III CSK 161/13

Sygn. akt III CSK 161/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 27 marca 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Mirosław Bączyk (przewodniczący)

SSN Iwona Koper (sprawozdawca)

SSN Krzysztof Pietrzykowski

w sprawie z powództwa U. R. (poprzednio P.), A. P. i E.P.

przeciwko Gminie Miejskiej K.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 27 marca 2014 r.,

skargi kasacyjnej powodów

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 23 listopada 2012 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania wraz

z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. Sąd Okręgowy w K. oddalił powództwo

U. P., A. P. i E. P. o zapłatę – odpowiednio na rzecz każdego z powodów - kwot

420.070 zł, 336.056 zł i 84.014 zł z ustawowymi odsetkami, których powodowie

domagali się od Gminy Miejskiej K. tytułem odszkodowania za ograniczenie

możliwości dysponowania przez nich nieruchomością, spowodowane planem

zagospodarowania przestrzennego, w którym została ona przeznaczona pod

inwestycję drogową, oraz decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i

zagospodarowania terenu, na podstawie której nieruchomość została objęta

planowaną inwestycją.

Podstawą wyroku były następujące ustalenia faktyczne.

Powódki U. P. i E. P. są współwłaścicielkami nieruchomości składającej się z

działki nr …/10 położonej w K., w udziałach po ½ cz. Wcześniej współwłaścicielem

działki był A. P., który umową z dnia 1 grudnia 2008 r. darował E. P. swój udział w

nieruchomości wynoszący ½ cz. Plan zagospodarowania przestrzennego

zatwierdzony uchwałą nr …/94 przewidywał przeznaczenie tej nieruchomości pod

inwestycję drogową. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2002 r. Prezydent Miasta K.,

działając na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1984

r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99, ze

zm.), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji Trasa P. –

od ulicy K. do ulicy G. A. . prowadził na przedmiotowej nieruchomości działalność

gospodarczą w zakresie produkcji […]. Decyzją z dnia 5 czerwca 1997 r. Urząd

Miasta K. odmówił mu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu

działki uzasadniając ją tym, że planowana przebudowa dachu budynku

posadowionego na działce …/10 pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu

zagospodarowania przestrzennego. A. P. wydzierżawił część gruntu pod

prowadzenie stacji […]. Decyzją z dnia 6 września 1996 r. Urząd Miasta K. nakazał

wydzierżawiającemu rozbiórkę stacji i doprowadzenie terenu stanowiącego rezerwę

pod budowę arterii komunikacyjnej do stanu poprzedniego. W 2004 r.

przedsiębiorstwo prowadzone przez A. P. utraciło uzyskany w 1998 r. status

zakładu pracy chronionej, ponieważ z uwagi na brak miejsca nie mogło zatrudnić

większej ilości osób. Od roku 2000 dochody A. P. z prowadzonej działalności

spadały. Do U. P. zgłaszali się chętni do wynajęcia nieruchomości, jednak z

3

zamiaru takiego rezygnowali po uzyskaniu informacji, że teren jest przeznaczony

pod drogę. Możliwy do uzyskania dochód z wynajęcia budynku powodów w okresie

od 2002 r. do października 2011 wynosi 752.180 zł.

W ocenie prawnej przytoczonych ustaleń Sąd Okręgowy wskazał, że plan

zagospodarowania przestrzennego, z którego obowiązywaniem powodowie wiążą

dochodzone roszczenia, został uchwalony w okresie obowiązywania ustawy z dnia

12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, która nie przewidywała żadnej formy

rekompensaty dla właściciela, doznającego ograniczeń w wykonywaniu swojego

prawa wskutek postanowień planu zagospodarowania. Prawo do rekompensaty

wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu

przestrzennym (tekst. jedn. Dz. U. z 1999 r, Nr 15, poz. 139 ze zm.), która weszła

w życie dnia 1 stycznia 1995 r. Na podstawie art. 36 ust. 1 tej ustawy, jeżeli

w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy

sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe, bądź

istotnie ograniczone, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać od gminy

między innymi odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę. Jednocześnie

art. 68 ust. 1 wyłączył możliwość uzyskania rekompensaty w odniesieniu do planów

zagospodarowania obowiązujących przed wejściem w życie tej ustawy. Prawo do

odszkodowania za poniesioną rzeczywista szkodę przyznaje właścicielowi lub

użytkownikowi wieczystemu art. 36 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.

Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu

miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części

w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się

niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Jednak nawet przy przyjęciu, że wejście

w życie tej ustawy otworzyło powodom drogę do dochodzenia roszczeń na

podstawie jej art. 36 ust. 1, to w ocenie Sądu Okręgowego, ich roszczenia nie mogą

być uwzględnione, gdyż przepis ten nie przewiduje naprawienia szkody polegającej

na utracie korzyści lecz wyłącznie odszkodowanie za szkodę rzeczywistą.

Odnosząc się do argumentacji powodów, którzy z odwołaniem się do poglądu

wyrażonego w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ( ETPC)

4

podnosili, że stan prawny ukształtowany wyżej opisanymi przepisami narusza art. 1

Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,

sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. 1995 r., Nr 36, poz. 175),

Sąd Okręgowy stwierdził, iż nawet gdyby podzielić stanowisko powodów, to nie

uzasadnia to zasądzenia odszkodowania od strony pozwanej, która nie ponosi

odpowiedzialności za wadliwy stan legislacji. Sąd Okręgowy wskazał nadto,

że ograniczenia powodów w korzystaniu z nieruchomości odpadły z dniem

1 stycznia 2003 r. po utracie mocy przez przedmiotowy plan zagospodarowania

przestrzennego. Ograniczeń takich nie powodowała decyzja z dnia 14 sierpnia

2002 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji Trasa

Pychowicka. Decyzja ta, zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

o zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza

prawa własności i praw osób trzecich. Stosownie do art. 46 ust. 1 tej ustawy dla

tego samego terenu można wydać decyzję o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja ta nie stoi

więc na przeszkodzie wystąpieniu przez powodów o wydanie decyzji innej treści

umożliwiającej zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z ich planami. Prawa do

odszkodowania dla powodów nie uzasadnia też przebieg negocjacji co do wykupu

nieruchomości, w sytuacji gdy nie doszło do zawarcia takiej umowy.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. oddalił apelację

powodów od wyroku Sądu Okręgowego kwestionującą oddalenie powództwa w

oparciu o zarzut naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji z dnia 20 marca

1952 o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zmienił natomiast

zaskarżony wyrok w części rozstrzygającej o kosztach postępowania.

Sąd Apelacyjny podzielił ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji i ich

ocenę prawną. Zaakceptował wykładnię przepisów ustaw z dnia 12 lipca 1984 r.

o planowaniu przestrzennym, z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu

przestrzennym i z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym, która doprowadziła Sąd Okręgowy do oddalenia powództwa.

Żądania powodów ocenił nadto jako niewykazane, wobec niewskazania

okoliczności faktycznych uzasadniających wysokość poniesionej szkody.

Powodowie nie sprecyzowali bowiem, z jakim przejawem szkody łączą dochodzone

5

kwoty, a po sporządzeniu opinii przez biegłego, szacującej wysokość ewentualnego

czynszu dzierżawnego, wnieśli o zasądzenie wyliczonych w niej kwot. Na tej

podstawie można więc domniemywać, że szkodę wiążą z utraconymi korzyściami.

Zasądzenie świadczenia z tytułu szkody w tej postaci wyklucza jednak art. 36 ust.

1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Sąd Apelacyjny podtrzymał stanowisko Sądu

Okręgowego, że strona pozwana nie odpowiada za kształt uregulowań prawnych,

które wyłączyły rekompensatę za wynikające z planu zagospodarowania

przestrzennego ograniczenia właściciela w korzystaniu z nieruchomości, chybione

są więc zarzuty apelujących odwołujące się do art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji

o ochronie praw człowieka i wolności obywatelskich. Nie kwestionując oceny

prawnej, wyrażonej na tle podobnych stanów faktycznych w orzecznictwie ETPC,

potwierdzającej - zdaniem apelujących - zasadność ich roszeń, wskazał,

że obecnie nieruchomość powodów nie pozostaje już „w zamrożeniu” i powodowie

nie są dotknięci ograniczeniami w korzystaniu z niej.

W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego powodowie ponowili

podnoszony w apelacji zarzut naruszenia art. 1 ust. Protokołu nr 1 do Konwencji

o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez błędną wykładnię

polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić podstawy roszczeń

właścicieli wobec gminy rezerwującej teren pod przyszłą inwestycję publiczną,

a w konsekwencji jego niezastosowanie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Powodowie wywodzili swoje roszczenia z ograniczenia ich prawa własności

spowodowane planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego na

podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Ustawa ta,

jak trafnie ustaliły Sądy obu instancji, nie przewidywała rekompensaty dla

właścicieli z tytułu ograniczeń związanych z uchwaleniem miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego. Rekompensaty takie wprowadziła ustawa

z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie

dnia 1 stycznia 1995 r. Przepis art. 68 ust. 1 tej ustawy wyłączył jednak prawo do

rekompensaty w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania

przestrzennego, obowiązujących przed dniem jej wejścia w życie. Ustawa z dnia

6

7 lipca 1994 r. określiła w art. 67 ust. 2 okres obowiązywania planów

zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r.

na 5 lat. Okres ten był przedłużany kolejnymi ustawami i ostatecznie na podstawie

art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym plany te utraciły moc dopiero z dniem 1 stycznia 2004 r.

Zgodnie z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka

i wolności obywatelskich, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do

niezakłóconego poszanowania swojego mienia. Nikt nie będzie pozbawiony swojej

własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez

ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe

postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do

stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu

korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu

zabezpieczenia uiszczenia podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

ETCP, który orzekał w sprawach naruszeń tego przepisu spowodowanych

planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym sformułował w wyroku z dnia

23 września 1982 r. Sporrong i Lönnroth przeciwko Szwecji, skarga nr 7152/75,

a także w późniejszym orzecznictwie następujące zasady składające się na treść

art. 1 Protokołu nr 1: ogólnie ujęte prawo do poszanowanie mienia, zakaz

całkowitego pozbawiania prawa własności, podlegający ograniczeniom

motywowanym interesem publicznym, przyznanie państwu kompetencji do

regulowania sposobu korzystania z własności, podlegające jednak szczególnym

ograniczeniom i warunkom. ETCP orzekł, że przeznaczenie w planie

zagospodarowania przestrzennego prywatnej nieruchomości pod inwestycję celu

publicznego prowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności gwarantowane

w art. 1 Protokołu nr 1, jeżeli nie wiąże się z nim możliwość uzyskania przez

właściciela nieruchomości odpowiedniego odszkodowania lub skrócenia okresu

obowiązywania ograniczeń w korzystaniu z prawa własności. Z orzeczenia tego

wynika, że naruszeniem art. 1 Protokołu nr 1 może być nie tylko całkowite

pozbawienie prawa własności, ale także ograniczenie jego wykonywania,

polegające na niemożności zagospodarowania nieruchomości przez właściciela

zgodnie z jego wolą. Nie kwestionując co do zasady kompetencji państwa do

7

planowania i zagospodarowania przestrzennego i szerokiego marginesu swobody

jaką państwo w tym zakresie dysponuje, ETCP wskazał jednocześnie na

konieczność badania, czy środki użyte do realizacji założeń polityki przestrzennej

nie naruszają koniecznej równowagi między potrzebami interesu publicznego

a interesem podmiotów prywatnych. Teza ta znalazła kontynuację w wyroku z dnia

30 października 1991 r. w sprawie Wiesinger przeciwko Austrii, skarga nr 11796/85,

w którym ETPC stwierdził, że czasowa niedogodność znoszenia przez jednostkę,

w wyniku środków podejmowanych zgodnie z prawem krajowym, co do zasady

może być usprawiedliwiona interesem publicznym, jeżeli nie zachodzi dysproporcja

ciężaru niedogodności w stosunku do celu, który ma być osiągnięty w wyniku

zastosowania tych środków.

Trybunał orzekał też kilkakrotnie o naruszeniu art. 1 Protokołu nr 1

w sprawach przeciwko Polsce. Sytuacji, w których – jak w sprawie niniejszej -

doszło do „ zamrożenia” korzystania z nieruchomości na skutek ich rezerwacji na

cele publiczne dotyczyły wyroki ETCP z dnia: 14 listopada 2006 r. w sprawie

Skibińscy przeciwko Polsce, skarga nr 52589/99, z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie

Rosiński przeciwko Polsce, skarga nr 17373/02, z dnia 6 września 2007 r.

w sprawie Skrzyńscy przeciwko Polsce, skarga nr 38672/02, z dnia 8 stycznia

2008 r. w sprawie Pietrzak przeciwko Polsce, skarga nr 38185/02, z dnia 26 lutego

2008 r. w sprawie Buczkiewicz przeciwko Polsce, skarga nr 10446/03, z dnia

7 grudnia 2010 r. w sprawie Tarnawczyk przeciwko Polsce, skarga nr 27480/02.

W sprawach tych, powołanych przez powodów w skardze kasacyjnej, ETCP

stwierdził ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości na skutek

zarezerwowania ich pod inwestycje publiczne w miejscowych planach

zagospodarowani przestrzennego sprzed 1 stycznia 1995 r. Przewidywane

inwestycje drogowe nie były przez wiele lat realizowane, a skarżący nie mogli

korzystać ze swoich nieruchomości według swojej woli, nie uzyskując ochrony

swoich praw w drodze administracyjnej i sądowo - administracyjnej.

Za niedopuszczalne uznał Trybunał pozastawianie właścicieli w długoletniej

niepewności co do ostatecznego przeznaczenia ich nieruchomości. Ustalił

bezprawność wieloletniego uchylania się od realizacji planu zagospodarowania

przestrzennego, przyznając właścicielom w tych sytuacjach prawo do

8

odszkodowania za rezerwację gruntu. W konsekwencji uznał, że Polska dopuściła

się naruszenia równowagi między potrzebą realizacji interesu powszechnego,

a obowiązkiem poszanowania praw jednostki, ponieważ doszło do nałożenia na

skarżących nadmiernych, indywidualnych obciążeń. Zachowanie równowagi miedzy

interesem prywatnym a publicznym było też kluczowym elementem oceny przez

ETPC naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 w wyrokach: z dnia 6 listopada 2007 r.

w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, nr skargi 22531/05, z dnia 29 listopada

2011 r. w sprawie Wiśniewska przeciwko Polsce, nr skargi 9072/02. Odnosząc się

do tej kwestii w sprawie Tarnawczyk przeciwko Polsce ETPC stwierdził,

że skarżąca została pozbawiona prawa do odszkodowania za ograniczenia

wynikające z postępowania wszczętego w związku z planowanym wywłaszczeniem

jej mienia i uznał, że została naruszona właściwa równowaga między wymogami

interesu publicznego, a koniecznością ochrony praw skarżącej. Podkreślił,

że władze lokalne nie wyznaczyły ram czasowych wykonania planu budowy drogi,

a obowiązujące przepisy nie przewidywały prawa odszkodowania dla właścicieli.

Stwierdził naruszenie art. 1 Protokołu nr 1, gdyż stan rzeczy wskazywał na brak

odpowiedniej staranności w zakresie zrównoważenia interesów skarżącej

z potrzebami władz lokalnych wynikającymi z miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego.

Przytoczone orzecznictwo ETPC wskazuje, że art. 1 Protokołu nr 1

wyznacza standardy postępowania władzy publicznej, które stanowią podstawę

oceny bezprawności jej działań w przypadku oceny czy zachodzi odpowiedzialność

odszkodowawcza związana z planowaniem przestrzennym.

W okolicznościach niniejszej sprawy, w której powództwo zostało wytoczone

przeciwko gminie, Sąd Apelacyjny uznał, że za istniejące w przeszłości

ograniczenia w korzystaniu z gruntu przez powodów nie odpowiada gmina, lecz

podmiot odpowiedzialny za kształt uregulowań prawnych nieprzewidujących

ochrony prawnej właścicieli nieruchomości zarezerwowanych na cele drogowe

przed 1 stycznia 1995 r.

W związku z tym odpowiedzi wymaga pytanie, jakie zdarzenie było

przyczyną poniesionej – według twierdzeń powodów – szkody, a w konsekwencji

9

na którym podmiocie Skarbie Państwa, czy pozwanej Gminie spoczywa

odpowiedzialność za jej naprawienie. O odpowiedzialności tej w odniesieniu do

każdego z nich decydują inne przesłanki.

Niewątpliwie trafne jest stanowisko Sądu Apelacyjnego, że za brak legislacji

(zaniechanie legislacyjne), zapewniającej właścicielom odszkodowanie

w przypadku, gdy w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości lub jej części

w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się

niemożliwe, bądź istotnie ograniczone, odpowiada ustawodawca, który nie

przewidział w ogóle takiego odszkodowania na gruncie ustawy z 1984 r.,

a w ustawie z 1994 r. wyłączył możliwość jego uzyskania w odniesieniu do

miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed jej

wejściem w życie, zaś przypisując tę odpowiedzialność gminie, także na gruncie

ustawy w ustawy z 2003 r., ograniczył ją do szkody rzeczywistej. Podkreślić przy

tym należy istotny z punktu widzenia tego zaniechania fakt, że jednocześnie

następowało sukcesywne przedłużanie okresu obowiązywania planów

zagospodarowania - ostatecznie do 31 grudnia 2003 r. - co umożliwiało gminom

długoletnie blokowanie korzystania przez właścicieli z ich nieruchomości.

Nie zostały uwzględnione przez ustawodawcę na dalszych etapach legislacji

wynikające z Konstytucji standardy dotyczące własności i równości (art. 21 i 64

oraz art. 31 ust. 3). Do zaniechania legislacyjnego w opisanym zakresie na gruncie

w ustawy z dnia 1994 r., obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r., doszło w czasie

obowiązywania w stosunku do Polski Protokołu Nr 1, który został ratyfikowany

przez Polskę dnia 26 lipca 1994 r. i wszedł w życie dnia 10 października 1994 r.

Powodowie podali jako materialnoprawną podstawę swoich roszczeń art. 1

Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,

stosowany dla wykazania bezprawności władzy publicznej poprzez art. 417 § 1 k.c.,

podnosząc, że doznają ograniczeń w wykonywaniu przysługującego im prawa

przynajmniej od 1997 r. W razie wytoczenia powództwa przeciwko Skarbowi

Państwa podstawą jego odpowiedzialności byłby w takiej sytuacji art. 417 § 1 k.c.

w brzmieniu sprzed wejścia ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy

Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 162, poz. 1692). W świetle

10

wcześniejszych wywodów stwierdzić należy, że wykluczenie przez ustawodawcę

odszkodowania dla właścicieli doznających ograniczeń w związku z planami

zagospodarowania przestrzennego uchwalonymi przed 1 stycznia 1995 r.

w okresie obowiązywania Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka

i wolności obywatelskich uzasadnia odpowiedzialność Skarbu Państwa na

podstawie art. 417 § 1 k.c. w brzmieniu sprzed dnia 1 września 2004 r. W stosunku

do Skarbu Państwa nie ma zastosowania ograniczenie odpowiedzialności do

szkody rzeczywistej, wynikające z art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie stanowią one podstawy

jego odpowiedzialności. Skarb Państwa nie odpowiada za to, że właściciel poniósł

szkodę w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego, lecz za niewprowadzenie przepisów przewidujących

odszkodowanie dla takiego właściciela.

Odpowiedzialność odszkodowawcza w prawie cywilnym obejmuje, co do

zasady zarówno stratę, którą poszkodowany poniósł (damnum emergens) jak

i utracone korzyści (lucrum cessans). Przepis art. 361 § 2 k.c. dopuszcza wyjątki

od tej zasady. Wyjątek taki stanowi ograniczenie odpowiedzialności gminy do

szkody rzeczywistej, przewidziane w powołanych wyżej ustawach z 1994 i 2003 r.,

co uzasadnione jest tym, że szkody te są wyrządzone zgodnym z prawem

wykonywaniem funkcji władczych. Ograniczenie to nie ma jednak znaczenia

w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy ono planów sporządzonych po 1 stycznia

1995 r. Szkoda rzeczywista w takiej sytuacji polega na obniżeniu wartości

nieruchomości (wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 12 października 2007 r., V CSK

230/07, z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK 191/08, z dnia 13 czerwca 2013 r.,

IV CSK 680/12, nie publikowane).

W stosunku do planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych

przed 1 stycznia 1995 r., brak jest ustawowej podstawy do przypisania gminie

odpowiedzialności analogicznej jak przewidziana w art. 36 ustaw z 1994 i 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do tych planów

gmina nie ponosi więc odpowiedzialności za legalne ograniczenie wykonywania

praw właścicielskich w zakresie szkody rzeczywistej. Możliwe jest natomiast

11

przypisanie gminie odpowiedzialności za wykazaną szkodę spowodowaną

bezprawnymi działaniami w zakresie planowania przestrzennego polegającymi, np.

na nadmiernym obciążeniu właścicieli, pozostawieniu właścicieli w długoletniej

niepewności co do przeznaczenia nieruchomości, wieloletnim uchylaniu się od

realizacji planu. Na jednostkach samorządu terytorialnego ciążył i ciąży obowiązek

uwzględnienia w planowaniu przestrzennym zasady poszanowania prawa

własności i jego poszanowanie, zgodnie z art. 64 Konstytucji i respektowania

określonej w jej art. 31 ust. 3 zasady proporcjonalności.

Jednostki samorządu terytorialnego ponoszą samodzielną odpowiedzialność

za szkody wyrządzone przez nie w okresie, którego dotyczy niniejsza sprawa, na

podstawie ówczesnego art. 417 § 1 w zw. z art. 4201

k.c., dodanym ustawą z dnia

23 sierpnia 1996 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 114, poz. 542),

zgodnie z którym, jeżeli szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza

samorządu terytorialnego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności,

odpowiedzialność za szkodę ponosi ta jednostka samorządu terytorialnego,

w której imieniu czynność była wykonywana.

Rozpoznając sprawę na skutek apelacji powodów, Sąd Apelacyjny nie podjął

rozważań zmierzających do określenia, co w istocie było treścią ich żądania,

poprzestając na stwierdzeniu, że można domniemywać, iż szkodę

wiążą z utraconymi korzyściami. Stanowisko to pomija twierdzenia faktyczne

uzasadniające roszczenia powodów (pisma procesowe k. 70 i k. 92), w których jako

zdarzenie będące przyczyną szkody wskazali długoletnie „zamrożenie” korzystania

z nieruchomości, na skutek jej zarezerwowania na cele inwestycji drogowej,

mogące co do zasady uzasadniać zarzut bezprawności działania gminy w zakresie

planowania przestrzennego.

Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815

§ 1 zd. 1 k.p.c.

uchylił zaskarżony wyrok wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania przed

sądami obu instancji, którego treść zależeć będzie ostatecznie od wyniku sprawy.