I UK 190/13

Sygn. akt I UK 190/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 3 grudnia 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Beata Gudowska (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Zbigniew Korzeniowski

SSA Magdalena Kostro-Wesołowska

w sprawie z odwołania Ł. G.

przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych

o prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 3 grudnia 2013 r.,

skargi kasacyjnej ubezpieczonego od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 30 stycznia 2013 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r. Sąd Apelacyjny, Sąd Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych oddalił apelację Ł. G. od wyroku Sądu Okręgowego,

2

Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O. z dnia 25 maja 2012 r., oddalającego

jego odwołania od dwu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 23

listopada 2011 r., w przedmiocie odmowy prawa do renty z tytułu niezdolności do

pracy i w przedmiocie wstrzymania od dnia 1 grudnia 2011 r. wypłaty takiej renty

przyznanej decyzją z dnia 18 lutego 2011 r., od dnia 1 grudnia 2010 r. na stałe. Sąd

drugiej instancji zaakceptował stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że ustalenie

prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy było wynikiem błędu organu

rentowego, polegającego na oparciu decyzji na orzeczeniu lekarza orzecznika

Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 lutego 2011 r., stwierdzającego

całkowitą niezdolność ubezpieczonego do pracy i ustalającego datę powstania tej

niezdolności na dzień 1 grudnia 2010 r. Korekta tego błędu nastąpiła na skutek

zakwestionowania orzeczenia przez naczelnego lekarza Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o

emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz.U.

z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.; dalej – ustawa emerytalna) w związku z § 12

ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w

sprawie orzekania o niezdolności do pracy (Dz.U. Nr 273, poz. 2711 ze zm.).

Komisja lekarska w orzeczeniu z dnia 19 października 2011 r. ustaliła, że

ubezpieczony jest całkowicie niezdolny do pracy oraz trwale niezdolny do

samodzielnej egzystencji od urodzenia.

W ocenie Sądu, skierowanie ubezpieczonego na badanie lekarskie w celu

weryfikacji spełniania warunków pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy było

niewątpliwie dopuszczalne i miało podstawę prawną w art. 107 ustawy emerytalnej.

Wynik badania, potwierdzony w opiniach biegłych sądowych w specjalnościach

neurologii i ortopedii, uzasadniał stwierdzenie braku prawa do renty. Skarżący z

powodu niedowładu spastycznego czterokończynowego znacznego stopnia, z

dużym zesztywnieniem i przykurczami wielostanowymi w przebiegu dziecięcego

porażenia mózgowego, jest trwale całkowicie niezdolny do pracy i niezdolny do

samodzielnej egzystencji, przy czym niezdolność do pracy istnieje od dzieciństwa i

nie powstała w okresie wskazanym w art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy emerytalnej. Sąd

przyjął, że wstrzymaniu wypłaty nienależnych świadczeń nie stała na przeszkodzie

żadna okoliczność, której uwzględnienia wymaga proporcjonalne pogodzenie

3

interesu ogólnego z interesem osoby pobierającej świadczenia (por. wyroki

Trybunału Praw Człowieka z dnia 15 września 2009 r. w sprawie Moskal, skarga nr

10373/05 i z dnia 26 lipca 2011 r., w sprawie Iwaszkiewicz, skarga nr 30614/06,

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 marca 2011, I UK 371/10, OSNP 2012 nr 7-8,

poz. 101). Wskazał, że ubezpieczonemu służy i niewątpliwie nadal będzie służyło

prawo do renty socjalnej, wstrzymanej decyzją z dnia 10 października 2007 r., po

podjęciu przez niego zatrudnienia, od dnia 1 października 2007 r. Stwierdzenie

nieistnienia prawa do renty po krótkim czasie jej pobierania nie było dla

ubezpieczonego zaskoczeniem, skoro był świadomy, że przyznanie renty socjalnej

wiązało się z uznaniem go za osobę całkowicie niezdolną do pracy od dzieciństwa.

Skarga kasacyjna ubezpieczonego, obejmująca wyrok Sądu drugiej instancji

w całości i zawierająca wniosek o jego uchylenie i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania, została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 57 ust. 1 pkt 3,

art. 107 i art. 114 ust. 1a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach

z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 2 i art. 67 ust. 1 Konstytucji przez

ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz obrazę przepisów

postępowania – art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 328 § 2 k.p.c. Podważył aprobatę Sądu

dla oparcia zaskarżonej decyzji organu rentowego na podstawie art. 107 ustawy

emerytalnej, wskazując, że w jego wypadku nie zaistniała żadna z przesłanek w

nim wymienionych. Jej podstawą była odmienna ocena tego samego stanu

faktycznego według nieostrego i wieloznacznego kryterium „zasad orzecznictwa

lekarskiego”. Ten tryb zmiany decyzji narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji

zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz jej art.

67 ust. 1, prowadząc do nieproporcjonalnej ingerencji w prawo do zabezpieczenia

społecznego, zwłaszcza gdy do jego realizacji doszło z przyczyny błędnej oceny

faktów uzależniających ustalenie uprawnień. Skarżący podkreślił, że w żadnym

stopniu nie przyczynił się do popełnienia tego błędu, a jednocześnie zarzucił

nieprawidłową ocenę dowodów z wszystkich orzeczeń lekarskich, nie wyłączając

orzeczenia lekarza orzecznika z dnia 1 lutego 2011 r. Zawarte w nich stwierdzenie,

że jest „niezdolny do pracy od dzieciństwa w normalnych warunkach”, uznał za

sprzeczne z faktem wykonywania przez niego zatrudnienia od kilku lat.

4

Wypowiedział w związku z tym pogląd o dyskryminacyjnym skutku zaskarżonego

wyroku ze względu na wyłączenie możliwości nabycia świadczeń z tytułu

zatrudnienia i podlegania ubezpieczeniu przez osobę niezdolną do pracy od

urodzenia.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

Niezależnymi od siebie przesłankami wstrzymania prawa do świadczeń

uzależnionych od niezdolności do pracy są stwierdzenie, że prawo do tych

świadczeń nie istniało, jak też wykazanie, że prawo to istniało, lecz ustało wskutek

zmiany okoliczności. Obydwie te przesłanki wymienione są w art. 134 ustawy

emerytalnej, lecz tylko jedna w art. 107 tej ustawy. W tym przepisie przewidziano

zmiany w prawie do świadczeń nieobejmujące stwierdzenia, że prawo do

świadczeń nie istniało. Normuje się tylko aktualizowanie dowodu spełniania prawa

do świadczeń uzależnionych od niestałego warunku niezdolności do pracy przez

badania lekarskie przeprowadzone na wniosek lub z urzędu. Przepis ten zatem –

inaczej niż założył Sąd Apelacyjny – nie mógł być podstawą wydania decyzji

akcentującej błąd w ustaleniu prawa ze względu na odmienne ustalenie daty

powstania niezdolności do pracy, okoliczność kształtującą prawo niezmiennie i

stwierdzaną wiążąco tylko raz.

Zapobieżeniu ustaleniu prawa na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika

budzącego uzasadnione podejrzenia co do zgodności ze stanem faktycznym lub

zasadami orzecznictwa o niezdolności do pracy służyć ma przysługujące Prezesowi

Zakładu w toku postępowania regulowanego w art. 14 ustawy emerytalnej i w

rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie

orzekania o niezdolności do pracy, uprawnienie zgłoszenia zarzutu wadliwości

orzeczenia (art. 14 ust. 2d ustawy emerytalnej i § 13 rozporządzenia). Łącznie z

takim zarzutem Prezes może przekazać sprawę do rozpatrzenia komisji lekarskiej.

Ocena orzeczenia w toku ustalania prawa do świadczenia w ramach

wprowadzonego od dnia 1 maja 2005 r. dwuinstancyjnego trybu postępowania w

zakresie orzekania o niezdolności do pracy koresponduje z prawem

ubezpieczonego do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 14 ust. 2a i 2b

5

ustawy emerytalnej. Po zaczepieniu orzeczenia ze strony zainteresowanego lub ze

strony organu rentowego, Komisja lekarska dokonuje ponownej, własnej oceny

czasu powstania niezdolności do pracy lub innych okoliczności mających znaczenie

dla prawa lub wypłaty świadczeń. To orzeczenie staje się dowodem wykazania

warunków rentowych, służącym wydaniu decyzji zaskarżalnej do sądu cywilnego

(por. art. 14 ust. 3 ustawy emerytalnej), tak jak orzeczenie lekarza orzecznika, co

do którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu

wadliwości.

Wykonywanie czynności nadzorczych przez Prezesa Zakładu, jako podmiotu

sprawującego zwierzchni nadzór nad prawidłowością i jednolitością stosowania

zasad orzecznictwa lekarskiego, nie jest wyłączone także po wydaniu i

uprawomocnieniu się decyzji w sprawie świadczeń. Należy przyjąć, że jego

uprawnienia nie ograniczają się do toku postępowania o ustalenie prawa do

świadczeń; może przekazać do rozpatrzenia przez komisję lekarską każdą sprawę,

jeżeli stwierdzi, że orzeczenie lekarza orzecznika, albo komisji lekarskiej jest

niezgodne ze stanem faktycznym lub zasadami orzecznictwa o niezdolności do

pracy (por. art. 14 ust. 5 pkt 3 ustawy emerytalnej). Takie działanie nadzorcze

przysługiwało już poprzednio Ministrowi Pracy i Opieki Społecznej na podstawie §

12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 października 1958 r. w sprawie ustroju

i zakresu działania komisji lekarskich do spraw inwalidztwa i zatrudnienia (Dz.U. Nr

65, poz. 319) lub Prezesowi Zakładu, na podstawie § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia

Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1983 r. w sprawie zasad działania komisji

lekarskich do spraw inwalidztwa i zatrudnienia, trybu odwoławczego oraz

sprawowania nadzoru nad działalnością tych komisji (Dz.U. Nr 36, poz. 166), „jeżeli

zachodzi uzasadniona wątpliwość co do zgodności orzeczenia ze stanem

faktycznym lub zasadami orzecznictwa inwalidzkiego”. Uprawnienie to oceniano

jako osobny od kontroli stanu inwalidztwa rencisty instrument nadzoru nad prawi-

dłowością orzeczeń komisji lekarskich „celem umożliwienia uchylenia błędnych a

prawomocnych orzeczeń” (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 października

1965 r., III PO 35/65, OSNCP 1966 nr 3, poz. 42).

Usuwalność wadliwości orzeczeń lekarskich ze względu na niezgodność ze

stanem faktycznym lub zasadami orzecznictwa, będąca wystarczającą przesłanką

6

ponownej oceny lekarskiej pod względem merytorycznym i formalnym, w sprawie

objętej niniejszą skargą kasacyjną wywołała problem dopuszczalności weryfikacji

ustaleń prawomocnej decyzji w przedmiocie prawa do świadczeń uzależnionych od

niezdolności do pracy. W poprzednim stanie prawnym precyzowano, że

prawomocna decyzja organu rentowego, oparta na orzeczeniu komisji lekarskiej

stanowiącym podstawę do jej wydania, może być zmieniona tylko w razie

stwierdzenia, że komisja popełniła błąd w ustaleniu stanu faktycznego albo w

zastosowaniu wiedzy lekarskiej przy ocenie prawidłowo ustalonego stanu

faktycznego (wyrok Trybunału Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 kwietnia 1964 r.,

II TR 1140/63 z aprobującą glosą J. Langa, OSPiKA 1966 nr 5, poz. 119). Obecnie

to, czy zmienione w drodze nadzoru orzeczenie lekarskie może – i w jakich

warunkach – być podłożem wydania nowej decyzji, wymaga odniesienia się do

ugruntowanego w orzecznictwie Sądu Najwyższego poglądu co do związania

stanem prawnym wynikającym z prawomocnej decyzji administracyjnej, której

zmiana – w drodze ponownego rozpatrzenia uprawnień – może nastąpić wyłącznie

na zasadach określonych w art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej, a więc ze względu

na mające wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość, przedłożone nowe

dowody lub ujawnione okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji. Korekta

błędu w ocenie dowodów w nowym orzeczeniu lekarskim nie przekłada się wprost

na możliwość wzruszenia prawomocnej decyzji (por. uchwałę Sądu Najwyższego z

dnia 5 czerwca 2003 r., III UZP 5/03, OSNP 2003 nr 18, poz. 442 oraz wyroki: z

dnia 28 stycznia 2004 r., II UK 228/03, OSP 2006 nr 10, poz. 118 z glosą aprobującą R.

Babińskiej, z dnia 5 maja 2005 r., III UK 242/04, OSNP 2006 nr 3-4, poz. 54 i z dnia 4

października 2006 r., II UK 30/06, OSNP 2007 nr 19-20, poz. 289).

W zamkniętym tylko okresie od dnia 1 lipca 2004 r. (art. 1 pkt 25 ustawy z

dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu

Ubezpieczeń Społecznych, Dz.U. Nr 121, poz.1264) do dnia 8 marca 2012 r., czyli

dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lutego 2012 r.,

K 5/11, (OTK-A 2012 nr 2, poz. 16) obowiązywał przepis art. 114 ust. 1a ustawy

emerytalnej, umożliwiający organom rentowym naprawienie własnych,

niespowodowanych działaniem ubezpieczonych, błędów stwierdzonych po

uprawomocnieniu się decyzji. Po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego

7

(sentencja została ogłoszona dnia 8 marca 2012 r. w Dz.U. z 2012 r., poz. 251)

podstawa prawna naprawienia błędu organu rentowego co do oceny dowodów

stanowiących podstawę ustalenia prawa została usunięta z porządku prawnego

(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 2013 r., III UZP 5/12,

niepubl.).

Potwierdzając, że ustalenie prawa do świadczeń z tytułu niezdolności do

pracy istnieje rebus sic stantibus, należy stwierdzić, że odmienna ocena dowodów

jako przyczyna wstrzymania prawa wprowadza niedopuszczalne w państwie

prawnym poczucie niepewności u osób pobierających świadczenia. W

konsekwencji naprawienie domniemanego przez organ rentowy błędu co ustaleń

nie może nastąpić na podstawie art. 107 ustawy emerytalnej, jak też w wykonaniu

uprawnień nadzorczych Prezesa ZUS, gdy po uprawomocnieniu się decyzji w

sprawie świadczeń nie zostaną przedłożone nowości wskazane w art. 114 ust. 1

ustawy.

Wstrzymanie wypłaty renty w drodze zaaprobowanej przez Sąd drugiej

instancji nie miało więc podstawy prawnej, a z tego względu zbędne było

odnoszenie się przez ten Sąd do okoliczności łagodzących skutki wstrzymania

wypłaty świadczeń według zasady proporcjonalności, w zależności od sytuacji

życiowej ubezpieczonego. Należy także wyrazić zapatrywanie, że względy takie jak

wskazane w wyrokach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i przyjętej w nich

treści art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i

podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r. (Dz.U. z

1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.), stanowią pozaustawowe i pozasystemowe

uzupełnienie przesłanek weryfikacji prawa do świadczeń, nie do pogodzenia ze

schematyzmem świadczeń ubezpieczeniowych (por. Trybunał Konstytucyjny w

uzasadnieniu wyroku w sprawie K 5/11).

Wątpliwe jest w szczególności powoływanie się przez Sąd Apelacyjny, w

ramach rozważań nad skutkami wstrzymania ubezpieczonemu wypłaty przyznanej

renty, na jego prawo do renty socjalnej i wcześniejsze spełnienie warunków do tego

świadczenia. Prawo to rzeczywiście wiązało się z uznaniem ubezpieczonego za

osobę całkowicie niezdolną do pracy przed ukończeniem 18. roku życia i przed

podjęciem jakiegokolwiek zatrudnienia (por. art. 4 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r.

8

o rencie socjalnej, jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 982), lecz Sąd pominął, że

wniosek o rentę u tytułu niezdolności do pracy został zgłoszony w nowym stanie

faktycznym i prawnym; ubezpieczony swoje uprawnienie wiązał z wykonywanym

zatrudnieniem i podleganiem z tego tytułu ubezpieczeniom (w odniesieniu do osób

uprawnionych do tzw. renty uczniowskiej por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13

lipca 2005 r., I UK 311/04, OSNP 2006 nr 9-10, poz. 158).

Choć zatem stwierdzenie popełnienia przez organ rentowy błędu co do

oceny niezdolności do pracy uchyla się spod kontroli kasacyjnej ze względu na

związanie Sądu Najwyższego faktami stanowiącymi podstawę zaskarżonego

orzeczenia (art. 39813

§ 2 k.p.c.), należało stwierdzić, że nie jest wyłączone

ustalenie powstania niezdolności do pracy w okresach ubezpieczenia u osoby

pobierającej rentę socjalną, która - mimo stanu niezdolności do pracy - pracę

podjęła i w ramach swych możliwości wykonywała. Pogląd taki pozostaje w zgodzie

z racjami wyrażanego już poprzednio przez Sąd Najwyższy stanowiska, że

przesłanka nabycia prawa do renty, określona w art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy

emerytalnej, jest spełniona przez osobę niezdolną do pracy przed podjęciem

zatrudnienia, ale wykonującą pracę zgodnie z jej możliwościami zdrowotnymi, w

razie pogorszenia się jej stanu zdrowia w stopniu, który uniemożliwia wykonywanie

dotychczasowej pracy (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 1984 r.,

III UZP 24/84, OSNCP 1985 nr 1, poz. 6 i wyroki: z dnia 28 września 1994 r.,

II URN 30/94, OSNAPiUS 1994 nr 11, poz. 182, z dnia 6 marca 1996 r., II URN

3/96, OSNAPiUS 1996 nr 18, poz. 277, z dnia 19 lutego 2002 r., II UKN 115/01,

OSNP 2003 nr 24, poz. 598).

W poprzednim stanie prawnym przyjmowano w orzecznictwie, że pracownik

zaliczony do I grupy inwalidów, który podjął zatrudnienie w specjalnie stworzonych

dla niego warunkach lub na specjalnych stanowiskach pracy, nabywa prawo do

renty, jeżeli ma wymagany okres zatrudnienia, a stan jego zdrowia uległ

pogorszeniu w czasie tego zatrudnienia lub w ciągu 18 miesięcy po jego upływie

(wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 września 1979 r., II URN 111/79, OSNC 1980

nr 2, poz. 35), a nawet uznawano za wystarczające, by uczeń szkoły

ponadpodstawowej, który podejmując naukę był inwalidą II grupy, na skutek

istotnego pogorszenia stanu zdrowia w czasie pobierania nauki stał się inwalidą I

9

grupy (wyrok Sądu Najwyższego 17 listopada 1988 r., II URN 237/88, OSNCP 1990

nr 12, poz. 157). Trafna krytyka tego poglądu (H. Pławucka, OSP 1990 nr 10, poz.

352) nie sprzeciwia się stwierdzeniu, że ustalenie daty powstania niezdolności do

pracy – nawet całkowitej – przed podjęciem zatrudnienia, nie wyłącza ustalenia

związku czasowego niezdolności do pracy z zatrudnieniem (art. 57 ust. 1 pkt 3

ustawy emerytalnej) wobec niemożności wykonywania pracy w dotychczasowym,

choćby ograniczonym zakresie (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 19 lutego

2002 r., II UKN 115/01, OSNP 2003 nr 24, poz. 598 i z dnia 11 listopada 1966 r.,

III URN 26/66, OSNCP 1967 nr 6, poz. 110).

Przy zastosowaniu art. 57 ustawy emerytalnej i badaniu przesłanek

przyznania renty z tytułu zatrudnienia należało uwzględnić te okoliczności, a nie

przesłanki prawa do renty szczególnej.

Mając to na względzie, Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji (art. 39815

§ 1

k.p.c.).