I CSK 78/13

Sygn. akt I CSK 78/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 6 grudnia 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Grzegorz Misiurek (przewodniczący)

SSN Marta Romańska

SSN Bogumiła Ustjanicz (sprawozdawca)

Protokolant Beata Rogalska

w sprawie z powództwa W. R., A. B. – P. i A. Ç.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie M.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 6 grudnia 2013 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 6 września 2012 r.

1) oddala skargę kasacyjną;

2) zasądza od pozwanego na rzecz W. R.

kwotę 7 200 zł (siedem tysięcy dwieście) i na rzecz A.

Ç. oraz A. B.-P. kwotę 5 400 zł (pięć

tysięcy czterysta) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

2

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację pozwanego od

wyroku Sądu Okręgowego z dnia 5 lipca 2011 r., którym zasądzono na rzecz

powoda kwotę 344 771,83 zł, a na rzecz powódek kwoty po 457 157,75 zł,

wszystkie z ustawowymi odsetkami od dnia 1 marca 2011 r., umorzył postępowanie

w stosunku do Miasta Stołecznego Warszawy oraz Skarbu Państwa - Wojewody

Mazowieckiego w zakresie cofniętego powództwa i orzekł o kosztach postępowania.

Rozstrzygnięcie to oparte zostało na następujących ustaleniach

i wnioskach:

Nieruchomość położona w W. przy ul. P. 81 stanowiła własność poprzedników

prawnych powodów, która na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o

własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U.

Nr 50, poz. 279) przeszła na własność gminy Miasta Stołecznego Warszawy, a od

1950 r. na rzecz Skarbu Państwa. Właściciele zachowali własność budynków

wzniesionych na tej nieruchomości.

Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia

14 września 1953 r. odmówiono przyznania właścicielom własności czasowej

nieruchomości oraz stwierdzono, że wszystkie budynki - fragmenty znajdujące się

na niej, przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa

i Rozwoju Miast decyzją z dnia 13 września 2000 r. stwierdził nieważność

orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 14 września 1953 r.

w części, w jakiej nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. W zakresie

dotyczącym własności komunalnej, obejmującej określone działki, Samorządowe

Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 4 kwietnia 2001 r. stwierdziło

nieważność orzeczenia z dnia 14 września 1953 r. Decyzją z dnia 7 kwietnia

2003 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił ustanowienia na rzecz spadkobierców

właścicieli prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości

stanowiącej obecnie własność Miasta Stołecznego Warszawy, a decyzją z dnia

15 grudnia 2003 r., co do nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa.

W dniu 8 listopada 1995 r. H. G., jedna z następców prawnych właścicieli,

zwróciła się do Urzędu Rejonowego w Warszawie o przyznanie odszkodowania za

3

zabraną nieruchomość, wskazując że działa również w imieniu pozostałych

współwłaścicieli; nie wskazała podstawy prawnej tego żądania. Postępowanie w tej

sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 13 lipca 2000 r. do czasu

rozpatrzenia wniosku byłych właścicieli o ustanowienie prawa użytkowania

wieczystego w odniesieniu do przejętej nieruchomości, a następnie

podjęte postanowieniem z dnia 5 marca 2004 r. Prezydent m. st. Warszawy

decyzją z dnia 28 września 2004 r. odmówił przyznania odszkodowania H. G., M.

R., W. R. i B. R. – L., którą utrzymał w mocy Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia

22 grudnia 2004 r. W postępowaniach przed tymi organami żądanie było

rozpatrywane w oparciu o przesłanki objęte art. 215 ust. 2 u.g.n., także po wydaniu

decyzji stwierdzających nieważność orzeczenia z dnia 14 września 1953 r. Jako

strony postępowania uznawano zarówno H. G., jak też W. R., M. R. i B. R.-L.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił

decyzje Wojewody Mazowieckiego i Prezydenta m. st. Warszawy. Wskazał,

że przyjęcie jako podstawy prawnej żądania art. 215 u.g.n. nie było uzgodnione

z uczestnikami, zaś od czasu uzyskania wiedzy o stwierdzeniu nieważności decyzji

odmawiającej przyznania własności czasowej należało żądanie rozpatrywać jako

oparte na podstawie art. 160 k.p.a.; wniosek złożony przed stwierdzeniem

nieważności orzeczenia z 1953 r. zachował moc. Po uchyleniu decyzji przez

Wojewódzki Sąd Administracyjny powód w piśmie z dnia 14 czerwca 2006 r.

oświadczył, że podtrzymuje wniosek z dnia 8 listopada 1995 r. i precyzuje,

że w związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia z dnia 14 września 1953 r.

podstawą żądania odszkodowania stanowi art. 160 § 1 k.p.a. Samorządowe

Kolegium Odwoławcze, któremu wniosek z dnia 8 listopada 1995 r. i pismo powoda

zostały przekazane, decyzją z dnia 16 sierpnia 2006 r. odmówiło przyznania

odszkodowania, z uwagi na niewykazanie wysokości szkody; przyjęło że W. R.

zgłosił żądanie przyznania odszkodowania w dniu 14 czerwca 2006 r. Ponadto

zostało w niej zawarte pouczenie, że uczestnikom przysługuje prawo do wniesienia

powództwa do sądu powszechnego.

W pozwie z dnia 25 września 2006 r., skierowanym przeciwko Miastu

Stołecznemu Warszawie, H. G. i powód domagali się zasądzenia odszkodowania

na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2007 r. Sąd

4

Okręgowy wezwał do udziału w sprawie Skarb Państwa Prezydenta m.st.

Warszawy, a następnie postanowieniem z dnia 19 lutego 2008 r. ustalił, że Skarb

Państwa powinien być reprezentowany przez Wojewodę Mazowieckiego.

Odmowa przyznania właścicielom prawa własności czasowej, wieczystej

dzierżawy lub użytkowania wieczystego orzeczeniem z dnia 14 września 1953 r.,

jak też nieprzyznanie odszkodowania za przejętą nieruchomość były zdarzeniami,

które wywołały uszczerbek majątkowy, a jego wysokość określona została na kwotę

1 828 631 zł. Należne powodom odszkodowania obejmują sumy odpowiadające ich

udziałom w spadku po właścicielach nieruchomości. Podstawą tych roszczeń jest

art. 160 § 1 k.p.c.

Sąd Apelacyjny uznał, że zgłoszone roszczenia nie uległy przedawnieniu.

Nie podzielił stanowiska Sądu Okręgowego, że termin ten upłynął po upływie trzech

lat od uzyskania waloru ostateczności przez decyzję stwierdzającą nieważność

orzeczenia z dnia 13 września 1953 r. Przychylił się do argumentacji,

że postępowanie w przedmiocie odszkodowania było prowadzone od 1995 r.

i powodowie byli przekonani, że w nim zostanie rozstrzygnięte ich żądanie.

Nielojalne traktowanie powodów w tym postępowaniu mogło być podstawą do

uznania, że podniesienie zarzutu przedawnienia pozostawało sprzeczności

z zasadami współżycia społecznego.

Sąd Apelacyjny stwierdził, że roszczenia powodów podlegały rozpoznaniu na

podstawie art. 160 § 1 k.p.a., stosownie do art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.

o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw

(Dz. U. Nr 162, poz. 1692, dalej - „ustawa nowelizująca”). Bieg terminu

przedawnienia zgodnie z art. 160 § 6 k.p.a., rozpoczął się z dniem, w którym stała

się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem

art. 156 § 1 k.p.a. Zapatrywanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że W.

R. złożył wniosek o odszkodowanie dopiero w piśmie z dnia 14 czerwca 2006 r.

ocenił jako nietrafne, ponieważ pozostawało w sprzeczności z

wcześniejszymi działaniami organów administracji państwowej. Pismo to może być

ocenione jako potwierdzenie dochodzenia odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a.

Postępowanie odszkodowawcze było dwufazowe (art. 160 § 4 i 5 k.p.a.); wszczęcie

5

pierwszego etapu doprowadziło do przerwania biegu przedawnienia (art. 123 § 1

pkt 1 k.c.)., skoro decyzje stwierdzające nieważność orzeczenia z dnia 14 września

1953 r. stały się ostateczne, gdy postępowanie o odszkodowanie było już

w toku. Ponowny jego bieg mógł nastąpić dopiero po zakończeniu postępowania

administracyjnego decyzją z dnia 16 sierpnia 2006 r. Do dnia wezwania Skarbu

Państwa postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2007 r. nie upłynął trzyletni okres, a

zatem zarzut przedawnienia był bezzasadny. Nie miał zastosowania art. 160 § 5

k.p.a., wobec uchylenia go art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej. Nawet gdyby

zachodziły podstawy do uznania zasadności zarzutu przedawnienia, to jego

podniesienie należałoby uznać za sprzeczne z zasadami współżycia

społecznego.

Pozwany oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa

materialnego (art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c.). Zarzut niewłaściwego zastosowania

połączył z art. 123 § 1 pkt 1 k.c. w związku z art. 160 § 6 k.p.a. przez przyjęcie,

że wszczęcie w 1995 r. postępowania administracyjnego dotyczącego

odszkodowania z innego tytułu niż szkoda spowodowana nieważną decyzją

i trwanie tego postępowania z udziałem powodów jako stron, przerwało

bieg przedawnienia roszczenia odszkodowawczego z tytułu nieważnej decyzji

administracyjnej, której nieważność stwierdzono dopiero w 2000 i 2001 r.,

a w konsekwencji, że nie doszło do przedawnienia roszczenia. W odniesieniu do

niewłaściwego zastosowania art. 5 k.c. podniósł, że bliżej niesprecyzowane

„nielojalne traktowanie powodów w postępowaniu administracyjnym” nie mogło

przemawiać za oceną podniesienia zarzutu przedawnienia jako nadużycia prawa

podmiotowego, chociaż opóźnienie powodów było nadmierne. Domagał się

uchylenia zaskarżonego wyroku, zmiany wyroku Sądu pierwszej instancji przez

oddalenie powództwa, ewentualnie uchylenia wyroku Sądu Apelacyjnego

i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Podstawę prawną dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody

wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną, której nieważność w myśl art.158

§ 1 k.p.a. lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono decyzją

6

nadzorczą w okresie do 30 września 2004 r., stanowił art. 160 k.p.a. Przepis

ten regulował zarówno materialnoprawne przesłanki roszczenia (art.160 § 1 i 2

k.p.a.), przesądzał o bezprawności i winie funkcjonariusza państwowego przy

wykonywaniu powierzonej mu czynności (art. 417 k.c.), określał

wymagalność roszczenia i termin przedawnienia (por. uchwałę składu

siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2006 r., III CZP 125/05,

OSNC 2006, nr 12, poz. 94) oraz przewidywał tryb dochodzenia tego roszczenia

(art. 160 § 4 i 5 k.p.a.). Rozpatrywanie roszczenia było dwuetapowe, zgodnie

z art. 160 § 4 k.p.a., poszkodowany był zobowiązany do złożenia wniosku

o odszkodowanie do organu administracji publicznej, który stwierdził nieważność

lub sprzeczność z art. 156 § 1 k.p.a. decyzji wywołującej szkodę, przed

upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja nadzorcza stała się ostateczna.

Wniosek przerywał bieg przedawnienia, stosownie do art. 123 § 1 pkt 1 k.c.

Decyzja w przedmiocie odszkodowania nie podlegała ocenie ani

w postępowaniu odwoławczym, ani sądowo-administracyjnym; było to

jednoinstancyjne postępowanie. Dla strony niezadowolonej z przyznanego

odszkodowania albo z odmowy jego przyznania otwierała się droga do sądu

powszechnego (art. 160 § 5 k.p.a.). Nie dawała natomiast podstaw do wnoszenia

powództwa do sądu powszechnego bezczynność organu administracji publicznej,

co powszechnie przyjmowane było w orzecznictwie, począwszy od postanowienia

Sądu Najwyższego z dnia 30 sierpnia 1988 r., IV CR 111/88 (OSP 1990, nr 1-3,

poz. 187) oraz stwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia

21 października 2008 r., SK 51/04 (OTK-A 2008, nr 8, poz. 140). W razie

bezczynności organu administracji publicznej stronie przysługiwał inny środek

w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia (art. 37 k.p.a.) i wdrożenie go

mogło doprowadzić do zaspokojenia interesu strony. Przepis art. 160 § 5 k.p.a.

wskazywał termin trzydziestu dni do wniesienia powództwa, a konsekwencją

niedochowania go, było odrzucenie pozwu, z uwagi na niedopuszczalność drogi

sądowej, do otwarcia której nie doszło. Termin ten uznawany był za termin zawity

prawa materialnego i po jego upływie uprawnienie do dochodzenia odszkodowania

wygasało (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 11 grudnia 2002 r., I CKN 1385/00;

z dnia 20 lutego 2003 r., I CK 282/02, niepublikowane). Trybunał Konstytucyjny

7

w wyroku z dnia 5 września 2005 r., P 18/04 (OTK – A 2005, nr 8, poz. 88)

stwierdził, że art. 160 § 5 k.p.a., w zakresie, w jakim przewiduje trzydziestodniowy

termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego, jest niezgodny z art. 32

ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazał, że rażąco krótki

termin powoduje drastyczne ograniczenie dochodzenia roszczeń, które nie znajduje

uzasadnienia w świetle konstytucyjnych wartości i zasad równości oraz równej dla

wszystkich ochrony praw majątkowych. Do czasu uchylenia art. 160 k.p.a.

nie doszło do jego zmiany, a konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego

było uznawanie, że występowanie z powództwem do sądu nie było

ograniczone terminem.

Z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej uchylony został art. 160 k.p.a.

(art. 2 pkt 2). Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez

niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy

publicznej uregulowana została przepisami: art. 417 k.c., któremu nadano nową

treść i wprowadzonymi art. 4171

k.c. oraz art. 4172

k.c. (art. 1 pkt 1 i 2). Stosownie

do art. 5 ustawy nowelizującej, art. 160 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia

jej wejścia w życie, w dalszym ciągu miał zastosowanie do zdarzeń i stanów

prawnych powstałych przed dniem wejścia tej ustawy w życie. Wykładnia tego

uregulowania w początkowym okresie nie była jednolita. Przyjmowano zarówno

w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 29 grudnia

2005 r., II OSK 568/08; z dnia 15 kwietnia 2009 r., I OSK 568/08), jak też

w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 września 2005 r. i z dnia

21 października 2008 r., że tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych

przewidziany w art. 160 § 4 i § 5 k.p.a. nadal obowiązuje w sytuacji, gdy decyzja

nadzorcza stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. W późniejszym

czasie stanowisko to uległo zmianie (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2009 r.,

I OSK 1388/08). Wyjaśnienie tych wątpliwości dokonane zostało w uchwale

pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP

112/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75), przyjmującej, że do roszczeń o naprawienie

szkody wyrządzonej ostateczną decyzją organu administracji publicznej, wydaną

przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art.

156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2 i 6 k.p.a.

8

Wykładnia art. 5 ustawy nowelizującej wskazuje, że od dnia jej wejścia w życie tej

ustawy przestała obowiązywać droga dochodzenia roszczeń objęta art. 160 § 4 i 5

k.p.a. Dalsze obowiązywanie art. 160 k.p.a. dotyczy jedynie podstawy

materialnoprawnej odpowiedzialności Skarbu Państwa. W odniesieniu do

przepisów postępowania znajduje zastosowanie ogólna zasada bezpośredniego

stosowania ustawy nowej. Sąd Najwyższy stwierdził, że podleganie danego

zdarzenia prawu obowiązującemu w chwili jego nastąpienia nie sprzeciwia się

dochodzeniu roszczenia wynikającego z tego zdarzenia w później normowanym

postępowaniu. Oznacza to, że od wejścia w życie ustawy nowelizującej

dochodzenie roszczeń odszkodowawczych należy do drogi sądowej bez względu

na to, kiedy wydana została decyzja nadzorcza. Jeśli zatem decyzja

nadzorcza wydana została przed dniem 1 września 2004 r., a wniosek

o odszkodowanie poszkodowany złożył po tym dniu, to podlega on rozpoznaniu

przez sąd. Wiążące w rozpoznawanej sprawie jest stanowisko, że żadne racje

leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem

art. 160 § 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania

z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem

1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej.

Do czasu wejścia w życie ustawy nowelizującej dochodzenie naprawienia

szkody wywołanej ostateczną decyzją, której nieważność lub wydanie

z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzona została ostateczną decyzją

nadzorczą następowało po złożeniu wniosku (podania) o przyznanie

odszkodowania do organu administracji publicznej, który wydał decyzję nadzorczą

przed upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna ta decyzja.

Administracyjne postępowanie dotyczące odszkodowania może być prowadzone

jedynie na żądanie strony poszkodowanej. Wniosek powinien określać,

nawet szacunkowo, rozmiar odszkodowania, podawać podstawę faktyczną,

wskazującą na źródło powstania szkody (art. 63 § 2 k.p.a.). Organ, do którego

wpłynął wniosek był uprawniony i zobowiązany (art. 64 k.p.a.) do stwierdzenia, czy

wniosek odpowiada ustawowym wymaganiom, czy jest właściwy do jego

rozpatrzenia, ewentualnego przekazania go organowi właściwemu, czy też

wezwania wnoszącego do skonkretyzowania, czy uzupełnienia wniosku.

9

W postępowaniu administracyjnym strona może działać osobiście lub przez

pełnomocnika (art. 33 ust. 1 k.p.a.), którym może być osoba fizyczna. Wobec tego

H. G. mogła być pełnomocnikiem pozostałych spadkobierców byłych właścicieli

nieruchomości i należało ją wezwać do oznaczenia tych osób i przedstawienia

pełnomocnictw. Poza wnioskiem z dnia 8 listopada 1995 r. dalsze pisma w toku

postępowania były podpisywane przez pozostałych spadkobierców, jak też organ,

do którego wpłynął wniosek kierował pisma i zawiadomienia do tych osób,

traktował je jak strony, wymieniał je w wydawanych postanowieniach i decyzjach.

Nieprawidłowości związane z oznaczeniem stron postępowania nie stanowiły

przeszkody do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji.

W art. 9 k.p.a. uregulowana została ogólna zasada ustanawiająca obowiązek

organu administracji publicznej udzielania stronom informacji o okolicznościach

faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw

i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak też

czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu

nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im

niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Za szeroką wykładnią art. 9 k.p.a.,

w odniesieniu do strony, która nie jest reprezentowana przez profesjonalnego

pełnomocnika, wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r.,

III SA 729/04 (ONSA 1984, nr 2, poz.117). Obowiązek organu obejmuje między

innymi konieczność zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska

co do charakteru i zakresu żądania zawartego w złożonym piśmie, dokładnego

ustalenia zgłoszonego przedmiotu żądania. Odnosi się to do całego postępowania

od jego wszczęcia do wydania decyzji. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym

przyjmuje się, że naruszenie obowiązku, także przez bierność organu

w tym przedmiocie traktowane jest jako naruszenie prawa, stanowiące

wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji. Ponadto do powinności organu

administracji publicznej należy również czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby

uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości

prawa i w tym celu udzielanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jej realizacja

polega na podaniu informacji o przepisach prawa oraz wyjaśnieniu ich treści.

10

Na taki aspekt obowiązku organów administracji publicznej wskazał Wojewódzki

Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r.

Wniosek z dnia 8 listopada 1995 r. nie obejmował podstawy prawnej

dochodzonego odszkodowania, powoływał się na zabranie nieruchomości w 1950 r.,

odmowę jej zwrotu i niezapłacenie odszkodowania. Kolejne pisma stron żądanie

podtrzymywały, wskazując jednocześnie na zmiany podstawy faktycznej,

spowodowane wydaniem decyzji stwierdzających nieważność orzeczenia z dnia

14 września 1953 r. oraz odmawiających ustanowienia prawa użytkowania

wieczystego. Konieczne zatem było zobowiązanie stron do jednoznacznego

określenia charakteru odszkodowania oraz jego podstawy faktycznej, po

wyjaśnieniu, że stwierdzenie nieważności decyzji daje prawo do roszczenia

przewidzianego art. 160 k.p.a. Do wypełnienia tego obowiązku doszło na skutek

uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego i Prezydenta m.st. Warszawy

wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r. oraz

wskazań co dalszego postępowania. W następstwie zobowiązania do

sprecyzowania charakteru i podstawy wniosku powód w piśmie z dnia 14 czerwca

2006r. podał, że podtrzymuje wniosek, którego podstawą był art. 160 k.p.a. oraz

zwrócił się o przekazanie go organom, które stwierdziły nieważność orzeczenia

z dnia 14 września 1953 r., z uwagi na konieczność wyczerpania trybu

przewidzianego art. 160 § 4 k.p.a. Postanowieniami z dnia 24 lipca 2006 r.

Prezydent m.st. Warszawy przekazał wniosek H. G. i pismo powoda z dnia 14

czerwca 2006 r. Ministrowi Budownictwa i Samorządowemu Kolegium

Odwoławczemu w Warszawie.

Zgodnie z art. 120 § 1 k.c. bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia

wymagalności roszczenia majątkowego, rozumianej jako możność żądania

zaspokojenia roszczenia. Przepis szczególny może w inny sposób oznaczać

początek biegu terminu. Jego rozpoczęcie nie jest uzależnione od świadomości

stron, a zatem termin biegnie od wskazanego momentu (zdarzenia), nawet gdyby

uprawniony nie wiedział o istnieniu roszczenia. Stosownie do art. 123 § 1 pkt 1 k.c.

do przerwy biegu przedawnienia dochodzi przez każdą czynność przed sądem lub

organem powołanym do rozpoznawania lub egzekwowania roszczeń danego

rodzaju…, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo

11

zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia. Przerwanie biegu przedawnienia

wywołać może skuteczne wniesienie pozwu lub wniosku, odpowiadającym

czynnościom wymienionym w art. 123 § 1 pkt 1 k.c., po kumulatywnym spełnieniu

warunków: podjęcia czynności przed organem powołanym do orzekania o danym

roszczeniu, bezpośredniego zmierzania do realizacji roszczenia, podjęcia tej

czynności przez osobę uprawnioną przeciwko osobie zobowiązanej (por. uchwałę

Sądu najwyższego z dnia 27 maja 1992 r., III CZP 60/92, niepubl.). Moc przerwania

oceniana być powinna także w aspekcie potencjalnym, zezwalającym

na stwierdzenie, czy dana czynność może doprowadzić do skutku wymienionego

w tym przepisie.

Analiza czynności podejmowanych przez H. G. i powoda,

począwszy od wniosku z dnia 8 listopada 1995 r. do sprecyzowania podstawy

żądania na wezwanie Prezydenta m.st. Warszawy, nie daje podstaw do oceny, że

mogły one doprowadzić do przerwania biegu przedawnienia określonego w art. 160

§ 6 k.p.a. Termin przedawnienia roszczenia powodów upłynął, przy uwzględnieniu

później wydanej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzającej

nieważność orzeczenia z dnia 14 września 1953 r., z dniem 5 kwietnia

2004 r. Wniosek nie mógł zatem dotyczyć roszczenia objętego art. 160 k.p.a., z

uwagi na to, że nie doszło do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 14

września 1953 r. Przyczyną zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia 13

lipca 2000 r. było uzyskanie przez Prezydenta m.st. Warszawy informacji o

prowadzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w sprawie

stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji, którego konsekwencją mogłaby być

konieczność rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 lutego 2001 r.

utrzymującego w mocy postanowienie organu niższego stopnia o zawieszeniu

postępowania, zawarte zostało stwierdzenie, że wniosek o odszkodowanie złożony

został „w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543)”. W piśmie z dnia 19 maja

2003 r., obejmującym wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania powód

poinformował o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z dnia 14 września 1953 r.

oraz odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Nie zakwestionował

12

przyjętej podstawy rozpatrzenia wniosku. Żądanie przyznania odszkodowania nie

zostało złożone organowi uprawnionemu do rozpatrywania tego rodzaju wniosków,

wskazanemu w art. 160 § 4 k.p.a. Trwanie postępowania w przedmiocie

odszkodowania wymagało jednoznacznego określenia okoliczności wskazujących

na to, jakie uprawnienie strony realizują, do czego jednak nie doszło. Tak

zgłoszone żądanie nie było w stanie spowodować przerwy biegu przedawnienia, z

uwagi na niespełnienie wskazanych warunków. Odmienne stanowisko Sądu

Apelacyjnego nie zasługuje na podzielenie.

Przytoczone jednak okoliczności, wynikające z dokumentów zalegających

w aktach były wystarczającą przesłanką do udzielenia stronom pouczenia,

stosownie do art. 9 k.p.a., informacji dotyczących skutków stwierdzenia

nieważności orzeczenia z dnia 14 września 1953r., a zarazem zobowiązania ich do

jednoznacznego sprecyzowania podstawy odszkodowania. Nie można wykluczyć

i tego, że treść wskazanego pisma powoda oznaczała, iż objęte zostaną

postanowieniem zmiany w zakresie podstawy faktycznej i prawnej dotyczące

bezprawnie przejętej nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji braku jednoznacznego

stanowiska co do przesłanek objętych art. 215 u.g.n. Stwierdzone także w wyroku

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r. naruszenie

w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 8 listopada 1995 r. obowiązku

wynikającego z art. 9 k.p.a. i kontynuowanie go bez miarodajnie określonego

stanowiska stron oraz właściwej oceny zmienionego stanu faktycznego oraz

niewezwanie stron do jednoznacznego określenia podstaw żądania przemawia za

uznaniem, że opóźnienie w sprecyzowaniu podstaw wniosku, prowadzące do

przekazania sprawy organowi właściwemu, nie może prowadzić do negatywnych

dla powodów konsekwencji.

Organ, któremu wniosek z dnia 8 listopada 1995 r. i pismo powoda z dnia

14 czerwca 2006 r. zostały przekazane, rozpatrzył żądanie i wydał w dniu

16 sierpnia 2006 r. decyzję odmawiającą przyznania odszkodowania oraz pouczył

powodów o możliwości wystąpienia z powództwem do sądu. Doszło zatem do

rozpoznania wniosku mimo uchylenia z dniem 1 września 2004 r. art. 160 § 4 i 5

k.p.a., co było wyrazem błędnej wykładni art. 5 ustawy nowelizującej.

Sprecyzowanie wniosku w piśmie powoda z dnia 14 czerwca 2006 r. należało

13

traktować jako zgłoszenie żądania o odszkodowanie przewidzianego art. 160 § 1

k.p.a., które podlegało rozpoznaniu w postępowaniu sądowym.

Wniesienie pozwu w dniu 25 września 2006 r. przeciwko Miastu

Stołecznemu Warszawie, a następnie złożenie wniosku o wezwanie do udziału

w sprawie w charakterze pozwanego Skarbu Państwa było konsekwencją

kontrowersji wokół wykładni art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy

wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach

samorządowych (Dz. U. Nr 32, Piz. 191 ze zm.). W uchwale z dnia 16 listopada

2004 r., III CZP 64/04 (OSNC 2005, nr 11, poz. 182) Sąd Najwyższy przyjął,

że w procesie o naprawienie szkody wynikłej wskutek wydania przed dniem

27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, której stwierdzenie

nieważności lub wydanie z naruszeniem prawa, nastąpiło po tej dacie, biernie

legitymowaną jest gmina. Z kolei w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06 (OSNC 2007, nr 6, poz. 79)

uznano, że Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie

tego rodzaju szkody, ponieważ art. 36 ust. 3 wymienionej ustawy wyłącza sukcesję

gmin odnośnie do zobowiązań wynikających z wydania wadliwych decyzji

administracyjnych i stanowisko to jako prawidłowe i powszechnie przyjmowane,

podziela Sąd Najwyższy w rozpoznawanej sprawie.

Nie ma racji skarżący, że również etap starań o odszkodowanie, prowadzony

zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinien być

traktowany jako zawinione opóźnienie powodów w dochodzeniu roszczenia.

Nie ma przekonujących argumentów dla uznania, że prowadzenie postępowania

w sprawie odszkodowania przez szereg lat, dostosowywanie się powodów do

wskazań i pouczeń zawartych w decyzjach, mogłoby prowadzić do przyjęcia, iż do

przedawnienia roszczeń doszło na skutek braku wymaganej wymaganego działania

z ich strony. Takich konsekwencji nie może być również w odniesieniu

do odmiennej od później utrwalonej wykładni art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja

1990 r. oraz art. 160 § 4 i 5 k.p.a.

Zgłoszenie zarzutu przedawnienia roszczeń było przejawem nadużycia

prawa podmiotowego przez pozwanego oraz sprzeczności oraz z zasadami

14

współżycia społecznego (art. 5 k.c.). Także w ocenie postronnego obserwatora,

koliduje z odczuciem sprawiedliwości oraz podważa zaufanie do Państwa

obciążenie poszkodowanych najpierw wydaniem orzeczenia z naruszeniem prawa,

a następnie, po wyeliminowaniu go po wielu latach z obrotu oraz udziale

w długotrwającym postępowaniu przed organem administracji publicznej

a następnie odmową uzyskania należnej rekompensaty, z uwagi na przedawnienie,

do którego doszło na skutek nieprawidłowości tego postępowania, czy też

problemów z właściwą wykładnią przepisów. Wszechstronne rozważenie

wszystkich okoliczności sprawy skłania do wniosku, że niedopełnienie obowiązku

informacji i pouczenia stron postępowania administracyjnego było przyczyną

prowadzenia postępowania bez wnikliwego rozważenia całokształtu okoliczności,

w założonym kierunku, co nie może być aprobowane; negatywnie ocenione zostało

również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nie ma także przesłanek

do uznania opóźnienia w zgłoszeniu roszczenia za nadmierne, w kontekście

oczekiwania na zakończenie postępowania w przedmiocie rozpoznania

wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, które nie wpływa na bieg

przedawnienia, ale stanowi przeszkodę w ustaleniu zaistnienia szkody

(por. uchwałę Sądu najwyższego z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03, OSNC

2004, nr 1, poz. 4 i wyrok z dnia 23 września 2009r., I CSK 96/09, niepubl.).

Z powyższych względów Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną, ponieważ

zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu

(art. 39814

k.p.c.). Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparte zostało

na zasadzie odpowiedzialności za wynik sprawy na tym etapie postępowania,

stosownie do art. 98 § 1 w związku z art. 391 § 1 i art. 39821

k.p.c.