I CSK 299/13

Sygn. akt I CSK 299/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 19 marca 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)

SSN Wojciech Katner (sprawozdawca)

SSN Iwona Koper

w sprawie z powództwa A.C., E. W., E. B.

i J. S.

przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi m. W.

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

w Izbie Cywilnej w dniu 19 marca 2014 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 14 grudnia 2012 r.

1) uchyla zaskarżony wyrok Sądu Apelacyjnego (pkt 1 i 2)

i zmienia wyrok Sądu Okręgowego w W. z dnia 18 marca 2011 r.

(… 2116/04) w pkt I, III i IV w ten sposób, że oddala powództwo,

2) nie obciąża powodów kosztami postępowania przed Sądami

pierwszej i drugiej instancji, na rzecz strony pozwanej,

3) nie obciąża powodów kosztami postępowania kasacyjnego.

2

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację

pozwanego Skarbu Państwa – Prezydenta m. W. od wyroku Sądu Okręgowego w

W. z dnia 18 marca 2011 r., którym od pozwanego na rzecz powodów A. C., E. W.,

E. B. i J. S. zostało zasądzone odszkodowanie oraz koszty postępowania.

Powodowie są następcami prawnymi Z. G., który został pozbawiony własności

nieruchomości w W. na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r.

o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz.

279, dalej jako: „dekret”). Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej z dnia 23

kwietnia 1956 r. Z. G. odmówiono ustanowienia prawa własności czasowej do tej

nieruchomości. Następnie, decyzjami z dnia 15 grudnia 1989 r. Kierownik Urzędu

Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy W. M. zezwolił na sprzedaż

osobom trzecim dwóch lokali znajdujących się w budynku posadowionym na

nieruchomości. W dniu 23 kwietnia 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z 1956 r. z powodu rażącego

naruszenia prawa, zaś w dniu 4 czerwca 2004 r. to samo Kolegium orzekło, że z

naruszeniem prawa wydane zostały również decyzje z 1989 r. – zarazem

wskazując jednak, że wywołały one nieodwracalne skutki prawne. Decyzjami z dnia

9 września 2004 r. i z dnia 7 marca 2007 r. Kolegium to odmówiło osobom, w

których gronie znajdowali się wszyscy powodowie, odszkodowania za sprzedane

lokale, zaś decyzją z dnia 13 września 2009 r. Prezydent m. W., po rozpatrzeniu

wniosku o przyznanie własności czasowej gruntu, orzekł o umorzeniu

postępowania jako bezprzedmiotowego.

Zasądzając odszkodowanie Sąd pierwszej instancji przyjął, że roszczenia

powodów wynikają z art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca

2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr

162, poz. 1692 ze zm., dalej jako: „ustawa z 2004 r.”). Za ich podstawę faktyczną

przyjął decyzje administracyjne z 1989 r. zezwalające na sprzedaż lokali,

wskazując, że pomiędzy nimi, a szkodą poniesioną przez powodów zachodzi

adekwatny związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. W konsekwencji,

zasądził odszkodowanie odpowiadające wartości sprzedanych lokali w chwili

3

orzekania. Jednocześnie, Sąd pierwszej uznał, że choć pozwany skutecznie

podniósł zarzut przedawnienia odnośnie do roszczenia opartego o decyzję

nadzorczą z 1999 r., powodowie mogli dochodzić roszczenia w oparciu o decyzję

nadzorczą z 2004 r. Ustalenia faktyczne i argumentacja prawna Sądu pierwszej

instancji zostały podzielone przez Sąd Apelacyjny, który oddalił apelację Skarbu

Państwa.

W skardze kasacyjnej pozwany zarzucił wydanie tego orzeczenia

z naruszeniem art. 160 § 1 i 6 k.p.a.; art. 361 § 1 k.c. (zapewne mylnie określonym

jako „k.p.c.”) i art. 7 ust. 4 dekretu, poprzez błędne zastosowanie wszystkich

wymienionych przepisów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego zmianę

i oddalenie powództwa w całości, zaś w każdym wypadku – o zasądzenie kosztów

postępowania. W odpowiedzi powodowie wnieśli o odrzucenie lub oddalenie skargi

kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podzielić należy wnioski Sądu Apelacyjnego co do

wskazania art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z 2004 r. jako podstawy

odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego. Pogląd ten odpowiada

stanowisku wyrażonemu przez Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby

Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75),

którego aktualność na gruncie rozpoznawanej obecnie sprawy nie budzi

wątpliwości. W konsekwencji (co również stwierdzono w tej uchwale), termin

przedawnienia tych roszczeń przewidziany w art. 160 § 6 k.p.a. powinien być

obliczany od dnia wydania decyzji nadzorczej.

Kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma zatem odpowiedź na

pytanie, która z dwóch decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.,

stwierdzających naruszenie prawa przy wcześniejszych działaniach administracji w

stosunku do nieruchomości, powinna zostać przyjęta za początek biegu

przedawnienia. W tle tego zagadnienia pozostaje problem źródła szkody

poniesionej przez powodów – a ściślej stwierdzenia, czy wynikła ona z orzeczenia

o odmowie przyznania własności czasowej (z 1956 r.), czy też konieczną

4

przesłanką jej powstania (w granicach przyczynowości adekwatnej) były także

decyzje z 1989 r. o wyrażeniu zgody na sprzedaż lokali.

Rozpoczynając od ostatniego z tych problemów należy zauważyć, że relacja

pomiędzy decyzją odmawiającą przyznania własności czasowej i decyzją

o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości, z perspektywy odpowiedzialności za

bezprawne działanie administracji, była już przedmiotem uwag w dotychczasowym

orzecznictwie Sądu Najwyższego. W wypowiedziach tych – formułowanych na tle

stanów faktycznych zbliżonych do okoliczności rozpoznawanej sprawy, choć z nimi

nietożsamych – utrwaliło się w ostatnich latach stanowisko, że pomiędzy

obydwoma rozstrzygnięciami administracyjnymi, uznawanymi następnie za

nieważne lub za niezgodne z prawem, a szkodą występuje związek przyczynowo-

skutkowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. Może mieć on postać wieloczłonowego

łańcucha zdarzeń (o pośredniej lub bezpośredniej relacji pomiędzy jego

poszczególnymi elementami) pod warunkiem, że pomiędzy nimi, a szkodą

zachodzić będzie relacja przyczynowości adekwatnej (por. wyroki Sądu

Najwyższego z dnia 27 listopada 2002 r., I CKN 1215/00, nie publ., z dnia

4 października 2012 r., I CSK 665/11, nie publ., z dnia 4 października 2012 r.,

I CSK 632/11, nie publ. oraz z dnia 15 lutego 2013 r., I CSK 632/13, nie publ.;

odmiennie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 czerwca 2013 r., I CSK 637/12, nie

publ.).

Zasadność tego poglądu uzależniona jest oczywiście od spełnienia

faktycznych przesłanek wystąpienia związku przyczynowego i zawsze musi być

oceniana na gruncie konkretnej sprawy. W wielu wypadkach to właśnie decyzja

o zezwoleniu na zbycie lokalu, której następstwem staje się zawarcie umowy o jego

przewłaszczeniu, może w bezpośredni sposób wywołać szkodę w rozumieniu art.

160 k.p.a. Dopiero przeniesienie własności lokalu na osobę trzecią, które bez tej

decyzji nie mogłoby nastąpić, staje się właściwą przyczyną braku możliwości

restytucji tego prawa na rzecz przeddekretowego właściciela nieruchomości i jego

następców prawnych. Wprawdzie decyzja ta jest wówczas bezpośrednio

uzależniona od wcześniejszej odmowy przyznania prawa własności czasowej, gdyż

jedynie w takim wypadku podmiot publiczny nadal dysponuje możliwością

rozporządzania lokalem w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, zarazem

5

jednak bez wydania tej pierwszej decyzji skutki spowodowane przez tę ostatnią

mogłyby mieć charakter odwracalny, pozwalając na restytucję naturalną

znacjonalizowanego mienia. Innymi słowy, bez wydania decyzji dotyczącej zbycia

lokalu brak byłoby podstaw do wystąpienia roszczenia o naprawienie szkody na

podstawie art. 160 k.p.a. W dalszej konsekwencji przyjąć więc można, że w sytuacji

tego rodzaju, początkiem biegu przedawnienia tego roszczenia może stać się

wydanie decyzji nadzorczej, o której mowa w art. 160 § 6 k.p.a. w stosunku do

decyzji administracyjnej w przedmiocie rozporządzenia lokalem.

Rozwiązanie to stanowi istotną wskazówkę przy rozstrzyganiu spraw

omawianego rodzaju, zarazem jednak nie jest możliwe w każdej sytuacji. Jego

stosowanie wymaga uwzględnienia funkcji szczególnego mechanizmu obliczania

terminu przedawnienia na podstawie art. 160 § 6 k.p.a. na tle – rozważanych za

każdym razem osobno – okoliczności sprawy. Instytucja przedawnienia ma

z założenia charakter kompromisowy, pozwalając na pogodzenie dążeń

wierzyciela, w naturalny sposób zainteresowanego możliwością dochodzenia

roszczenia bez ograniczeń czasowych, z interesem publicznym, wyrażającym się

przede wszystkim w stabilizacji stosunków prawnych i wzmacnianiu ich

przewidywalności. Służy temu wprowadzenie temporalnych granic egzekwowania

roszczeń, między innymi z uwagi na wzrastające z upływem czasu trudności

dowodowe, oraz wykluczenie długotrwałej niepewności podmiotów prawa

prywatnego co do ich sytuacji w stosunku zobowiązaniowym. Obliczanie

przedawnienia od daty wydania decyzji nadzorczej, zgodnie z art. 160 § 6 k.p.a.

jest w pełni zrozumiałe – przy założeniu, że dopiero od tej daty poszkodowany

uzyskuje pewną, bo potwierdzoną rozstrzygnięciem administracyjnym, wiedzę

o możliwości dochodzenia naprawienia szkody. Prowadzenie obliczeń od innej

daty byłoby, z zasady, trudne do zaakceptowania. Mogłoby ono bowiem prowadzić

do sytuacji, w której roszczenie uległoby przedawnieniu, zanim uprawniony

uzyskałby możliwość jego dochodzenia.

Zarazem jednak, w systemie prawa prywatnego wyraźnie zaznacza się

tendencja do obiektywizacji początku biegu przedawnienia, przez oderwanie go od

rzeczywistych działań podjętych przez strony stosunku prawnego (por. m.in.

uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2013 r., III CZP 72/13,

6

BSN 2013, nr 11). Reguła ta została wyrażona wprost w art. 120 § 1 zdanie 2 k.c.,

zgodnie z którym przedawnienie roszczeń majątkowych o charakterze

bezterminowym biegnie z zasady od dnia, w którym (hipotetycznie) stałoby się ono

wymagalne, gdyby uprawniony podjął czynność wywołującą stan wymagalności

w najwcześniejszym dostępnym terminie. Nie ulega jednak wątpliwości, że przepis

ten wyraża znacznie głębsze i bardziej uniwersalne założenie, zgodnie z którym

bieg przedawnienia roszczeń nie powinien być uzależniony od zachowań samych

uczestników obrotu. Sytuacja taka mogłaby prowokować do oportunistycznego

manipulowania instytucją przedawnienia, stawiając pod znakiem zapytania

możliwość spełnienia przez nią wspomnianych już funkcji gwarancyjnych.

Ryzyko takie rodzić może także art. 160 § 6 k.p.a. W wypadku związków

przyczynowych o charakterze złożonym – jak w okolicznościach rozpoznawanej

sprawy, relacja pomiędzy rozstrzygnięciami z 1956 i 1989 r. i szkodą dochodzoną

przez pozwanych – traktowanie tego przepisu w sposób dosłowny mogłoby

pozwalać wierzycielowi na dowolne przewlekanie początku biegu przedawnienia,

w wyniku długotrwałego powstrzymywania się z wnioskiem o wydanie decyzji

nadzorczej w stosunku do decyzji o sprzedaży lokali, czego przyczyną może być

niepewność co do treści decyzji. W sytuacjach tego rodzaju ustalenie początku

biegu przedawnienia wymaga więc rozwiązania bardziej proporcjonalnego,

pozwalającego na pogodzenie ogólnosystemowych założeń ustawodawcy,

specyfiki roszczeń regulowanych przez art. 160 k.p.a. oraz interesów stron danego

postępowania.

Szczegółowy sposób rozwiązania tego problemu oraz przesłanki, jakie

powinny zostać wzięte pod uwagę, zależą od okoliczności konkretnego wypadku

i trudno w tym zakresie o uniwersalne wnioski. Nie ulega jednak wątpliwości, że do

kluczowych kryteriów w tym zakresie należy ustalenie momentu, w którym dla

poszkodowanego otworzyła się rzeczywista możliwość dochodzenia naprawienia

szkody (podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 czerwca 2013 r., I CSK

637/12, nie publ.).

W stanie faktycznym obecnie rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości,

że w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.,

kwestionującej zgodność z prawem orzeczenia z 1956 r., zauważono wyraźnie, że

7

w dacie jej wydania lokale położone w budynku posadowionym na nieruchomości

zostały zbyte na rzecz osób trzecich. Już od tego momentu pozwanym można więc

przypisać wiedzę o wyzbyciu się przez Skarb Państwa lokali mieszkalnych, a tym

samym – o możliwości dochodzenia restytucji majątku jedynie w postaci

odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. Późniejsze podważenie zgodności

z prawem decyzji z 1989 r. nie wniosło nic nowego do tego stanu rzeczy,

potwierdzając jedynie nieodwracalność skutków prawnych, jakie wynikły ze

sprzedaży lokali.

Można oczywiście rozważać, czy decyzje te stanowiły konieczny element

łańcucha przyczynowo-skutkowego, który doprowadził do powstania szkody.

W okolicznościach sprawy – na tle omówionego wyżej ogólnego poglądu judykatury

– wniosek taki mógłby być nawet uzasadniony, gdyby nie inne okoliczności sprawy

i brak jego bezpośredniego przełożenia na ustalenie początku biegu przedawnienia

roszczenia dochodzonego przez powodów.

Należy pamiętać, że w sprawie dochodzone jest jedno, niepodzielne

roszczenie o naprawienie szkody – nie zaś dwa, niezależne od siebie, roszczenia,

z których jedno opierałoby się o orzeczenie z 1956 r., drugie zaś o decyzje z 1989 r.

Wiązanie początku biegu przedawnienia wyłącznie ze stwierdzeniem naruszenia

prawa przy wydawaniu decyzji z 1989 r. prowadziłoby do sztucznej fragmentacji

stanu faktycznego sprawy, przypisując decyzji Samorządowego Kolegium

Odwoławczego z 2004 r. charakter, którego w istocie rzeczy nie posiadała.

Decydowała ona wyłącznie o zasadności dochodzonego roszczenia, ocenianej

przez orzekający o nim sąd, nie wpływając na samą skuteczność jego dochodzenia

na drodze postępowania cywilnego (por. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia

21 czerwca 2013 r., I CSK 637/12, nie publ.). W razie wytoczenia powództwa przed

wydaniem drugiej z decyzji nadzorczych, dostępne byłyby inne instrumenty

zapewniające weryfikację wszystkich przesłanek roszczenia z art. 160 k.p.a., w tym

również zawieszenie postępowania do chwili dokonania kontroli prawidłowości

decyzji w przedmiocie sprzedaży lokali.

Wymaga zauważenia, że w rozpoznawanej sprawie uzyskanie przez

powodów decyzji z 1999 r. i wystąpienie przez nich o wydanie analogicznego

rozstrzygnięcia w stosunku do decyzji o alienacji lokali dzieli długi odstęp czasu.

8

Jest on obiektywnie nieracjonalny i sprzeczny ze standardem postępowania,

jakiego można oczekiwać od osoby w rozsądny sposób dbającej o swoje interesy.

Także z tego powodu, na tle opisanego wyżej celu art. 160 § 6 k.p.a. i instytucji

przedawnienia w ogólności, wydłużenie okresu ochrony prawnej przyznanej

roszczeniu powodów, przez obliczanie terminu przedawnienia od dnia wydania

późniejszej decyzji, nie jest więc uzasadnione.

W przypadku wydania więcej niż jednej decyzji nadzorczej, o której mowa

w art. 160 § 6 k.p.a., z okoliczności sprawy może wynikać, że początek biegu

przedawnienia należy obliczać od daty wydania pierwszej z tych decyzji.

Wobec zasadności pierwszych dwóch zarzutów skargi kasacyjnej,

i stwierdzenia, że roszczenie powodów uległo przedawnieniu, brak było potrzeby

rozpoznania trzeciego zarzutu, dotyczącego prawidłowości zastosowania art. 7 ust.

4 dekretu.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia prawa

materialnego, który to zarzut okazał się uzasadniony, a jednocześnie nie została

oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania. Z tego powodu, Sąd

Najwyższy na podstawie art. 39816

k.p.c. uchylił orzeczenia Sądów pierwszej

i drugiej instancji oraz, biorąc pod uwagę, że pozwany skutecznie podniósł zarzut

przedawnienia, orzekł co do istoty sprawy, oddalając powództwo.

W dotychczasowym toku postępowania Sądy obu instancji prezentowały

zgodne stanowisko, korzystne dla powodów, a pogląd ten okazał się błędny dopiero

po zweryfikowaniu go w postępowaniu kasacyjnym. Skoro więc powodowie

pozostawiali w usprawiedliwionym, choć błędnym ostatecznie przekonaniu co do

zasadności roszczenia – nie należało obciążać ich kosztami postępowania na rzecz

pozwanego (art. 102 w związku z art. 391 § 1 i art. 39821

k.p.c.).