III SK 42/09

Sygn. akt III SK 42/09

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 13 maja 2010 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)

SSN Jerzy Kwaśniewski

SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca)

Protokolant Halina Kurek

w sprawie z powództwa Towarzystwa Inwestycyjnego "E." Spółki Akcyjnej z

siedzibą w L.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o nałożenie kary pieniężnej,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 13 maja 2010 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 23 czerwca 2009 r.,

1. oddala skargę kasacyjną.

2. zasądza od strony powodowej na rzecz Prezesa Urzędu

Regulacji Energetyki 270 (dwieście siedemdziesiąt) zł tytułem

zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

2

UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes Urzędu) decyzją z dnia 31

października 2007 r. wymierzył Towarzystwu Inwestycyjnemu […] (powódka) na

podstawie art. 56 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo

energetyczne (jednolity tekst: Dz. U. z 2006 r., Nr 89, poz. 625 ze zm., dalej jako

Prawo energetyczne lub ustawa) karę w wysokości 63.198 zł w związku z

prowadzeniem przez powódkę ewidencji księgowej z naruszeniem zasad

określonych w art. 44 ustawy Prawo energetyczne.

Powódka zaskarżyła decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem. Sąd Okręgowy w

W. – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r.,

oddalił odwołanie, ustaliwszy następujący stan faktyczny. Prezes Urzędu, po

przeprowadzeniu postępowania z wniosku powódki o zatwierdzenie opracowanej

przez to przedsiębiorstwo taryfy, decyzją z 31 stycznia 2007 r. odmówił jej

zatwierdzenia, między innymi z tego powodu, że powódka wykonując w okresie

dotychczas obowiązującej taryfy (zatwierdzonej decyzją Prezesa Urzędu z dnia 25

sierpnia 2004 r. i przedłużonej decyzją Prezesa Urzędu z dnia 15 września 2005 r.

do 31 marca 2006 r.) działalność polegającą na przesyłaniu i dystrybucji energii

elektrycznej, prowadziła ewidencje księgową w sposób niezgodny z art. 44 ust. 1

Prawa energetycznego. Postanowieniem z 18 kwietnia 2007 r. Prezes Urzędu

wszczął postępowanie, które doprowadziło do wydania decyzji zaskarżonej w

niniejszej sprawie. Z przedstawionych przez powódkę planów kont obowiązujących

w latach 2004-2006 wynikało, że nie odpowiadały one wymogom Prawa

energetycznego. Powódka zmieniła zakładowy plan kont dopiero ze skutkiem od 1

stycznia 2007 r. W tym stanie faktycznym Sąd Okręgowy podzielił stanowisko

Prezesa Urzędu, że w latach 2004-2006 powódka prowadziła ewidencję księgową z

naruszeniem art. 44 Prawa energetycznego, co z kolei podlega karze pieniężnej na

podstawie art. 56 ust. 1 pkt 8 Prawa energetycznego. Powódka zaskarżyła wyrok

Sądu Okręgowego apelacją.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r., oddalił apelację

powódki. Sąd Apelacyjny wskazał, że bezsporną okolicznością jest, że w dacie

3

wydania decyzji powódka prowadziła ewidencję księgową zgodnie z zasadami

określonymi w art. 44 Prawa energetycznego. Nie ulega również wątpliwości, że w

latach 2004-2006 ewidencja ta była prowadzona z naruszeniem art. 44 ustawy

Prawo energetyczne. Sąd Apelacyjny przyjął, że zmiana zakwestionowanej praktyki

na zgodną z ustawą nie niweczy bezprawności poprzedniego postępowania

powódki Prezes Urzędu mógł zatem ukarać powódkę za naruszenie zasad

prowadzenia ewidencji księgowej wynikających z Prawa energetycznego. Sąd

Apelacyjny nie dopuścił również możliwości zastosowania na zasadzie analogii

instytucji przedawnienia znanej prawu antymonopolowemu, ponieważ regulacja

zasad wymierzania kar pieniężnych w Prawie energetycznym jest regulacją pełną i

nie wymaga uzupełnień z innych ustaw. Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że obok

ustawowych uprawnień regulacyjnych podejmowanych ex ante, Prezes Urzędu ma

prawo podejmowania działań ex post, za jakie należy uznać możliwość nakładania

kar pieniężnych z tytułu naruszeń różnego rodzaju obowiązków wynikających z

przepisów Prawa energetycznego. Zdaniem Sądu Apelacyjnego Prezes Urzędu nie

przekroczył swoich uprawnień w zakresie wymierzania kary pieniężnej za

prowadzenie przez powódkę ewidencji księgowej niezgodnie z zasadami

określonymi w art. 44 Prawa energetycznego. Wszczęcie postępowania nastąpiło

18 kwietnia 2007 r., reakcja na stwierdzone nieprawidłowości była szybka i daleka

od przewlekłości. Za nadużycie Sad Apelacyjny uznał argument wywodzony z

redakcji przepisu art. 56 ust. 1 pkt 8 Prawa energetycznego, zgodnie z którym brak

podstaw do penalizacji działań, które miały miejsce w przeszłości (z uwagi na

redakcje przepisu – „kto prowadzi ewidencję księgową niezgodnie z zasadami

określonymi w art. 44”). W ocenie Sądu Apelacyjnego działanie Prezesa Urzędu nie

było spóźnione i nie może zostać uznane za sprzeczne z treścią art. 56 ust. 1 pkt

89 ustawy. Sąd Apelacyjny nie uznał również za uzasadniony zarzutu naruszenia

art. 56 ust. 1 pkt 8 ustawy poprawa nałożenie nadmiernie wygórowanej kary

pieniężnej. Wymierzona kara stanowi 0,5% przychodu z działalności

koncesjonowanej w 2006 r. Naruszenie miało miejsce przez 3 lata. Zmiana

postępowania na prawidłowe to okoliczność istotna ale mieszcząca się w

przesłance „dotychczasowego zachowania podmiotu” lub „stopień zawinienia”.

4

Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości,

zarzucając naruszenie art. 23 ust. 2 pkt 13 Prawa energetycznego w związku z ust.

1 oraz art. 3 pkt 15 Prawa energetycznego poprzez uznanie, że działania

regulacyjne, do jakich uprawnionych jest Prezes Urzędu mogą być podejmowane

również ex post; 2) przepisu art. 56 ust. 1 pkt 8 Prawa energetycznego w związku z

art. 44 Prawa energetycznego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wynikające

z tego przepisu uprawnienie Prezesa URE do badania polityki księgowej oraz do

nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorstwa energetyczne dotyczy także

zdarzeń historycznych, to jest obejmuje również sytuacje, w których

przedsiębiorstwo energetyczne zmieniło zasady prowadzenia ewidencji księgowej;

3) naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez sprzeczną z zasadami państwa prawa,

rozszerzającą wykładnię przepisu art. 56 ust. 1 pkt 8 Prawa energetycznego i

przyjęcie, ze organ regulacyjny może nakładać na przedsiębiorstwa energetyczne

kary pieniężne bez żadnych ograniczeń czasowych.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

1. Skarga kasacyjna powódki nie ma uzasadnionych podstaw.

2. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 pkt 13 w zw. z ust. 1

oraz art. 3 pkt 15 Prawa energetycznego. Powódka trafnie argumentuje, że

istotą regulacji rynku jest podejmowanie przez organ administracji publicznej

(organ regulacyjny) określonych działań kształtujących ex ante zasady

zachowania przedsiębiorców na rynku. Regulacja polega na tym, że to organ

administracji, a nie przedsiębiorcy działający na rynku, samodzielnie lub przy

współpracy z uczestnikami rynku, wyznacza wyprzedzająco ramy, w jakich

przedsiębiorcy będą rywalizować na rynku. Jest to regulacja sensu stricte, a

działaniem podejmowanym ex ante jest – przykładowo - obowiązek

określonego prowadzenia ewidencji księgowej oraz zatwierdzenia taryf na

podstawie tak prowadzonej ewidencji. Nie oznacza to jednak, że zjawisko

regulacji ogranicza się tylko do działań podejmowanych ex ante. Są one

istotnym, konstrukcyjnym elementem każdej regulacji rynku, ale „regulacja”

składa się także z innych elementów.

5

3. Zgodnie z art. 23 ust. 1 Prawa energetycznego Prezes Urzędu „reguluje

działalność przedsiębiorstw energetycznych zgodnie z ustawą i polityką

energetyczną państwa, zmierzając do równoważenia interesów

przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii”, zaś pojęcie

regulacji wyjaśnia art. 3 pkt 15 Prawa energetycznego, traktujący regulację

jako „stosowanie określonych ustawą środków prawnych, włącznie z

koncesjonowaniem, służących do zapewnienia bezpieczeństwa

energetycznego, prawidłowej gospodarki paliwami i energią oraz ochrony

interesów odbiorców”. Regulacja w tym ujęciu to stosowanie przewidzianych

w Prawie energetycznym środków, ukierunkowane na osiągnięcie

określonych celów. Definicja regulacji z art. 23 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 15

Prawa energetycznego w żaden sposób nie ogranicza się do działań

podejmowanych ex ante.

4. W świetle poglądów doktryny nie budzi żadnych wątpliwości, że sankcje - w

tym kary pieniężne - stanowią jeden z rodzajów (typów) działań

regulacyjnych. Ze swej istoty, sankcje nie mogą być nakładane ex ante.

Nałożenie sankcji jest działaniem regulacyjnym podejmowanym ex post w

przypadku naruszenia obowiązku określonego we właściwej decyzji

regulacyjnej, ewentualnie obowiązku wynikającego wprost z przepisów

ustawy. Od zjawiska regulacji w najwęższym rozumieniu, mającego ze swej

istoty charakter wyprzedzający, a zatem podejmowanego ex ante z

zamiarem doprowadzenia do ukształtowania oczekiwanej przez

ustawodawcę sytuacji na rynku poddanym regulacji, należy zatem odróżnić

uprawnienie do nakładania sankcji z tytułu naruszenia obowiązków

regulacyjnych przewidzianych w ustawie lub decyzji regulatora. Z

powyższych względów wyrok Sądu Apelacyjnego nie narusza art. 23 ust. 2

pkt 13 w zw. z ust. 1 oraz art. 3 pkt 15 Prawa energetycznego.

5. Przedstawiona argumentacja prowadzi do uznania za bezzasadny zarzutu

naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 44 Prawa energetycznego.

Dodatkowo należy jedynie wskazać, że Sąd Najwyższy w obecnym składzie

podtrzymuje pogląd wyrażony w wyroku SN z 9 marca 2004 r., sygn akt III

SK 17/04, zgodnie z którym kara pieniężna wymierzana przez Prezesa URE

6

na podstawie art. 56 Prawa energetycznego spełnia cele represyjne za

niezastosowanie się do bezwzględnie obowiązujących wymagań tego

Prawa, a ponadto prewencyjnie zmierza do wymuszenia na ukaranych

przedsiębiorstwach energetycznych przestrzegania tych imperatywnych

reguł w przyszłości. Dlatego legalności wymierzenia kary pieniężnej na

podstawie art. 56 ust. 1 Prawa energetycznego nie uchyla dostosowanie się

w kolejnych okresach, których nie dotyczy zastosowana kara, przez ukarane

przedsiębiorstwo do obowiązku z wynikającego z ustawy lub decyzji Prezesa

Urzędu, aczkolwiek od 11 marca 2010 r. Prezes Urzędu ma obowiązek

wyjaśnić, z jakich powodów nie skorzystał z instytucji odstąpienia od

wymierzenia kary pieniężnej z art. 56 ust. 6a Prawa energetycznego, gdy

przedsiębiorstwo energetyczne zaprzestało naruszenia prawa lub wykonało

ciążący na nim obowiązek. Funkcja kar pieniężnych nie polega na samym

korygowaniu zachowań przedsiębiorstw energetycznych. Kary pieniężne

pełnią funkcję odstraszającą, prewencyjną. Ryzyko ich nałożenia ma

zniechęcać przedsiębiorstwa energetyczne do naruszania obowiązków

wynikających z ustawy lub decyzji regulatora.

6. Zarzut naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 8 Prawa energetycznego mógłby zostać

uznany za uzasadniony, gdyby Prezes Urzędu nałożył na powódkę karę

pieniężną za stosowanie zasad ewidencji księgowej niezgodnych z art. 44

Prawa energetycznego w okresie obowiązywania poprzedniej taryfy,

zatwierdzonej w 2004 r., gdy w dacie wydawania decyzji o zatwierdzaniu

taryfy z 2004 r. lub wydawania decyzji o jej przedłużeniu, powódka

stosowała zasady ewidencji księgowej niezgodne z art. 44 Prawa

energetycznego, a Prezes Urzędu na etapie zatwierdzenia wniosku

taryfowego (wydawania decyzji o przedłużeniu dotychczasowej taryfy)

dysponował informacjami wskazującymi na naruszenie art. 44 Prawa

energetycznego lub powinien był żądać przedstawienie informacji o

zasadach ewidencji księgowej stosowanych przez powódkę. W skardze

kasacyjnej nie podniesiono jednak takich argumentów i nie przedstawiono

okoliczności wskazujących na to, że w latach 2004-2006 powódka stosując

określone metody ewidencji kosztów działała w zaufaniu do regulatora rynku,

7

który zatwierdzając taryfę powódki w 2004 r. a następnie w 2005 r. niejako

usankcjonował stosowanie wadliwego planu kont.

7. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji

poprzez rozszerzająca wykładnię przepisu art. 56 ust. 1 pkt 8 Prawa

energetycznego. Sąd Najwyższy w obecnym składzie dostrzega poniesiony

w uzasadnieniu tego zarzutu problem braku przepisów o przedawnieniu

karania naruszeń przepisów prawa energetycznego, rozwiązany jedynie

częściowo dodaniem do art. 56 przepisu art. 56 ust. 6a Prawa

energetycznego, jednakże nie dopatruje się w okolicznościach niniejszej

sprawy naruszenia praw konstytucyjnych powódki poprzez spóźnione

ukaranie powódki. Abstrahując od wskazanego powyżej problemu działania

przedsiębiorstwa energetycznego w zaufaniu do organu regulacji rynku,

który wymaga uwzględnienia okoliczności faktycznych konkretnej sprawy,

należy wskazać, że ograniczenie temporalne możliwości nakładania przez

Prezesa Urzędu kar pieniężnych w takich sprawach jak niniejsza, wynika

pośrednio z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy. Stosownie do art. 47 ust. 1 Prawa

energetycznego przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje

ustalają taryfy dla paliw oraz proponują okres ich obowiązywania i

przedkładają do zatwierdzenia Prezesowi Urzędu. Z kolei z art. 47 ust. 2

wynika, że jedną z podstaw odmowy zatwierdzenia taryfy jest naruszenie art.

44 Prawa energetycznego. Tym samym okres obowiązywania taryfy

wyznacza czasokres, za jaki Prezes Urzędu może ukarać przedsiębiorcę

energetycznego za prowadzenie ewidencji księgowej z naruszeniem art. 44

ustawy. Skoro na etapie zatwierdzania taryfy Prezes Urzędu weryfikuje

zasady prowadzenia ewidencji, to bierze pod uwagę, jak przedsiębiorstwo

energetyczne prowadziło przedmiotową ewidencję w okresie obowiązywania

dotychczasowej taryfy. Prezes Urzędu może zatem nałożyć karę pieniężną

wyłącznie za okres naruszenia zasad prowadzenia ewidencji księgowej

przypadający w czasie obowiązywania „dotychczasowej” taryfy. W niniejszej

sprawie oznacza to, że skoro powódka posługiwała się jedną taryfą w latach

2004-2006, to Prezes Urzędu – powziąwszy podejrzenia co do

prawidłowości prowadzenia ewidencji księgowej przy rozpoznawaniu

8

nowego wniosku taryfowego – mógł wszcząć w rozsądnym terminie

postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej i nałożyć taką karę za

wskazany powyżej okres. Nie mógłby natomiast nałożyć kary pieniężnej na

podstawie art. 56 ust. 1 pkt 8 Prawa energetycznego za naruszenia zasad

prowadzenia ewidencji księgowej, które miały miejsce przed wejściem w

życie taryfy zatwierdzonej decyzją Prezesa Urzędu z dnia 25 sierpnia 2004 r.

8. Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji

wyroku.