I CSK 400/13

Sygn. akt I CSK 400/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 28 maja 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)

SSN Jan Górowski

SSN Bogumiła Ustjanicz (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa H. R.

przeciwko Miastu W. i Spółdzielni Mieszkaniowej W.

o ustalenie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 28 maja 2014 r.,

skargi kasacyjnej pozwanego Miasta W.

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 28 lutego 2013 r.,

oddala skargę kasacyjną.

2

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny zmienił wyrok Sądu Okręgowego w

W. z dnia 19 kwietnia 2012 r., którym oddalono żądanie powódki o stwierdzenie

nieważności umowy, w ten sposób, że stwierdził, iż umowa o oddanie gruntu w

użytkowanie wieczyste i ustanowienie hipoteki zawarta w dniu 23 grudnia 1999 r.

pomiędzy Gminą W. a Spółdzielnią Mieszkaniową „W.” jest nieważna w części, w

jakiej dotyczy nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym 41 z

obrębu 6-11-04, o powierzchni 1373 m2

, dla której prowadzona jest księga

wieczysta przez Sąd Rejonowy o wskazanym numerze oraz obciążył pozwanych

obowiązkiem ponoszenia kosztów postępowania.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne Sądu

Okręgowego podzielone i przyjęte przez Sąd Apelacyjny:

Ostateczną decyzją z dnia 31 października 1975 r. Prezydent m. W. ustalił

na rzecz Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych lokalizację osiedla mieszkaniowego

wielorodzinnego na obszarze położonym w dzielnicy W., wyznaczonym

wskazanymi ulicami.

Naczelnik Dzielnicy „W.” decyzją z dnia 30 maja 1977 r. orzekł

wywłaszczenie prawa własności J. G. w odniesieniu do nieruchomości o

powierzchni 2 082 m2

, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 66, położona w W.

przy ulicy K., stwierdzając że przeznaczona została, zgodnie z decyzją

lokalizacyjną z dnia 31 października 1975 r., pod budowę osiedla „G.”. Decyzja

stała się ostateczna z dniem 30 czerwca 1977 r. Wywłaszczona nieruchomość,

objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji przekazana została Spółdzielni

Mieszkaniowej „W”. Obecnie składa się z dwóch działek: nr 41 o powierzchni 1 373

m2

oraz części działki nr 62 o powierzchni 709 m2

.

Ośrodek Usług Inwestycyjnych złożył w dniu 27 grudnia 1988 r. wniosek o

wydanie decyzji o użytkowaniu wieczystym gruntu wywłaszczonej nieruchomości

na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej „W”.

Decyzją z dnia 23 czerwca 1998 r. Burmistrz Gminy W. odmówił zmiany

decyzji z dnia 31 października 1975 r., uznając że inwestycja realizowana jest

etapami, zgodnie z planem zagospodarowania.

3

Decyzją z dnia 3 sierpnia 1998 r. Wojewoda […] stwierdził nabycie własności

nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 41 z mocy prawa, z dniem

27 maja 1990 r. przez Gminę W.

Uchwałą z dnia 10 listopada 1999 r. Zarząd Gminy W., w uwzględnieniu

wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej „W.” z dnia 14 października 1999 r., zdecydował

o oddaniu tej Spółdzielni w użytkowanie wieczyste, w trybie bezprzetargowym,

zabudowaną nieruchomość, która obejmowała również działkę nr 41. W dniu 23

grudnia 1999 r. zawarta została przez Gminę i Spółdzielnię, w formie aktu

notarialnego, umowa o oddanie Spółdzielni gruntu w użytkowanie wieczyste i

ustanowienie hipoteki. Gmina złożyła oświadczenie zawarte w § 2, że jest

właścicielem niezabudowanej nieruchomości, obejmującej między innymi działkę o

numerze 41, która jest wolna od hipotek, innych ograniczonych praw rzeczowych,

ograniczeń w rozporządzaniu, praw i roszczeń osób trzecich oraz innych wad

prawnych i nie toczy się postępowanie administracyjne, dotyczące prawidłowości

nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa ani przez Gminę. Prawo użytkowania

wieczystego nabyte przez Spółdzielnię wpisane zostało w księdze wieczystej

prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr 41.

Decyzją z dnia 26 lutego 2007 r. Prezydent m. W., zgodnie z wnioskiem

Spółdzielni z dnia 9 października 2004 r., ustalił warunki i szczegółowe zasady

zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na

budowie „zespołu zabudowy mieszkaniowej z garażami podziemnymi” na

wskazanych nieruchomościach, również na działce nr 41.

Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2007 r. powódka oraz dziesięć innych osób,

następców prawnych J. G., zażądali zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na

podstawie decyzji z dnia 30 maja 1977 r.

Spółdzielnia Mieszkaniowa „W.” zwróciła się w dniu 17 czerwca 2009 r.

o wydanie pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wraz

z garażami podziemnymi także na działce nr 41, a następnie o przedłużenie

terminu realizacji inwestycji. Przygotowała teren nieruchomości pod inwestycję,

wykonała projekt budowlany i dokumentację projektową. Obecnie nieruchomość

jest na etapie gromadzenia odpowiedniej dokumentacji.

4

Sąd Apelacyjny wskazał, że cel wywłaszczenia nieruchomości nie został

osiągnięty przed upływem 10 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja

wywłaszczeniowa. Powódka nie została powiadomiona o zamiarze użycia

wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu,

nie złożyła wniosku o zwrot nieruchomości do momentu zawarcia umowy

ustanowienia użytkowania wieczystego. Pomimo upływu siedmiu lat od dnia,

w którym stała się ostateczna decyzja o wywłaszczeniu, nie rozpoczęto prac

związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości;

wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji Spółdzielnia złożyła po upływie

30 lat.

Zgodnie z art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n., poprzedni

właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni powinni być poinformowani

przez właściwy organ administracji rządowej lub samorządowej o zajściu

okoliczności uprawniających ich do żądania zwrotu nieruchomości, gdy zostanie

powzięty zamiar użycia nieruchomości lub jej części na inny cel. Zmiana celu

wykorzystania nieruchomości powinna być zaakceptowana przez byłego właściciela,

chociażby milcząco. Skutkiem naruszenia zakazu objętego art. 136 ust. 1 u.g.n. jest

nieważność czynności rozporządzenia nieruchomością. Zasada zwrotu

nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli nie została użyta na określony cel publiczny,

który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną, jest konsekwencją

art. 21 ust. 2 Konstytucji, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia

24 października 2001 r., SK 22/01 (OTK z 2001 r., nr 7, poz. 216). Nietrafne było

zatem stanowisko Sądu Okręgowego, że pozwani nie byli zobowiązani do

poinformowania powódki o ewentualnym zajściu okoliczności objętych art. 137

u.g.n.

Sąd Apelacyjny nie podzielił poglądu Sądu pierwszej instancji, że przepis art.

208 u.g.n. jako lex specialis wyłącza stosowanie art. 136 u.g.n. i dlatego były

właściciel lub jego spadkobiercy nie mogą nabyć roszczenia o zwrot nieruchomości,

jeżeli podmiot wskazany w art. 208 ust. 1 u.g.n. nabył uprzednio prawo użytkowania

wieczystego. Do czasu zawiadomienia byłego właściciela o zamiarze użycia

nieruchomości na inny cel i umożliwienia mu złożenia wniosku o zwrot

nieruchomości, potencjalne jego roszczenie było przeszkodą do realizacji

5

uprawnienia przewidzianego w art. 208 ust. 1 u.g.n. Złożone przez pozwaną

Gminę oświadczenie w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, że

nieruchomość jest wolna od praw i roszczeń osób trzecich oraz innych wad

prawnych było nieprawdziwe, naruszało zasadę zaufania obywatela do Państwa

i ustalonych przez niego zasad, skoro powódka nie została powiadomiona

o możliwości odzyskania wywłaszczonej nieruchomości, termin określony w art.

136 ust. 5 u.g.n. nie rozpoczął biegu. Rozporządzenie nieruchomością

uniemożliwiło powódce skorzystanie z przysługującego jej roszczenia.

Pozwane Miasto W. w skardze kasacyjnej powołało obie podstawy

przewidziane w art. 3983

§ 1 k.p.c. Naruszenie prawa materialnego połączyło z

błędną wykładnią art. 58 § 1 k.c. w związku z art. 136 ust. 1 do 4 i art. 208 ust. 1

u.g.n. polegającą na przyjęciu, że mimo istnienia dwóch równoległych regulacji - art.

136 u.g.n. oraz art. 208 u.g.n. - potencjalne roszczenie powódki stanowiło

przeszkodę w realizacji uprawnienia pozwanej Spółdzielni oraz podstawę do

stwierdzenia nieważności umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie

wieczyste, chociaż żaden przepis nie przewiduje wygaśnięcia uprawnienia

Spółdzielni. Niezasadnie oświadczenie poprzednika prawnego pozwanego zawarte

w § 2 umowy uznane zostało za niezgodne z prawdą i zasadami współżycia

społecznego, stosownie do z art. 58 § 2 w związku z art. 136 ust. 1 do 4 u.g.n. oraz

za wypełniające przesłankę nieważności umowy. Niezastosowanie art. 2 w związku

z art. 64 Konstytucji doprowadziło do nieuwzględnienia ochrony praw nabytych

przez pozwaną Spółdzielnię, mimo że nie ma uregulowania wskazującego na

wygaśnięcie uprawnienia Spółdzielni. Naruszenie art. 321 § 1 k.p.c., mające wpływ

na wynik sprawy, polegało na stwierdzeniu nieważności umowy oddania gruntu

w użytkowanie wieczyste i ustanowienia hipoteki, podczas gdy żądanie powódki

dotyczyło umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w części, w jakiej

dotyczyła działki nr 41, nie zaś całej nieruchomości objętej wymienioną księgą

wieczystą. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania

sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Wywłaszczenie, prowadzące do pozbawienia właściciela prawa własności do

rzeczy, jest dopuszczalne, stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji, jedynie wówczas,

6

gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepis

ten zakreśla granice dozwolonej ingerencji w prawo własności i pełni zarazem

funkcję ochronną, zakazującą przekraczania tych granic. Przepisy określające

zasady wywłaszczania nieruchomości zawarte w rozdziale czwartym działu

trzeciego ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględniają te podstawowe

założenia. Wykładnia przepisów ustawy powinna być zgodna z tak ukształtowaną

ochroną prawa własności. Konsekwencją dozwolonego pozbawienia prawa

własności nieruchomości jedynie na cel publiczny, określony w decyzji

o wywłaszczeniu, jest obowiązek użycia jej wyłącznie dla realizacji tego celu oraz

obowiązek zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego następcom

prawnym, w wypadku, gdy nie zostanie wykorzystana na ten cel. Trybunał

Konstytucyjny stwierdził, że zasada zwrotu nieruchomości niewykorzystanej

zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji administracyjnej ma rangę

konstytucyjną, wynikającą z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji (por. wyroki Trybunału

Konstytucyjnego: z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2011, nr 7, poz.

216 i z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK-A 2008, nr 3, poz. 4). Temu

obowiązkowi odpowiada uprawnienie poprzedniego właściciela lub jego następców

prawnych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości objęta została

rozdziałem szóstym działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisy

w nim zamieszczone, w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy

oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, miały zastosowanie w sprawie,

chociaż podstawą wywłaszczenia była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach

i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze

zm.), na co wskazał Sąd Najwyższy, w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2001 r., III

CZP 20/01 niepubl.). W art. 136 u.g.n. ustanowiony został zakaz użycia

wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu,

chyba że poprzedni właściciel lub jego następca prawny nie złożą wniosku o zwrot

tej nieruchomości (ust. 1). Obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela lub

jego następcy prawnego o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej

części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i poinformowania ich o

możliwości zwrotu tej nieruchomości objęty został ust. 2. Poprzedni właściciel lub

7

jego następca prawny może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli

stała się zbędna, stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n., na cel określony w decyzji o

wywłaszczeniu (ust. 3). Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej

nieruchomości lub jej części wygasa z upływem trzymiesięcznego terminu od dnia

otrzymania przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego

zawiadomienia o możliwości zwrotu nieruchomości (ust. 5). Zgodnie z art. 137 u.g.n.

nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu

jeżeli pomimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała

się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo utraciła moc

decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i

zagospodarowania terenu, a cel nie został zrealizowany. Odnosi się to również do

części wywłaszczonej nieruchomości.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęte zostało, w ramach wykładni art.

47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej – „u.g.g.”)

dominujące zapatrywanie, że przez „użycie nieruchomości na inne cele” należy

rozumieć nie tylko gospodarcze przeznaczenie nieruchomości i fizyczne jej

wykorzystanie, ale także rozporządzenie nieruchomością w drodze czynności

prawnej, w wyniku której własność przechodzi na inną osobę albo na inną osobę

przechodzi prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Chodzi o takie

rozporządzenie, które jest następstwem niewykorzystania nieruchomości zgodnie

z celem wywłaszczenia, a skutkiem rozporządzenia jest niemożność takiego jej

wykorzystania w przyszłości (por. wyroki: z dnia 8 sierpnia 2001 r., I CKN 1102/98,

niepubl.; z dnia 15 lutego 2002 r., III CKN 543/00, niepubl.; z dnia 21 lipca 2008 r.,

III CSK 19/08, OSNC – ZD 2009, nr 1, poz. 19). Z uwagi na zbieżność w tym

zakresie art. 47 ust. 4 u.g.g. z treścią art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowisko to zachowało

aktualność w obecnym stanie prawnym i podziela je również Sąd Najwyższy

w rozpoznawanej sprawie. Określa ono sens zasady zakazu przeznaczania

wywłaszczonej nieruchomości na inny cel i zarazem obowiązku jej zwrotu będący

wyrazem konstytucyjnie ukształtowanej gwarancji (art. 21 ust. 2 Konstytucji), że

wywłaszczenie jako wyjątek od reguły nieingerencji w prawo własności, nie może

wykraczać poza treść (osnowę) decyzji administracyjnej lub umowy, stanowiącej

8

o pozbawieniu tego prawa. Intencją uregulowania art. 136 ust. 1 u.g.n. jest nie

tylko uniemożliwienie swobodnego używania i dysponowania wywłaszczoną

nieruchomością, ale także zapobieganie przedwczesnemu wywłaszczeniu, dużo

wcześniejszemu, niż może zostać rozpoczęta realizacja założonej inwestycji. Zakaz

ten ma charakter bezwzględny i nieograniczony w czasie, a jego konsekwencją jest

przyznanie poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym prawa

podmiotowego w postaci żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por.

uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

15 lutego 1999 r., OPS 15/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 75).

Zamiar użycia nieruchomości lub jej części na inny cel, objęty art. 136 ust. 2

u.g.n., odnosi się do sytuacji, w której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany,

a zatem powstał obowiązek jej zwrotu. Ustawa uzależnia wykonanie tego zamiaru

od stanowiska poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych. Jeżeli

zostanie zgłoszone żądanie zwrotu w przewidzianym terminie, zamiar nie może być

zrealizowany. Natomiast zgoda uprawnionej osoby, wyrażona wprost lub milcząco,

pozwala na wykonanie zamiaru i jednocześnie powoduje wygaśnięcie uprawnienia

do zwrotu nieruchomości. Oznacza to, że właściwy organ, określony w art. 4 pkt 9

u.g.n., ma obowiązek powstrzymania się z wykonaniem zamiaru do czasu

zawiadomienia o nim oraz poinformowania poprzedniego właściciela lub jego

następców prawnych o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości

i umożliwienia im podjęcia decyzji w tej kwestii. Obowiązek zawiadomienia

poprzedniego właściciela o tym, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna

dla spełnienia celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu wywodzony był już

w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości z norm art. 47 ust. 4 i art. 69 u.g.g., jako naturalna konsekwencja

powinności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wymaganie to jest wyrazem

realności i skuteczności ochrony majątkowego prawa podmiotowego do zwrotu

nieruchomości; ma imperatywny charakter. Inicjatywa zwrotu wywłaszczonej

nieruchomości należy do poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych,

ale podjęcie jej wymaga wiedzy o zaistniałej sytuacji, dającej sposobność

wystąpienia z wnioskiem.

9

Organy dokonujące wywłaszczenia albo ich następcy prawni - nabycie przez

gminę mienia ogólnonarodowego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia

10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym

i ustawę pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) nie jest objęte

zakresem zwrotu „użyta na inny cel”, wskazanego w art. 136 ust. 1 u.g.n., z uwagi

na ustawowy charakter tego nabycia oraz normę art. 9 tej ustawy - są zobowiązani

podejmować czynności zmierzające do zapobieżenia aktom zadysponowania

wywłaszczoną nieruchomością, zbędną dla realizacji celu wynikającego z decyzji

o wywłaszczeniu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 sierpnia 2009 r., IV CSK

187/09, niepubl.). Niewykonanie tego obowiązku i użycie nieruchomości na inny cel

we wskazanym rozumieniu, stanowi czynność sprzeczną z przepisami

bezwzględnie obowiązującymi; nieważną stosownie do art. 58 § 1 k.c. Odmienny

pogląd zawarty w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia 1987 r., III CZP

19/97 (OSNC 1988, nr 7-8, poz. 96) i w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r., IV CSK

81/07 (OSNC-ZD, nr B, poz. 40) nie uwzględniał w miarodajny sposób charakteru

ograniczeń prawa własności nabytego w drodze wywłaszczenia oraz ochrony

uprawnienia do zwrotu nieruchomości mającej rangę konstytucyjną od dnia

17 września 1997 r. Nie ma znaczenia dla określenia skutków wadliwie podjętej

czynności brak określenia ich w art. 136 u.g.n., skoro czynność stanowi umowę

o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, mającą charakter

cywilnoprawny.

Z wiążących w postępowaniu kasacyjnym ustaleń faktycznych Sądu

Apelacyjnego wynika, że cel, który był przyczyną wywłaszczenia nieruchomości

obejmującej działkę nr 41 nie został zrealizowany, a ani J.G., ani jej następcy

prawni nie zostali zawiadomieni ani o możliwości zwrotu nieruchomości, ani o

zamiarze użycia tej działki na inny cel, wyrażony w uchwale Zarządu Gminy W. z

dnia 10 listopada 1999 r., ani poinformowani o możliwości jej zwrotu przed

realizacją zamiaru. Przesłanki zwrotu nieruchomości zostały spełnione po upływie

siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się

ostateczna, a nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, nie

tylko do czasu podjęcia zamiaru rozporządzenia nią, ale do chwili obecnej.

10

Własność nieruchomości nabyta przez Skarb Państwa w drodze

wywłaszczenia była ograniczona, w odniesieniu do sposobu korzystania z niej -

użycia jej jedynie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - do rozporządzania

nią oraz obowiązkiem zwrotu, jeżeli spełnione zostaną przesłanki przewidziane

w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. i poprzedni właściciel lub jego

następca prawny złoży, po uprzednim zawiadomieniu, wniosek o jej zwrot.

Te ograniczenia i ich charakter powinny być rozważone przez właściwy organ przed

powzięciem zamiaru użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji

o wywłaszczeniu, o jakim mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n.

Zgodnie z art. 208 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu zawarcia

umowy, nieruchomości w użytkowanie wieczyste oddaje się w trybie

bezprzetargowym osobie spełniającej przesłanki w nim wskazane: uzyskanie do

dnia 5 grudnia 1990 r. ostatecznej decyzji lokalizacyjnej lub pozwolenia na budowę

oraz złożenie wniosku o oddanie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu

Państwa lub gminy przed dniem utraty ważności tych decyzji. Trybunał

Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2002 r., K 26/01 (OTK-A 2002, nr 4, poz.

40), określając charakter tego przepisu, wskazał, że zawiera on normę

„uwłaszczeniową”, rozumianą jako stanowiącą kontynuację rozwiązań ją

poprzedzających. Celem takiej normy jest generalne uregulowanie stanu prawnego

nieruchomości, ze względu na utrwalony stan faktyczny. Jego treść i usytuowanie

wśród przepisów przejściowych, wskazują, że zawiera normę szczególną,

dotyczącą uprawnień do nieruchomości Skarbu Państwa lub gminy określonej

grupy posiadaczy tych nieruchomości.

Pierwowzorem tego przepisu był art. 88a ust. 1 u.g.g., dodany ustawą z dnia

4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji

budownictwa mieszkaniowego w latach 1991 – 1995 oraz o zmianie niektórych

innych ustaw (Dz.U. Nr 103, poz. 446 ze zm.), który przewidywał, że osoby prawne

lub osoby fizyczne, które do dnia 5 grudnia 1990 r. uzyskały na działki budowlane,

stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, ostateczne decyzje

lokalizacyjne, otrzymują te działki w użytkowanie wieczyste w trybie

bezprzetargowym. Przepis ten wprowadzony został w ramach zmian mających na

celu uporządkowanie dotychczasowej gospodarki gruntami i nadaniu cech stałości

11

inwestycjom budowlanym, w interesie osób, które je podjęły. Świadczy o tym jego

treść, w tym posłużenie się graniczną datą 5 grudnia 1990 r. Także w art. 208 ust. 1

ustawy o gospodarce nieruchomościami, podobnie, jak w innych przepisach,

ustawodawca posłużył się wprost datą 5 grudnia 1990 r., dla powiązania

wprowadzanych zmian ze zmianami dokonanymi w ustawie z dnia 29 września

1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości

(Dz. U. Nr 79, poz. 464), która w tej właśnie dacie weszła w życie, a w jej

przepisach dokonano zasadniczych, wręcz ustrojowych zmian.

Uregulowanie to zawiera odstępstwa od reguł dotyczących zasad

obowiązujących przy oddawaniu nieruchomości Skarbu Państwa lub gminy w

użytkowanie wieczyste, a zatem powinno być ściśle interpretowane, przy

uwzględnieniu jednak wykładni systemowej i funkcjonalnej. Stanowi środek ochrony

osoby, która uzyskała uprawnienie do wzniesienia na nieruchomości obiektu

budowlanego, przed realizacją przez właściciela nieruchomości, po wygaśnięciu

stosunku zobowiązaniowego, jego praw właścicielskich do tego obiektu. Przyznaje

pierwszeństwo interesom tej osoby przed interesami właściciela (por. wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 10 października 2003 r., II CK 52/02, niepubl.). Taka natura art.

208 ust. 1 u.g.n., podobnie jak art. 88a ust. 1 u.g.g., wskazuje na obowiązek Skarbu

Państwa lub gminy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, którego korelatem

jest roszczenie uprawnionej osoby o zobowiązanie właściciela nieruchomości do

przyznania tego prawa do gruntu. Wynika to z ugruntowanego orzecznictwa Sądu

Najwyższego obejmującego wykładnię obu tych przepisów (por. uchwały: z dnia

11 marca 1994 r., III CZP 17/94, OSNC 1994, nr 10, poz. 185; z dnia 17 grudnia

1996 r., III CZP 122/96, OSNC 1997, nr 3, poz. 28; z dnia 7 maja 1998 r., III CZP

14/98, OSNC 1998, nr 11, poz. 173; składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego

z dnia 27 marca 2003 r., III CZP 87/02, OSNC 2003, nr 12, poz. 157 oraz wyroki:

z dnia 30 stycznia 1997 r., III CKN 37/96, OSNC 1997, nr 5, poz. 66; z dnia

24 listopada 2000 r., V CSK 1214/00, OSNC 2001, nr 5, poz. 78; z dnia 24 czerwca

2009 r., I CSK 534/08, niepubl.).

Przepis art. 208 ust. 1 u.g.n. dotyczy nieruchomości będących własnością

Skarbu Państwa lub gminy, które mogły być oddane w użytkowanie wieczyste, to

znaczy nieobciążonych prawami innych osób i na których mogła być realizowana

12

inwestycja objęta decyzją lokalizacyjną lub pozwoleniem na budowę.

Uwłaszczeniowa istota roszczenia o oddanie nieruchomości w użytkowanie

wieczyste nie może niweczyć prawa poprzedniego właściciela wywłaszczonej

nieruchomości lub jego następców prawnych do odzyskania nieruchomości zbędnie

wywłaszczonej, które ma bezwzględny i bezterminowy charakter, chroniony art. 21

ust. 2 Konstytucji, uwzględniony także w art. 138 u.g.n. Przemawia za tym

stanowiskiem również ustawowe wyłączenie możliwości realizowania uprawnienia

określonego w art. 136 ust. 3 u.g.n., przewidziane art. 229 u.g.n., które traktowane

jest jako wyjątek od zasady zwrotu nieruchomości.

Żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma na celu odzyskanie prawa

własności przez poprzedniego właściciela, a zatem prawa skutecznego erga omnes,

w odniesieniu do którego nie jest dopuszczalne ustanowienie użytkowania

wieczystego, skoro wywłaszczenie nie mogło dotyczyć nieruchomości Skarbu

Państwa lub gminy. Nie ma podstaw do uznania trafności poglądu skarżącego, że

prawo przyznane art. 208 ust. 1 u.g.n. wyłącza uprawnienie do zwrotu

wywłaszczonej nieruchomości. W sytuacji istnienia możliwości zgłoszenia żądania

zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie powinno dojść do oddania jej

w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 208 ust. 1 u.g.n., ponieważ

uprawnienie takie nie powstaje, bo uwłaszczenie nie może dotyczyć nieruchomości

obciążonej prawem poprzedniego właściciela do jej zwrotu. Umowa o oddanie

w użytkowanie wieczyste nieruchomości, zawarta na podstawie art. 208 ust. 1

u.g.n. z naruszeniem prawa poprzedniego właściciela do jej zwrotu, wskazanego

w art. 136 ust. 3 u.g.n., jest nieważna, stosownie do art. 58 § 1 k.c. Złożenie przez

przedstawiciela Gminy W. oświadczenia zawartego w § 2 umowy z dnia 23 grudnia

1999 r., niezgodnego z rzeczywistym stanem, stwierdzającego, że nieruchomość

jest wolna od praw i roszczeń osób trzecich oraz innych wad prawnych, prawidłowo

uznane zostało przez Sąd Apelacyjny za sprzeczne z powołanymi zasadami, co

prowadziło do niezgodności z zasadami współżycia społecznego, wypełniającej

przesłankę nieważności podjętej czynności prawnej. Zarzut naruszenia art. 58 § 2

k.c. w związku z art. 136 ust. 1 – 4 u.g.n., pomija to, że niezłożenie wniosku o zwrot

nieruchomości przed zawarciem umowy spowodowane było niewykonaniem

13

obowiązku zawiadomienia i poinformowania następców prawnych byłego

właściciela o możliwości wystąpienia z takim żądaniem.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 2 w związku z art. 64 Konstytucji i art. 208

u.g.n., niezależnie od niewłaściwie zredagowanej podstawy kasacyjnej, polegającej

na niewskazaniu których norm art. 64 Konstytucji i art. 208 u.g.n. dotyczy zarzut.

Ochrona praw nabytych, stosownie do art. 2 oraz uregulowania statuującego to

prawo, stanowi jeden z elementów składowych zasady zaufania obywatela do

państwa i do stanowionego przez niego prawa. W orzecznictwie Trybunału

Konstytucyjnego przyjmowane jest, że zasada ta odnosi się do oceny regulacji

prawnych i polega na zakazie arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw

podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym

występującym w obrocie prawnym. Nie oznacza jednak nienaruszalności tych praw

i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki, gdy wystąpią

szczególne okoliczności, wskazujące na obiektywną potrzebę dania pierwszeństwa

określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji

(por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia11 lutego 1992 r., K 14/91, OTK

1992, cz. I, s. 93 i z dnia 22 czerwca 1999 r., K5/99, OTK 1999, nr 5, poz. 100).

Nie ma uzasadnienia pogląd, że ocena ważności konkretnej czynności prawnej,

dokonywana przez sąd w postępowaniu cywilnym, nie może prowadzić do

stwierdzenia jej nieważności, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia ochrony

praw nabytych, niezależnie od sposobu i podstawy ich nabycia. Rozstrzygnięcie

sporu cywilnoprawnego jest konsekwencją wartościowania praw obu stron

w ramach wykładni przepisów będących podstawą ich interesów, uwzględnia zatem

również konstytucyjne zasady.

Związanie sądu przy wyrokowaniu żądaniem powoda określone w art. 321

§ 1 k.p.c. będące wyrazem zasady dyspozycyjności, oznacza niedopuszczalność

objęcia rozstrzygnięciem innych roszczeń niż zgłoszone w pozwie, stosownie do art.

187 § 1 pkt 1 k.p.c., lub w większym zakresie od wysuniętego (ponad żądanie),

jeżeli przepis szczególny nie przewiduje odstępstw od tej reguły. Sformułowanie

rozstrzygnięcia sądu w sposób odbiegający od dokonanego przez powoda, nie

przekracza granic żądania, jeżeli jego treść zawiera wszystkie istotne elementy

tego żądania, zgodne z intencją powoda (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia

14

14 grudnia 1976 r., IV CR 525/76, niepubl.; z dnia 28 czerwca 2007 r., IV CSK

115/07 niepubl.). Analiza treści żądania powódki i treści zaskarżonego wyroku nie

daje podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 321 § 1 w związku z art. 391

§ 1 k.p.c.

Z powyższych względów Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną na

podstawie art. 39814

k.p.c.