr 469172) wskazano, że „Prokurator wnioskujący o dalsze zajmowanie

stanowiska nie ma roszczenia o przedłużenie stosunku służby, ale w odwołaniu od

negatywnej decyzji może podważać legalność lub zasadność motywów, które

doprowadziły do jej podjęcia. Decyzja Prokuratora Generalnego, mająca charakter

uznaniowy, nie może być podjęta w sposób zupełnie dowolny bez uwzględnienia

okoliczności przemawiających zarówno za, jak i przeciwko udzieleniu

przedmiotowej zgody".

Prokurator Generalny w uzasadnieniu skarżonej decyzji odwołał się do

argumentacji, którą wyraził Sąd Najwyższy w postanowieniu z 6 czerwca 2003 r., III

AO 25/02 (OSNP 2004 nr 13, poz. 236) stwierdzającym, że uzasadnionym

kierunkiem prowadzenia polityki kadrowej w jednostkach organizacyjnych

prokuratury jest „pokoleniowa" wymiana kadr prokuratorskich, związana z jednej

strony, z osiąganiem przez zasłużonych prokuratorów wieku umożliwiającego im

skorzystanie z przywileju prokuratorskiego stanu spoczynku, a z drugiej strony, z

potrzebą umożliwienia przejęcia tej służby przez innych doświadczonych

prokuratorów, a także zapewnienie etatów dla nowych kadr prokuratorskich. Sąd

Najwyższy nie może ingerować w takie pojmowanie polityki kadrowej przez

9

Prokuratora Generalnego, który - odmawiając wydania kolejnej zgody na dalsze

zajmowanie stanowiska prokuratora przez odwołującego się - nie działał dowolnie i

nie naruszył przepisów prawa lub zasad współżycia społecznego, wskazanych jako

podstawy odwołania”. Skład rozpoznający odwołanie aprobuje taki kierunek

argumentacji. Jednocześnie zauważa, że właśnie przekonanie o niemożności

wskazania bezpośrednio na osiągnięcie wieku emerytalnego skłania do

poszukiwania innych przyczyn, które niezależnie od ich obiektywnej sprawdzalności

mogą być dolegliwe emocjonalnie dla pracownika (prokuratora), który ma przejść

na emeryturę (w stan spoczynku). Jeżeli więc argumenty podane w decyzji były

konieczne, to nie mogą być uznane za dowolne.

Z kolei dobry stan zdrowia, chęć „doczekania" w stanie czynnym jubileuszu 45-

lecia pracy zawodowej, zadowolenie z wykonywanej pracy, czy służenie

doświadczeniem zawodowym młodszemu pokoleniu prokuratorów nie mogą być

uznane za przesłanki automatycznie przemawiające za potrzebą dalszego

pozostawania na stanowisku prokuratora. Uprzednie udzielenie zgody

przedłużającej pozostawanie przez prokuratora w stanie czynnym, nie oznacza, że

zgoda taka będzie obligatoryjnie ponawiana, aż do ukończenia przez prokuratora

70 roku życia (wyrok Sądu Najwyższego z 6 grudnia 2007 r., III PO 8/07).

Nie podlega ocenie w tej sprawie ochrona dóbr osobistych, których naruszenie

może rodzić roszczenie, jednak nie o zaniechanie przeniesienia w stan spoczynku,

a w tym przypadku o stwierdzenie niezgodności z prawem braku zgody Prokuratora

Generalnego na dalsze zajmowanie stanowiska przez prokuratora w trybie art. 62a

ustawy o prokuraturze.

Z tych motywów orzeczono jak w sentencji.