I CSK 397/13

Sygn. akt I CSK 397/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 11 kwietnia 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Józef Frąckowiak (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Katarzyna Tyczka-Rote

SSN Hubert Wrzeszcz

Protokolant Ewa Krentzel

w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa

przeciwko Agencji […]

o zobowiązanie,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 11 kwietnia 2014 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 24 kwietnia 2013 r.,

oddala skargę kasacyjną i zasądza od Agencji […] na rzecz

Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwotę

5400 (pięć tysięcy czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów

postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

2

Pozwana Agencja […] (dalej Agencja) posiada 5 000 akcji imiennych serii A

o numerach […] w spółce P. S.A. z siedzibą w G. Minister Skarbu Państwa wezwał

Agencję do przekazania tych akcji na rzecz Skarbu Państwa. Prezes Agencji

odmówił wydania akcji, kierując się odmiennymi aniżeli strona powodowa

argumentami prawnymi. Wobec tego Skarb Państwa - Minister Skarbu Państwa w

pozwie skierowanym przeciwko Agencji wniósł o: 1) zobowiązanie pozwanej

Agencji do przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa posiadania tych 5 000 akcji

imiennych spółki P. oraz 2) zobowiązanie pozwanej Agencji do złożenia na tych

akcjach lub na osobnym dokumencie oświadczenia o następującej treści „na

podstawie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające

ustawę o finansach publicznych w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia

2009 r. o finansach publicznych, Agencja […] nieodpłatnie przekazuje na rzecz

Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Ministra Skarbu Państwa, 5 000 akcji

spółki „P. " S.A. serii A o numerach […]”.

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2012 r. Sąd Okręgowy oddalił powództwo.

Sąd Apelacyjny, rozpoznając apelację powoda, zmienił zaskarżony wyrok Sądu

Okręgowego z dnia 9 lipca 2012 r. w ten sposób, że:

1) zobowiązał pozwaną Agencję do przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa

reprezentowanego przez Ministra Skarbu Państwa posiadania 5 000 akcji

imiennych spółki P. serii A o numerach […];

2) zobowiązał pozwaną Agencję do złożenia na 5 000 akcji imiennych spółki

P. serii A o numerach […] albo na osobnym dokumencie oświadczenia o treści:

„Na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy

wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) w zw.

z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr

157, poz. 1240) Agencja […] nieodpłatnie przekazuje na rzecz Skarbu Państwa

reprezentowanego przez Ministra Skarbu Państwa 5.000 akcji imiennych spółki P.

S.A. z siedzibą w G. serii A o numerach […].

3

Rozpoznający apelację powoda Sąd II instancji uznał za prawidłowe

ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd Okręgowy i je podzielił, ale przedstawił

zupełnie odmienną ich ocenę prawną.

Sąd Apelacyjny wskazał, że z art. 104 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.

przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241,

dalej p.w.u.f.p.) wynika nałożony na jednostki sektora finansów publicznych, które

w dniu wejścia w życie ustawy, a więc w dniu 1 stycznia 2010 r., posiadały między

innymi akcje spółek wyemitowane przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub

jednostki samorządu terytorialnego, obowiązek przekazania tych akcji nieodpłatnie

na rzecz Skarbu Państwa.

Sąd Apelacyjny podkreślił, że pozwana Agencja zgodnie z art. 9 ust. 4

ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 157, poz. 1240

ze zm., dalej u.f.p.) stanowi jednostkę sektora finansów publicznych wyposażoną

w osobowość prawną i stosuje się do niej nakaz wynikający z art. 104 p.w.u.f.p.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego funkcją przepisu zawartego w art. 104 p.w.u.f.p.

było uporządkowanie sytuacji prawnej związanej z posiadaniem udziałów

w spółkach, akcji i obligacji przez państwowe osoby prawne, stanowiące zarazem

jednostki sektora finansów publicznych. Zważywszy, że ustawa o finansach

publicznych przewiduje generalny zakaz posiadania, obejmowania i nabywania

przez jednostki sektora finansów publicznych, w tym państwowe osoby prawne

zaliczane do tego sektora, udziałów lub akcji w spółkach oraz obligacji

emitowanych przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu

terytorialnego, a także udziałów w spółdzielniach (art. 49 ust. 1 u.f.p.),

ustawodawca w art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p. przewidział mechanizm umożliwiający

realizację tego zakazu. Zgodnie z nim, państwowe osoby prawne zaliczane do

sektora finansów publicznych mają obowiązek przekazania na rzecz Skarbu

Państwa posiadanych w dniu wejście w życie ustawy o finansach publicznych

i ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, a więc w dniu

1 stycznia 2010 r., udziałów w spółkach, akcji spółek i obligacji wyemitowanych

przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego -

w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, to jest do dnia 30 czerwca

4

2011 r. Zważywszy przy tym, że ustawa o finansach publicznych przewiduje

również generalny zakaz dalszego obejmowania lub nabywania udziałów lub akcji

w spółkach oraz nabywania obligacji emitowanych przez podmioty inne niż Skarb

Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, wykonanie normy zawartej w art.

104 ust. 1 p.w.u.f.p., powinno w sposób definitywny ukształtować stan rzeczy

zgodny z obowiązującym stanem prawnym.

Sąd II instancji, zwrócił uwagę, że dla ustalenia czy przepis ten dotyczy

także akacji których wydania domaga się powód konieczne jest przesądzenie, czy

przepis art. 40 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej ustawa o Agencji)

uchyla w stosunku do pozwanej Agencji obowiązek wynikający z art. 104 p.w.u.f.p..

W jego ocenie analiza i wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosków

odmiennych, aniżeli zawarte w motywach Sądu pierwszej instancji i argumentacji

przytoczonej przez stronę pozwaną. Przede wszystkim nie można podzielić

stanowiska tego Sądu, że przepis art. 40 ustawy o Agencji zawiera ustawowe

zezwolenie na dalsze, to jest po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.

o finansach publicznych, posiadanie akcji przez Agencję i tym samym stanowi

wyjątek od ogólnego zakazu zawartego w art. 49 ust. 1 ustawy o finansach

publicznych. Wniosek taki nie wynika ani z treści, ani też z celu regulacji zawartej

w art. 40 ust. 1 ustawy o Agencji. Przeciwko takiemu wnioskowi przemawia również

wykładnia historyczna regulacji ustawowych dotyczących Agencji.

Zgodnie ze znowelizowaną w 1997 r., ustawą z dnia 29 grudnia 1993 r.,

o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencji powierzono

między innymi zadanie wspierania inwestycji związanych z tworzeniem giełd

i rynków hurtowych (art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy). Zadaniu temu odpowiadało

uprawnienie Agencji, wprowadzone także nowelizacją, do obejmowania, za zgodą

Ministra Finansów i Ministra Rolnictwa, akcji w spółkach akcyjnych i udziałów

w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością realizujących przedsięwzięcia objęte,

zaakceptowanym przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, programem

budowy rolniczych rynków hurtowych i giełd rolnych (art. 10a ust. 1 ustawy).

5

W obecnie obowiązującej ustawie o Agencji brak analogicznych rozwiązań,

w szczególności przepisu upoważniającego Agencję do nabywania (obejmowania)

akcji i udziałów. W to miejsce wprowadzony został przepis art. 40 ust. 1 ustawy

o Agencji, zgodnie z którym akcje w spółkach akcyjnych i udziały w spółkach

z ograniczoną odpowiedzialnością, objęte przez Agencję na podstawie

dotychczasowych przepisów, Agencja zbywa w pierwszej kolejności producentom

rolnym, grupom producentów rolnych oraz związkom producentów rolnych.

Tym samym przepis ten nakazuje zbycie posiadanych przez Agencję akcji

i udziałów, wskazując zarazem na kategorie podmiotów uprawnionych do nabycia

w pierwszej kolejności akcji i udziałów w spółkach zbywanych przez Agencję.

Norma ta aktualizuje się więc w przypadku, gdy Agencja zbywa posiadane

akcje i udziały. Nie znajduje natomiast zastosowania do okoliczności wskazanych

w art. 104 p.w.u.f.p., a więc sytuacji wykonania przez Agencję obowiązku

przekazania posiadanych akcji i udziałów na rzecz Skarbu Państwa. Wbrew

stanowisku Sądu Okręgowego, norma zawarta w art. 40 ustawy o Agencji

Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie może być rozumiana jako dalsze

przyzwolenie na posiadanie przez Agencję dotychczas posiadanych akcji i udziałów.

Z jej treści wynika bowiem jedynie obowiązek zbycia przez Agencję, nabytych

w ramach uprawnienia przyznanego poprzednio obowiązującą ustawą, akcji

i udziałów w pierwszej kolejności na rzecz wskazanych w tym przepisie podmiotów.

W efekcie przepis ten nie może być wykładany jako wyjątek od ogólnego zakazu

zawartego w art. 49 ust. 1 u.f.p., to jest zakazu posiadania, obejmowania

lub nabywania przez jednostki sektora publicznego udziałów lub akcji w spółkach

albo nabywania obligacji emitowanych przez podmioty inne niż Skarb Państwa

lub jednostki samorządu terytorialnego.

Przepis art. 40 ustawy o Agencji nie może być również uznany za przepis

szczególny w stosunku do art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p. Hipotezy przepisu art. 40 ustawy

o Agencji z jednej strony oraz art. 49 ust. 1 u.f.p. i art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p. z drugiej

strony są bowiem rozłączne i tym samym bezprzedmiotowa jest ich analiza w

kategoriach lex specialis derogat legi generali. W efekcie, norma zawarta w art. 40

ustawy o Agencji nie wyłącza obowiązku przekazania przez Agencję posiadanych

walorów na rzecz Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p.

6

Sąd Apelacyjny uznał również, że brak jakichkolwiek podstaw, pomimo

odmiennej opinii Sądu Okręgowego, aby po uchyleniu art. 239 ustawy z dnia

30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 40 ust. 1 ustawy o Agencji,

w aktualnym brzmieniu, traktować jako wyłączenie stosowania art. 104 ust. 1

p.w.u.f.p. Uchylenie z dniem 1 stycznia 2010 r. art. 239 ustawy z dnia 30 czerwca

2005 r. spowodowało tylko to, że zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy o Agencji

wyłączenie stosowania tego przepisu stało się bezprzedmiotowe. Zmodyfikowany

w ten sposób przepis art. 40 ustawy o Agencji nie daje zaś żadnych podstaw do

tego, aby można stwierdzić, iż wyłącza on stosowanie art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p.

w odniesieniu do tej Agencji. Dodatkowo, zdaniem Sądu Apelacyjnego, norma

zawarta w art. 239 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

nie jest, wbrew stanowisku Sądu Okręgowego, tożsama z normą zawartą w art. 104

ust. 1 p.w.u.f.p. Pierwsza z nich (zawarta w art. 239) zakreślała jednostkom sektora

finansów publicznych termin na zbycie posiadanych akcji i udziałów. Wyłączenie

stosowania art. 239, przewidziane w treści art. 40 ust. 1 ustawy o Agencji

oznaczało jedynie to, że termin przewidziany w tym przepisie nie odnosił się do

obowiązku zbycia posiadanych akcji i udziałów, który nałożony został na Agencję

na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o Agencji. Natomiast norma zawarta w art. 104

ust. 1 p.w.u.f.p. nakłada na jednostki sektora finansów publicznych obowiązek

przekazania na rzecz Skarbu Państwa posiadanych akcji, udziałów i obligacji

wyemitowanych przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu

terytorialnego. Norma ta w odniesieniu do państwowych osób prawnych,

zaliczanych do sektora finansów publicznych, ma więc w istocie charakter

wywłaszczeniowy. Jej celem, podobnie jak celem art. 49 ust. 2 u.f.p. jest skupienie

całości majątku państwowego w postaci udziałów w spółkach, akcji i obligacji w

dyspozycji Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa, jako umocowanego

konstytucyjnie podmiotu wykonującego uprawnienia wynikające z praw

majątkowych Skarbu Państwa (art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o

zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa). Zarazem

art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p., podobnie jak art. 49 ust. 2 u.f.p., wprowadza mechanizm

wymuszający realizację ogólnego zakazu posiadania przez jednostki sektora

finansów publicznych udziałów, akcji i obligacji emitowanych przez podmioty inne

7

niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wprowadzonego art. 49

ust. 1 u.f.p.

Przewidziana w art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p. konstrukcja przekazania na rzecz

Skarbu Państwa przez jednostki sektora finansów publicznych posiadanych akcji

i udziałów nie jest konstrukcją nową w polskim ustawodawstwie. W szczególności

analogiczna konstrukcja przewidziana została w ustawie z dnia 11 marca 2004 r.

o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (art. 52) oraz

w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami

rolnymi Skarbu Państwa (art. 5). Ustawy te zawierają jednak reguły tworzące

szczególny mechanizm prawny realizacji obowiązku przekazania. Przekazanie

przez Agencję na rzecz Skarbu Państwa posiadanych akcji i udziałów następuje w

formie protokołu zdawczo - odbiorczego, który stanowi podstawę dokonania zmian

w Krajowym Rejestrze Sądowym i księgach rachunkowych Agencji (art. 52 ustawy

z dnia 11 marca 2004 r.). Analogiczne postanowienia co do sposobu przekazania

akcji i udziałów Skarbowi Państwa zawarte zostały w art. 5 ustawy z dnia 19

października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

W efekcie w świetle tych regulacji „przekazanie" stanowi w istocie czynność

techniczno-prawną, która skutkuje przeniesieniem na Skarb Państwa posiadania

przekazanych akcji i udziałów oraz przeniesieniem praw w nich inkorporowanych.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. - przepisy wprowadzające ustawę o finansach

publicznych nie zawiera analogicznych regulacji. Tym samym, wobec braku

szczególnych zasad w tym zakresie, wykonanie obowiązku przekazania akcji na

rzecz Skarbu Państwa może nastąpić jedynie w oparciu o ogólne zasady

wynikające z prawa spółek handlowych. W efekcie, trafnie Skarb Państwa

zgłoszone w tej sprawie roszczenie oparł na konstrukcji przeniesienia akcji

imiennych, przewidzianej w art. 339 k.s.h., zgodnie z którym przeniesienie akcji

imiennej następuje przez pisemne oświadczenie albo na samym dokumencie akcji,

albo w osobnym dokumencie oraz wymaga przeniesienia posiadania akcji.

Regulacja zawarta w art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p. zakłada faktyczne

wywłaszczenie państwowych osób prawnych przynależących do sektora finansów

publicznych. Wbrew zarzutom podnoszonym przez pozwanego w tej sprawie, nie

można uznać, że konstrukcja ta pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnym

8

wzorcem ochrony prawa własności. Wprawdzie z prawnego punktu widzenia

majątek Agencji stanowi jej własność, jako odrębnego od Skarbu Państwa

podmiotu praw i obowiązków, jednakże w sensie ekonomicznym i faktycznym jest

to w istocie nadal własność państwowa. Wskazać bowiem należy na szczególne

reguły odnoszące się do działalności, gospodarowania i finansowania jednostek

sektora publicznego, w tym również agencji wykonawczych. Zgodnie z art. 18 u.f.p.,

agencja wykonawcza jest państwową osobą prawną tworzoną na podstawie

odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa. Podstawę jej gospodarki stanowi

roczny plan finansowy, ustalany w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw

rozwoju wsi i przekazywany ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych

w trybie określonym w przepisach dotyczących prac nad projektem ustawy

budżetowej. Finansowanie Agencji następuje przede wszystkim ze środków

budżetowych określanych corocznie w ustawie budżetowej w formie dotacji

podmiotowych i dotacji celowych (art. 21 ustawy o Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa).

W skardze kasacyjnej pozwana zarzuciła naruszenie prawa materialnego,

tj.: 1) art. 40 ustawy o Agencji przez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie

polegające na oczywiście bezzasadnym przyjęciu, iż przepis ten nie uprawnia

aktualnie Agencji do posiadania, jak również zbywania we własnym imieniu akcji

objętych na podstawie przepisów dotychczasowych; 2) art. 40 ustawy o Agencji

oraz art. 49 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 4 i art. 49 ust. 2 u.f.p. oraz art. 104 ust. 1

i ust. 2 p.w.u.f.p. przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na

bezzasadnym uznaniu, że przepis ten nie stanowi przepisu odrębnego,

w rozumieniu tych przepisów; 3) art. 40 ustawy o Agencji, oraz art. 49 ust. 1 i 2

u.f.p. i art. 104 ust. 1 i 2 p.w.u.f.p. poprzez niewłaściwą wykładnię literalną,

systemową oraz historyczną polegającą na pominięciu okoliczności, że przepisy

art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji, stanowią przepisy szczególne (lex specialis)

wobec późniejszych przepisów art. 49 ust. 1 i 2 u.f.p. i art. 104 ust. 1 i 2 p.w.u.f.p.

skutkującą błędnym pominięciem i niezastosowaniem normy kolizyjnej lex posterior

generalis non derogat legi priori speciali; 4) art. 49 ust. 1 i 2 u.f.p. i art. 104 ust. 1 i 2

p.w.u.f.p., również w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o Agencji poprzez niewłaściwą

wykładnię celowościową, historyczną oraz systemową, polegającą na zbyt szerokiej,

9

mylnej, opartej o nieprecyzyjną terminologię prawną interpretacji celowościowej

dotyczącej zamierzonego przez ustawodawcę zakresu skupienia w rękach Skarbu

Państwa - ministra właściwego ds. Skarbu Państwa uprawnień z akcji i udziałów

wykonywanych dotąd przez jednostki sektora finansów publicznych, w tym

pozwaną Agencję; 5) art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji również w kontekście

analizy historycznej przepisów ustawy o Agencji, ustawy o finansach publicznych

i ustaw przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych i ustaw te ustawy

poprzedzających, a w szczególności związku z art. 2 do art. 84 ustawy - przepisy

wprowadzające ustawę o finansach publicznych; 6) art. 40 ust. 1 ustawy o Agencji

również poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie oparte na przyjęciu

bezzasadnego w świetle zasad interpretacji aktów prawnych wniosku, iż wskazanie

w art. 40 ust. 1 zdanie 2 ustawy o Agencji wyłączenia przepisu art. 239 ustawy

z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oznaczać musi, że art. 49 ust. 1

i 2 u.f.p. i art. 104 ust. 1 i 2 p.w.u.f.p. nie mogły zostać wyłączone od zastosowania

w sprawie; 7) art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o Agencji również w związku z art. 4

ust. 1 pkt 4 ustawy o Agencji przez błędną wykładnię mającą wpływ na wynik

sprawy, polegającą na pominięciu okoliczności, iż szczególny sposób zbywania

przez pozwaną Agencję objętych nią akcji przewidziany w art. 40 ust. 1,

z uwzględnieniem delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 ustawy o Agencji,

przewidujący pierwszeństwo zbywania akcji m.in. na rzecz grup producentów

rolnych oraz związków grup producentów rolnych, ma na celu również wsparcie

rozwoju grup producentów rolnych i ich związków będące szczególnym,

ustawowym zadaniem pozwanej Agencji, co dodatkowo uzasadnia i czyni

oczywiście słuszną wykładnię, iż art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o Agencji

stanowią przepisy odrębne oraz szczególne wobec przepisów art. 49 ust. 1 i 2 u.f.p..

i art. 104 ust. 1 i 2 p.w.u.f.p.; 8) art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o Agencji

dodatkowo również w związku z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r.

o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz art. 52 ustawy z

dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków

rolnych przez mogącą mieć wpływ na wynik sprawy jego niewłaściwą wykładnię

celowościową, systemową i porównawczą; 9) art. 2, art. 7 oraz art. 21, w

szczególności art. 21 ust. 1 Konstytucji RP przez orzeczenie na podstawie wykładni

10

celowościowej, opartej na nieostrych na gruncie języka prawnego sformułowaniach;

10) art. 2, art. 7 oraz art. 21, w szczególności art. 21 ust. 1, jak również art. 64 ust.

2 Konstytucji RP, także w związku z art. 2 ust. 1 oraz ust. 3, oraz art. 21 ust. 1

ustawy o Agencji poprzez mające wpływ na wynik sprawy bezzasadne przyjęcie

implicite w toku dokonanej wykładni celowościowej, podrzędnego i nie

równoprawnego statusu pozwanego wobec powoda; 11) art. 49 ust. 1 u.f.p. oraz art.

104 ust. 1 p.w.u.f.p. również w związku z art. 339 k.s.h. przez ich niewłaściwą

wykładnię i zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy polegające na błędnym

przyjęciu, że Skarbowi Państwa przysługują roszczenia cywilnoprawne dotyczące

nieodpłatnego przeniesienia na jego rzecz posiadanych wbrew ww. przepisom

przez jednostkę sektora finansów publicznych udziałów lub akcji, w tym

uprawnienie do żądania od jednostki sektora finansów publicznych przeniesienia

akcji lub udziału na podstawie i w trybie art. 339 k.s.h.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej w pkt 1do 8 sprowadzają się do tego,

że Sąd Apelacyjny dokonał błędnej wykładni literalnej, celowościowej, systemowej

i historycznej art. 49 u.f.p. oraz art. 104 p.w.u.f.p. nie dostrzegając, że przepis

art. 40 ustawy o Agencji jest przepisem odrębnym i szczególnym w stosunku do art.

49 i 104 powołanych ustaw i stanowi podstawę dla zwolnienia Agencji z obowiązku

przekazania Skarbowi Państwa akcji objętych w spółce P S.A. z siedzibą w G.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że art. 40 ust. 1 in fine

ustawy o Agencji został znowelizowany z dniem wejścia w życie u.f.p. tj. z dniem

1 stycznia 2010 r. Nowelizacja ta sprowadzała się do uchylenia art. 239

ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz.

2104 ze zm.). Przepisu tego, który zawierał nakaz zbycia posiadanych akcji

w określonym terminie, nie stosowało się do Agencji. Uchylony przepis zawierał

więc w istocie zezwolenie na dalsze posiadanie objętych przez Agencję akcji.

Pozostaje wobec tego do rozważenia, czy w aktualnym brzmieniu art. 40 ustawy

o Agencji jest przepisem, który przewiduje wyjątek od obowiązku przekazania

Skarbowi Państwa objętych przez Agencję akcji.

Zgodzić się należy ze skarżącą, że niewątpliwie przepis ten jest odrębnym

przepisem w stosunku do ustawy o finansach publicznych, gdyż znajduje się

11

w ustawie innej niż ustawa budżetowa i ustawa o finansach publicznych, a tak

definiuje ustawy odrębne art. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych.

Jednakże, zgodnie z art. 49 u.f.p. i art. 104 ust. 2 p.w.u.f.p., Agencja jako jednostka

sektora finansów publicznych, może być zwolniona z obowiązku przekazania

posiadanych akcji na rzecz Skarbu Państwa w ciągu 18 miesięcy od wejścia tej

ustawy w życie, tylko gdy przepis odrębny stanowi inaczej. Nie wystarczy wobec

tego dla uznania, że Agencja zwolniona jest z obowiązku przekazania na rzecz

Skarbu Państwa akcji objętych w spółce P. S.A. wskazanie, iż przepis art. 40

ustawy o Agencji jest przepisem odrębnym od art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p..

Zwolnienie takie przysługiwałoby Agencji tylko gdyby art. 40 ustawy o Agencji lub

inny przepis stanowił inaczej, czyli uchylał obowiązek przekazania wspomnianych

akcji na rzecz Skarbu Państwa.

Wykładnia literalna art. 40 ustawy nie wskazuje, aby „stanowił on inaczej”

w rozumieniu art. 49 u.f.p. i 104 p.w.u.f.p., czyli, że zwalnia Agencję z obowiązku

przekazania Skarbowi Państwa akcji objętych w spółce P. S.A. Przepis ten

potwierdza tylko, że Agencja ma prawo posiadać akcje objęte w trybie

przewidzianym w art. 10 a ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji

Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz. U. z 2005, Nr 31, poz. 264 ze zm.)

oraz, że w razie zbywania tych akcji ma je w pierwszej kolejności zbywać osobom

wskazanym w tym przepisie. To, że Agencja ma prawo posiadania objętych akcji i

wykonywania z nich uprawnień, w tym prawa do ich zbycia, nie jest równoznaczne

z tym, że jest to bezterminowe prawo, które może zwalniać ją z obowiązku

przekazania tych akcji Skarbowi Państwa. Zwrócić należy uwagę, że w chwili

wejścia w życie regulacji wprowadzającej obowiązek zbycia przez jednostki sektora

finansów publicznych posiadanych akcji lub udziałów, każda taka jednostka będąca

odrębną od Skarbu Państwa osobą prawną, miała prawo do posiadania legalnie

objętych akcji lub udziałów i wykonywania z nich uprawnień. Gdyby podzielić

rozumowanie skarżącej, to do wszystkich jednostek sektora finansów publicznych

będących osobami prawnymi, skoro było to prawo nieograniczone w czasie,

wyłączone byłoby stosowanie art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p. Innymi słowy

wprowadzony tymi przepisami zakaz posiadani, obejmowania i nabywania akcji w

spółkach, byłby niewykonalny nie tylko wobec pozwanej Agencji, ale wobec

12

wszystkich jednostek sektora finansów publicznych, posiadających osobowość

prawną. Taka wykładnia wbrew literalnemu brzmieniu powołanych przepisów,

pozbawiałaby ich prawnego znaczenia dla jednostek sektora finansów publicznych

mających osobowość prawną, czyli w istocie czyniłaby te regulację pozbawioną

sensu.

Pozostaje do rozważenia wobec tego, czy przewidziana w art. 40 ustawy

o Agencji regulacja sprowadzająca się do tego, że zawiera on stwierdzenie, iż

objęte akcje Agencja „zbywa w pierwszej kolejności producentom rolnym, grupom

producentów rolnych oraz związkom producentów rolnych” może być uznana za

odrębną regulację w rozumieniu art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p. Jeżeli uznajemy,

że brak podstaw w art. 40 ustawy o Agencji do bezterminowego posiadania takich

akcji, a wręcz przeciwnie Agencja miała je najpóźniej do 30 czerwca 2011 r.,

przekazać Skarbowi Państwa, to powołane wyżej sformułowanie może być

odczytane tylko jak wskazanie komu Agencja do tego czasu może zbyć objęte

akcje. Innymi słowy ustawodawca wskazuje, że gdyby Agencja chciała zbyć objęte

akcje, to może tego dokonać tylko na rzecz wskazanej w art. 40 ustawy o Agencji

grupie nabywców. Skoro jednak Agencja może posiadać objęte akcje tylko do

30 czerwca 2011 r. oznacza to, że tylko do tego terminu mogła zbyć je wskazanym

osobom. Jeżeli to nie nastąpiło realizuje się obowiązek przekazania akcji Skarbowi

Państwa. Przepis art. 40 ustawy o Agencji nie zawiera więc zwolnienia Agencji

z obowiązku przekazania objętych akcji, a tylko umożliwił jeszcze przez półtora

roku zbywanie tych akcji określonym w nim osobom. Gdy Agencja w tym czasie nie

zbyła posiadanych akcji wskazanym osobom, ma obowiązek przekazania ich

Skarbowi Państwa.

Za takim wnioskiem wynikającym z literalnej wykładni art. 40 ustawy

o Agencji i art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p., przemawia także wykładnia historyczna

tego przepisu. Należy zwrócić uwagę, że już w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r.

o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) wprowadzono dla

jednostek sektora finansów publicznych zakaz obejmowania lub nabywania, między

innymi akcji w spółkach (art. 37). W konsekwencji ustawodawca w art. 239 tej

ustawy zobowiązał te jednostki do zbycia w ciągu trzech lat posiadanych akcji.

Nie przewidział obowiązku zbycia ich Skarbowi Państwa lecz przewidział,

13

że wpływy ze zbycia akcji stanowią przychody Skarbu Państwa, czyli iż to

nie jednostka sektora finansów publicznych zatrzymuje równowartość akcji,

a uzyskuje je budżet, czyli Skarb Państwa. Przepis art. 40 ustawy o Agencji

do 1 stycznia 2010 r. zawierał wyraźną podstawą dla zwolnienia Agencji

z obowiązku sprzedaży posiadanych akcji i w konsekwencji przekazania

uzyskanych z tego tytułu środków do budżetu państwa. Przypomnieć należy,

że stanowił on iż art. 239 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. nie stosuje się do

Agencji. Agencja została więc wyraźnie zwolniona z zakazu dalszego posiadania

objętych akcji i pozostawiono tylko nakaz zbycia ich wskazanym w tym przepisie

nabywcom. To, że wspomniany przepis art. 239 dawnej ustawy o finansach

publicznych został uchylony oznacza, iż aktualnie w art. 40 ustawy o Agencji nie ma

żadnej odrębnej regulacji dotyczącej zakazu posiadania, obejmowania i nabywania

akcji przez Agencję, który wynika z art. 49 u.f.p. oraz, że nie zawiera on żadnej

odrębnej regulacji, która zwalniałaby Agencję z obowiązku przekazania Skarbowi

Państwa najpóźniej do 30 czerwca 2011 r. posiadanych akcji, których wcześniej

Agencja nie zbyła producentom rolnym, grupom producentów rolnych oraz

związkom producentów rolnych. Brak takiego zwolnienia w obecnej wersji art. 40 tej

ustawy, mając na uwadze wyraźne wyłączenie z zakazu posiadania objętych przez

Agencję akcji na tle dawnej regulacji obowiązującej do 1 stycznia 2010 r., wskazuje,

że nie można tego przepisu aktualnie traktować jako przepisu zawierającego

odrębną w stosunku do art. 104 ustawy o finansach publicznych regulację.

Nie można też zarzucać ustawodawcy, jak to czyni skarżący, że gdyby

rzeczywiście chciał aby Agencja była objęta działaniem art. 49 u.f.p. i art. 104

p.w.u.f.p., to powinien uchylić art. 40 ustawy o Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa. W momencie wejścia w życie ustawy o finansach

publicznych tj. 1 stycznia 2010 r. nie powstawał natychmiast obowiązek

przekazania akcji Skarbowi Państwa. Ustawodawca wyznaczył termin w ciągu

którego Agencja miała przekazać objęte akcje do 30 czerwca 2011 r. Skoro więc

Agencja mogła prawnie posiadać objęte akcje jeszcze przez półtora roku, celowym

było pozostawienie jej uprawnienia wynikającego z art. 40, do zbywania tych akcji

osobom wskazanym w tym przepisie. Zanim nie upłynął termin zbycia posiadanych

akcji Skarbowi Państwa, Agencja mogła zbyć je, podobnie jak na tle dawnej ustawy

14

o finansach publicznych, osobom wskazanym w tym przepisie. Było to więc

świadome działanie ustawodawcy, który umożliwił Agencji zbycie posiadanych akcji

na rzecz wskazanych osób jeszcze przez kilkanaście miesięcy od wejścia w życie

ustawy o finansach publicznych.

Przepis art. 40 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

nie jest też, przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 49 u.f.p. i art. 104

p.w.u.f.p. Przepis ten potwierdza tylko, że Agencja akcje objęte w trybie art. 10 a

ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz. U. z 2005 r, Nr 31, poz. 264 ze zm.) może zbywać

najpóźniej do 30 czerwca 2011 r. na rzecz określonych podmiotów. Reguluje więc

on zupełnie inną materię niż art. 49 u.f.p., który wprowadza zakaz posiadania akcji

przez Agencję i 104 p.w.u.f.p., który wprowadza obowiązek przekazania akcji

Skarbowi Państwa najpóźniej do 30 czerwca 2011 r. Może on być traktowany jako

przepis szczególny tylko w tym sensie, że w okresie do 30 czerwca 2011 r. dawał

Agencji wybór pomiędzy zbyciem objętych akcji na rzecz wskazanej w nim grupy

nabywców, a przekazaniem tych akcji Skarbowi Państwa. Jak wskazuje na to

wykładnia literalna, systemowa i historyczna, w żadnym razie z przepisu tego nie

wynika zaś, że stanowi on uchylenie zakazu posiadania akcji przez Agencje

(przewidzianego w art. 49 u.f.p.) oraz nakazu zbycia ich na rzecz Skarbu Państwa

najpóźniej do 30 czerwca 2011 r. (przewidzianego w art. 104 p.w.u.f.p.).

Nie znajduje również uzasadnienia wniosek, że za traktowaniem art. 40

ustawy o Agencji jako przepisu, który zwalnia Agencję z obowiązku przekazania

akcji Skarbowi Państwa przemawiają względy celowościowe, a przede wszystkim

to, że tylko Agencja zabezpieczy należycie, aby akcje jakie posiada między

innymi w spółce P. S.A. trafiły do określonych w ustawie podmiotów. Przede

wszystkim zauważyć należy, że Agencja, która miała do tego prawo aż do 30

czerwca 2011 r. nie zbyła tych akcji żadnemu ze wskazanych w ustawie podmiotów.

Skoro więc przez kilkanaście lat Agencja nie wzmocniła producentów rolnych

nabytymi akcjami, czemu miała służyć regulacja przewidziana w art. 40 ustawy o

Agencji, to brak podstaw aby twierdzić, że tylko ona może zabezpieczyć, aby akcje

te trafiły do wskazanych w tym przepisie podmiotów. Wręcz przeciwnie

uzasadniony jest wniosek, że ustawodawca mając na uwadze, iż Agencja przez

15

kilkanaście lat, pomimo zwolnienia jej z obowiązku przekazania środków ze zbycia

akcji do budżetu państwa oraz pomimo pozostawienia jej możliwości zbycia akcji

określonym podmiotom do 30 czerwca 2011 r., nie skorzystała z tych uprawnień,

zdecydował się na to, aby podjąć próbę zasilenia tymi akcjami rolników i

producentów rolnych oraz ich związków poprzez prywatyzację prowadzoną przez

ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa.

Nie znajdują uzasadnienia zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty (nr 9 i 10)

naruszenia przepisów Konstytucji, w szczególności art. 21 ust. 1 i 64 ust 2. Zarzuty

te zmierzają do wykazania, że zawarty w ustawie o finansach publicznych zakaz

posiadania, obejmowania lub nabywania akcji w spółkach, a przede wszystkim

obowiązek przekazania posiadanych akcji Skarbowi Państwa jest niezgodny

z przyjętym w Konstytucji standardem równej dla wszystkich ochrony prawnej

własność i innych praw majątkowych. Agencji, jako odrębnej od Skarbu Państwa

osobie prawnej, przysługuje zagwarantowana w Konstytucji ochrona należących do

niej praw majątkowych, w tym praw wynikających z nabytych akcji i dlatego

Agencja nie może być ich pozbawiona działaniami Skarbu Państwa. Taką ochronę

rzeczywiście Konstytucja gwarantuje. Natomiast należy zwrócić uwagę,

że Konstytucja dopuszcza ograniczenie własności a nawet wywłaszczenie, ale

jeżeli spełnione zostają trzy warunki: dokonuje się to na podstawie ustawy, na cele

publiczne i za stosowanym odszkodowaniem. Niewątpliwie pozbawienie Agencji

prawa do posiadanych przez nią akcji nastąpiło w drodze ustawy oraz w związku

z realizacją ważnego celu publicznego jakim jest zmiana polityki Państwa

w zakresie wykonywania prawa z akcji przysługujących różnym państwowym

osobom prawnym zaliczanym do jednostek sektora finansów publicznych.

To pozbawienie prawa do akcji odbyło się bez odszkodowania. W tej sytuacji

wyjaśnienia wymaga, czy w przypadku ustawowo wprowadzonego ograniczenia,

a następnie pozbawienia Agencji praw do akcji w spółce „P." S.A., jeżeli nastąpiło

to dla realizacji ważnego celu publicznego, ale bez stosownego odszkodowania -

mamy do czynienia z naruszeniem Konstytucyjnego standardu ochrony własności.

Niewątpliwie stosowane odszkodowanie jest wymagane zawsze wtedy, gdy

właściciel określonego dobra uzyskał go z własnych środków i dlatego, chociaż

ważne względy publiczne uzasadniają pozbawienie go własności lub innego prawa

16

majątkowego, powinien uzyskać rekompensatę skoro w państwie prawa jego

własność podlega ochronie. W przypadku Agencji środki jakimi ona dysponuje

pochodzą jednak z budżetu państwa i są jej przyznawane corocznie w trybie

właściwym dla uchwalania budżetu w wysokości potrzebnej dla realizacji

ustawowych celów Agencji (art. 21 ustawy o Agencji). Akcje, których powód żąda

przekazania Skarbowi Państwa, zostały objęte ze środków budżetowych pod

kontrolą ministra właściwego do spraw finansów publicznych (art. 10 a ustawy

z dnia 29 grudnia 1993 r., o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji

Rolnictwa). Już z tego względu brak podstaw aby w takiej sytuacji za ich

przekazanie do Skarbu Państwa Agencji powinno przysługiwać stosowane

odszkodowanie. Wniosek taki jest ponadto uzasadniony dwoma dalszymi

argumentami. Wraz z przyznaniem Agencji prawa do obejmowania takich akcji

ustawodawca zobowiązał ją do zbywania tych akcji na rzecz producentów rolnych

i ich związków. Z góry więc założono, że nie wchodzą one na stałe do majątku

Agencji. Jeżeli zaś w związku z ich zbyciem lub aktualnie z przekazaniem tych akcji

do Skarbu Państwa pojawiłyby się dodatkowe potrzeby finansowe Agencji, co jest

wysoce wątpliwe, to i tak Agencja w przyjętym w ustawie sposobie finansowania jej

działalności może starać się o uzyskanie stosowanej rekompensaty z budżetu

państwa przy okazji uchwalania planu finansowego na kolejny rok. W sumie brak

podstaw, aby uznać, że obowiązek Agencji przekazania nieodpłatnie objętych przez

nią akcji do Skarbu Państwa narusza przewidziane w Konstytucji standardy

ochrony własności.

Wbrew stanowisku skarżącej droga sądowa dla dochodzonego przez

powoda roszczenia jest dopuszczalna. To, że w powołanych w skardze kasacyjnej

ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami

rolnymi Skarbu Państwa (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 1187 ze zm.) oraz ustawie z dnia

11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych

(j.t. Dz. U. z 2012, poz. 633 ze zm.) ustawodawca uregulował sposób przekazania

posiadanych przez te Agencje akcji na rzecz Skarbu Państwa swoiście, nie

upoważnia do stwierdzenia, że oznacza to, iż brak podstaw do przekazania przez

pozwaną Agencję objętych przez nią akcji. W art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p.

nie wskazano wprawdzie szczególnego trybu w jakim ma nastąpić przekazanie

17

akcji, ale oznacza to tylko tyle, że należy stosować ogólne zasady dotyczące

zbywania akcji imiennych uregulowane w art. 339 k.s.h. Jeżeli Agencja na

podstawie powołanych przepisów jest zobowiązana do nieodpłatnego przekazania

akcji na rzecz Skarbu Państwa, to tym samym Skarbowi Państwa przysługuje

roszczenie o przeniesie posiadania tych akcji i dokonania czynności, których

skutkiem ma być przejście prawa do akcji na niego. Jest to uprawnienie

o charakterze majątkowym, którego dochodzenie nie zostało przekazane poza sąd

cywilny. W takiej sytuacji nie ma wątpliwości, że właściwa jest droga sądowa co

prawidłowo ustalił Sąd Apelacyjny.

Mając na względzie, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się

nieuzasadnione Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39814

k.p.c., orzekł jak

w sentencji wyroku.

jw