I CSK 142/13

Sygn. akt I CSK 142/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 18 grudnia 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)

SSN Wojciech Katner (sprawozdawca)

SSN Agnieszka Piotrowska

w sprawie z powództwa K. S.-D.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie M.

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

w Izbie Cywilnej w dniu 18 grudnia 2013 r.,

skargi kasacyjnej powódki

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 18 października 2012 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania

wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania kasacyjnego.

2

UZASADNIENIE

Powódka K. S.-D. wnosiła w pozwie z dnia 29 maja 2009 r. o zasądzenie na

jej rzecz od Skarbu Państwa i m. st. Warszawy kwoty 871 000 złotych z odsetkami,

tytułem odszkodowania za sześć lokali znajdujących się w budynku, na

nieruchomości objętej dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i

użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w odniesieniu do których

nieuwzględniony został wniosek o przyznanie własności czasowej. Za okres od

dnia 1 czerwca 1999 r. do dnia 29 maja 2006 r. powódka żądała także zasądzenia

kwoty 202 000 złotych tytułem utraconych dochodów z najmu wskazanych lokali.

W sprawie zostało ustalone, że w 1953 r. wydane było orzeczenie

ówczesnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, odmawiające

poprzednikowi prawnemu powódki przyznania własności czasowej do

nieruchomości, przy ul. M. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego

(SKO) z 1995 r. orzeczenie to zostało uznane za nieważne, a w wyniku wniosku

właścicieli kilku mieszkań wchodzących w skład budynku położonego na wskazanej

nieruchomości, którzy nabyli je od Skarbu Państwa o ponowne rozpatrzenie sprawy

- SKO decyzją z dnia 29 maja 2006 r. utrzymało w mocy poprzednią decyzję.

Działając równolegle, decyzją z dnia 6 marca 2009 r. Prezydent m. st.

Warszawy ustanowił na rzecz powódki prawo użytkowania wieczystego

przedmiotowej nieruchomości w udziale wynoszącym 0,5094 części, z wyłączeniem

pozostałych części udziałów w gruncie. Związane one były z własnością sześciu

lokali położonych w budynku, w odniesieniu do których wniosek powódki został

rozpatrzony odmownie, ponieważ lokale te wraz z udziałami w części wspólnej

nieruchomości zostały nabyte w dobrej wierze przez osoby trzecie, przed wydaniem

decyzji nadzorczej z dnia 27 sierpnia 2005 r. i w tym zakresie skutki decyzji

z 1953 r. były nieodwracalne.

W tej sytuacji powódka skierowała do SKO wniosek z dnia 1 grudnia 2008 r.

o wypłatę jej odszkodowania, ale wniosek ten został jej zwrócony na podstawie art.

66 § 3 k.p.a. ze wskazaniem drogi sądowej jako właściwej do dochodzenia takiego

roszczenia. Pozew do sądu powódka wniosła 29 maja 2009 r.

3

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 5 grudnia 2011 r. częściowo uwzględnił

powództwo, ale tylko wobec Skarbu Państwa – Wojewody M., przyjmując za

podstawę rozstrzygnięcia art. 160 § 1 i 2 k.p.a. Po rozpoznaniu apelacji

pozwanego Skarbu Państwa, Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 18 października

2012 r. zmienił wyrok Sądu Okręgowego i oddalił powództwo, rozstrzygając także o

kosztach postępowania. Oddalenie powództwa nastąpiło wskutek uznania, że w

sprawie nastąpiło przedawnienie roszczeń powódki, gdyż początek biegu 3-letniego

terminu przedawnienia należało liczyć od 27 sierpnia 2005 r., a pozew został

wniesiony dnia 29 maja 2009 r.

W skardze kasacyjnej powódka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 160 § 6 w związku z art. 16 § 1 k.p.a.

w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. i w związku z art.

127 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie decyzji Samorządowego Kolegium

Odwoławczego za decyzję ostateczną; art. 123 § 1 pkt 1 k.c. przez nieuznanie

przerwania biegu przedawnienia; art. 5 k.c. przez jego niezastosowanie w sprawie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do

istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę pozwany

Skarb Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zasadniczym problemem prawnym w niniejszej sprawie jest rozważenie,

czy nastąpiło przedawnienie roszczeń powódki o odszkodowanie należne od

pozwanego ze względu na utracenie praw do sześciu lokali sprzedanych osobom

trzecim w zwróconym jej budynku w W., posadowionym na gruncie oddanym w

użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 6

maja 2009 r. Decyzja SKO, stwierdzająca nieważność decyzji administracyjnej z

1953 r. została podjęta w dniu 27 sierpnia 2005 r. (decyzja nadzorcza), a w dniu 29

maja 2006 r. została podjęta przez SKO kolejna decyzja nadzorcza, wynikająca z

ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku właścicieli lokali. Wymaga

zatem odpowiedzi pytanie, czy powinno się uznać, że termin trzyletniego

przedawnienia roszczeń powódki należy liczyć od pierwszej (27 sierpnia 2005 r.),

4

czy od drugiej daty (29 maja 2006 r.), czy zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie

sprawy jest środkiem odwoławczym, którego rozpoznanie stanowi o decyzji

ostatecznej, od której liczy się bieg terminu przedawnienia.

Na postawione pytanie próbuje się odpowiedzieć dwojako, uwzględniając lub

nie uwzględniając zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,

które weszły w życie od 11 kwietnia 2011 r. Z tą datą, ustawą z dnia 3 grudnia

2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy –

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2010 r. Nr 6, poz.

18), zmieniony został m. in. art. 16 k.p.a. przez wskazanie, że ostateczne

są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub

wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Część komentatorów uważa, że na

gruncie przepisów k.p.a. (mających zastosowanie w tej sprawie w brzmieniu sprzed

nowelizacji dokonanej w 2010 r.), decyzja ostateczna oznaczała decyzję nadzorczą,

wydaną w wyniku wniesienia odwołania, jako środka zaskarżenia. Zgodnie

z brzmieniem art. 16 k.p.a. (przed nowelizacją) wniosek o ponowne rozpatrzenie

sprawy nie stanowił środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji,

w szczególności mając na uwadze, że decyzja wywołana przez wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy nie miała cechy dewolutywności (zob. wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 21 listopada 2008 r., V CSK 204/08 (OSNC-ZD 2008, nr 4,

poz. 94) oraz przytoczone w odpowiedzi na skargę wyroki Sądu Apelacyjnego

w Warszawie z dnia 14 września 2011 r., I ACa 258/11 (niepubl.), z dnia

12 października 2012 r., I ACa 376/12 (niepubl.), a także wyrok tego Sądu z dnia

22 lutego 2013 r., I ACa 1280/12, niepubl.). To skłania do wniosku,

że znowelizowany art. 16 k.p.a. może mieć zastosowanie dopiero do decyzji

wydanych po wejściu nowelizacji w życie, zgodnie z ogólną zasadą nie działania

prawa wstecz, a nie ma wystarczających powodów do odstąpienie od tej zasady.

W szczególności, nie zasługuje na aprobatę pogląd o stosowaniu przepisów k.p.a.

w znowelizowanym brzmieniu do niezakończonych jeszcze spraw sądowych,

w których obowiązują przepisy dotychczasowe.

Według zwolenników drugiego stanowiska, dokonane zmiany w k.p.a.

nowelą z 2010 r. należy uwzględnić również do spraw, których de lege lata jeszcze

te zmienione przepisy nie objęły. W takim razie należy uznać wniosek o ponowne

5

rozpatrzenie sprawy za równoważny odwołaniu od decyzji administracyjnej i jako

ostateczną potraktować dopiero decyzję wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia

sprawy. Ma za tym również przemawiać usunięcie - dzięki wskazanej nowelizacji

z 2010 r. - zgłaszanych wątpliwości odnośnie do rozumienia art. 127 § 3 k.p.a.,

który przewidział możliwość zwrócenia się strony niezadowolonej z decyzji

administracyjnej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i do tego wniosku

stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Argument stanowi

także art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (jedn. tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), w którym wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy jest wymieniany wśród środków zaskarżenia, jakie

należy wykorzystać przed wniesieniem sprawy do sądu administracyjnego.

Mimo dość mocnych, z dogmatycznego punktu widzenia argumentów

przytaczanych na poparcie pierwszego stanowiska, nie wystarczają one do jego

zaaprobowania. Poza silnymi argumentami przeciwnymi, za drugim poglądem

przemawiają również względy praktyczne i słusznościowe.

Zwrócić należy najpierw uwagę, że z dniem 1 września 2004 r.

wyeliminowany został administracyjny etap postępowania o odszkodowanie na

podstawie art. 160 k.p.a., na rzecz postępowania sądowego. W doktrynie

i orzecznictwie podkreśla się, co zostało przypomniane w skardze kasacyjnej,

że przed nowelizacją z 2010 r. przyjmowane było na gruncie k.p.a. występowanie

odwołania od decyzji oraz odrębnego środka zaskarżenia w postaci wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego wszakże w różnych przepisach

odnoszone były reguły właściwe dla odwołania. Wspomniany już został art. 127 § 3

k.p.a., ale podobne znaczenie ma art. 130 § 2 k.p.a. Można z niego wyprowadzić

wniosek, że skoro wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji

administracyjnej, a w art. 130 § 3 k.p.a. skutek ten nie został wyłączony

w stosunku do wniosku złożonego o ponowne rozpatrzenie sprawy, to wstrzymanie

wykonania decyzji ma zastosowanie również w razie złożenia takiego wniosku, a to

oznacza jego tożsame traktowanie z odwołaniem. Część orzecznictwa sądów

administracyjnych, powoływanego w skardze na poparcie takiego twierdzenia

pochodzi wprawdzie sprzed zmian w k.p.a. obowiązujących od 1 września 2004 r.,

ale zmiany te nie wpływają na znaczenie poglądów wyrażonych w rozpatrywanej

6

kwestii. Ich aktualność wykazały również nowsze orzeczenia, zwłaszcza

uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

22 lutego 2007 r. w sprawie II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61).

Podobny jest ton wypowiedzi odnośnie do relacji między wnioskiem o ponowne

rozpatrzenie sprawy a odwołaniem w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia

15 grudnia 2008 r. w sprawie P 57/07 (OTK-A 2008, nr 10, poz. 178).

Prezentowane stanowisko wspiera uzasadnienie nowelizacji k.p.a. z 2010 r.,

gdyż przyznaje się w nim dotychczasową niespójność przepisów postępowania

administracyjnego w sytuacji, gdy w jednych z nich rozumie się decyzje ostateczne

na gruncie art. 16 k.p.a. przed nowelizacją, jako decyzje od których nie służy

odwołanie. W innych, jak zwłaszcza w niewymagającym nowelizacji art. 127 § 3

k.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nakazuje się stosować

odpowiednio przepisy o odwołaniu, a więc traktując ten wniosek za równy

odwołaniu. Problem znaczenia i skutków wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy

jest traktowany jako wątpliwość występująca w praktyce, choć jednak na tyle istotny,

że dla przerwania dyskusji należało uzupełnić art. 16 k.p.a., dokonując zmian

także w innych przepisach tego Kodeksu. Znaczące dla rozstrzygnięcia kwestii

i w niniejszej sprawie jest wybranie w nowym brzmieniu art. 16 k.p.a. rozwiązania

korzystnego dla składającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tak więc

można podzielić zdanie zawarte w konkluzji skargi kasacyjnej, że również przed

nowelizacją przepisów k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy mógł być

traktowany jak środek zaskarżenia, a od odwołania różnił go głównie

brak dewolutywności. Trafnie przywołuje się dla dodatkowego poparcia takiego

rozumowania wspomniany wcześniej art. 52 § 2 Prawa o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi, który od czasu uchwalenia tej ustawy w 2002 r.

wymienia łącznie zażalenie, odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy

wśród środków zaskarżenia decyzji na drodze administracyjnej.

Dodatkowego argumentu za takim poglądem dostarcza potrzeba wykładni

prawa zgodnie z poczuciem słuszności i sprawiedliwości. Przemawiają one

za potraktowaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tak samo jak środka

odwoławczego, skoro może on prowadzić do zmiany decyzji, a więc do

doprowadzenia do sytuacji, że decyzja, której dotyczy wniosek nie okaże się

7

w rezultacie jego rozpoznania - ostateczna. Ponadto, rozpoznając sprawę obecnie

nie powinno się różnie traktować spraw sprzed i po nowelizacji k.p.a. w 2010 r.,

skoro zmiana art. 16 k.p.a. nastąpiła zgodnie z przytoczonymi powyżej

argumentami, wskazującymi na słuszność tej zmiany.

Należy zatem podzielić stanowisko tej części orzecznictwa i doktryny,

według których decyzja ostateczna według art. 16 k.p.a., również przed nowelizacją

tego przepisu w 2010 r. mogła oznaczać decyzję nadzorczą wydaną na skutek

rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wtedy termin

przedawnienia roszczenia przewidziany przez art. 160 § 6 k.p.a., mający

zastosowanie w okolicznościach sprawy rozpoczynał swój bieg od dnia wydania

tej decyzji.

Odnosząc poczynione wywody do rozpoznawanej sprawy, należy uznać,

że decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 k.p.a. przed nowelizacją, zgodnie

z twierdzeniem w skardze jest decyzja nadzorcza SKO z dnia 29 maja 2006 r.

Od tej też daty należy liczyć termin przedawnienia roszczeń powódki, który upłynął

po trzech latach (art. 160 § 6 k.p.a.). Trafnie Sąd Apelacyjny powołał pogląd

orzecznictwa Sądu Najwyższego, które uniezależnia bieg przedawnienia od tego,

kiedy szkoda powstała lub się ujawniła, a za decydujące uznaje wydanie decyzji

ostatecznej (zob. wyroki z dnia 16 lipca 2009 r., I CSK 499/08 (niepubl.), z dnia

6 marca 2008 r., I CSK 472/07 (niepubl.), z dnia 18 kwietnia 2008 r., II CSK 639/07

(niepubl.) i z dnia 5 grudnia 2007 r., I CSK 301/07 (niepubl.), a także poprzedzającą

te wyroki uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia

17 lutego 2006 r., III CZP 84/05, OSNC 2006, nr 7-8, poz. 114). Nie jest to jednak

decyzja ostateczna w rozumieniu, jakie przyjął Sąd Najwyższy w powoływanym już

wyroku z dnia 21 listopada 2008 r. w sprawie V CSK 204/08, tzn. będąca decyzją

samorządowego kolegium odwoławczego bez uwzględnienia środka zaskarżenia

w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Kwestią, która jednakże pozostaje do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

to zbadanie, jakie znaczenie dla tej sprawy ma okoliczność, że wniosek o ponowne

rozpatrzenie sprawy nie pochodził od powódki, skarżącej wyrok Sądu Apelacyjnego,

lecz od właścicieli lokali w przedmiotowym budynku i to na skutek ich wniosku

8

wydana została decyzja nadzorcza z dnia 29 maja 2006 r. Skarżąca

nie zakwestionowała korzystnej dla siebie decyzji SKO z dnia 27 sierpnia 2005 r.,

uznając ją wobec siebie za ostateczną. Nie zmienia to przyznania słuszności

skardze odnośnie do podważenia przyjętej w zaskarżonym wyroku koncepcji

prawnego rozumienia ostateczności decyzji administracyjnej w świetle

podniesionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z okresu przed

i po nowelizacji tego Kodeksu w 2010 r.

Odmiennie należy ocenić dalsze zarzuty skargi kasacyjnej. Zaskarżony

wyrok jest trafny w zakresie zarzutów, odnoszących się do przerwania biegu

przedawnienia na podstawie art. 123 § 1 pkt 1 k.c. Nie mogą być skuteczne próby

odniesienia przerwy przedawnienia w sprawie o naprawienie szkody (restytucja

naturalna całej nieruchomości, odszkodowanie pieniężne za lokale sprzedane

osobom trzecim), wynikającej ze stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji

administracyjnej z 1953 r., odmawiającej przyznania własności czasowej do sprawy

zakończonej decyzją z dnia 6 marca 2009 r., odnoszącą się do użytkowania

wieczystego gruntu. Ma rację skarżąca, że między tymi sprawami zachodzi

powiązanie, ale nie takie, które uzasadnia wystąpienie przesłanek z art. 123 § 1 pkt

1 k.c. w związku z art. 160 § 6 k.p.a. Niemniej rozpoznając zarzuty pełnomocnika

skarżącej należy przypomnieć, że na podstawie art. 123 § 1 pkt 1 k.c. bieg

przedawnienia roszczeń majątkowych przerywa się, a zatem powoduje ustanie tego

biegu i liczenie go od początku, jeżeli jest dokonana jakakolwiek (każda) czynność

przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub

egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym,

przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia

lub zabezpieczenia tego roszczenia. Z przesłanek wymienionych w tym przepisie,

które są obszernie analizowane w licznym orzecznictwie i piśmiennictwie wynika,

a nie ma co do tego poważniejszych sporów, że poprzez składanie wniosków

w postępowaniu administracyjnym, które nie zmierzają ponadto bezpośrednio do

dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, nie można przerwać biegu

przedawnienia roszczenia dochodzonego na drodze cywilnoprawnej przed sądem

powszechnym.

9

Decyzje SKO z dnia 27 sierpnia 2005 r. oraz z dnia 29 maja 2006 r. oraz

decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 6 marca 2009 r. zostały wydane

niezależnie od siebie i w różnych sprawach, więc nawet przyjmując, że decyzja

z 2009 r. została wydana w trakcie biegu przedawnienia roszczeń w niniejszej

sprawie, to i tak zarzut przerwania biegu przedawnienia nie może na tej podstawie

być uwzględniony. W niniejszej sprawie takiej potrzeby zresztą nie ma, skoro termin

przedawnienia roszczeń powódki jeszcze biegł. Co do istoty stanowisko Sądu

Apelacyjnego w rozpatrywanej kwestii jest prawidłowe. Z kolei, wobec

rozstrzygnięcia podstawowej kwestii podniesionej skargi na korzyść powódki nie

ma potrzeby rozpoznawania skargi w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 5 k.c.

Z tych względów należało na podstawie art. 39815

§ 1 k.p.c. rozstrzygnąć

skargę kasacyjną jak w sentencji.