III CSK 211/13

Sygn. akt III CSK 211/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 6 czerwca 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Bogumiła Ustjanicz (przewodniczący)

SSN Krzysztof Pietrzykowski (sprawozdawca)

SSN Krzysztof Strzelczyk

w sprawie z powództwa R. K.

przeciwko Powiatowi O.

przy uczestnictwie interwenienta ubocznego po stronie pozwanego Gminy

O.

o zadośćuczynienie i odszkodowanie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 6 czerwca 2014 r.,

skargi kasacyjnej powódki

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 31 stycznia 2013 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i poprzedzający go wyrok Sądu

Okręgowego w K. z dnia 12 września 2012 r., oraz przekazuje

sprawę Sądowi Okręgowemu w K. do ponownego rozpoznania i

rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

2

R. K. wniosła o zasądzenie od Powiatu O. 77.682,05 zł z ustawowymi

odsetkami.

Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. oddalił powództwo

i zasądził od powódki na rzecz pozwanego i interwenienta ubocznego po 3.600 zł

tytułem zwrotu kosztów procesu oraz nakazał pobrać od niej na rzecz Skarbu

Państwa - Sądu Okręgowego w K. 122,57 zł tytułem części kosztów sądowych.

Ustalił, że w dniu 23 stycznia 2010 r. powódka, wracając z kuligu zorganizowanego

przez zakład pracy, przy wysiadaniu z wynajętego autobusu na zatoczce

autobusowej przy ulicy J. w O. poślizgnęła się na nieodśnieżonej i oblodzonej

nawierzchni jezdni, doznając trójkostkowego złamania kończyny dolnej lewej z

podwichnięciem stopy do tyłu. Powódka została poddana operacji w dniu 1 lutego

2010 r. w Szpitalu w O. Dolna lewa kończyna została unieruchomiona opatrunkiem

gipsowym podudziowym do dnia 25 marca 2010 r., a od kwietnia 2010 r. powódka

była rehabilitowana. Podczas kolejnej hospitalizacji w dniach od 18 do 20 maja

2010 r. stwierdzono wygojenie złamania kostek i operacyjnie usunięto zespolenie.

Od czerwca 2010 r. powódka chodziła o kulach, jest nadal leczona z powodu

dolegliwości bólowych lewego stawu skokowego. Doznany uraz pogłębił nerwicę

lękową, na którą powódka leczy się od 16 lat, co sprawiło że częstotliwość

konsultacji psychiatrycznych zwiększyła się u niej z półrocznych na comiesięczne.

Po wypadku powódka przebywała na zwolnieniu lekarskim od 23 stycznia

do 19 lipca 2010 r., a następnie dwa razy po sześć miesięcy pobierała świadczenia

rehabilitacyjne. Z dniem 10 listopada 2010 r. pracodawca rozwiązał z nią umowę

o pracę na podstawie art. 53 § 1 pkt 1 lit. b) k.p., a od 20 lipca 2011 r. powódka

przebywa na rencie inwalidzkiej. Zatoczka autobusowa, na której miał miejsce

wypadek, stanowi część drogi powiatowej, nad którą zarząd sprawuje Powiat O. W

dniu 9 listopada 2007 r. Rada Miasta O. podjęła uchwałę w sprawie przejęcia

zadania Powiatu O. w zakresie zimowego utrzymania jezdni dróg powiatowych na

terenie Gminy O., czego konsekwencją jest porozumienie tych podmiotów w

sprawie zimowego utrzymania dróg powiatowych na terenie Miasta O., w tym drogi,

na której znajduje się rzeczona zatoczka. W porozumieniu ustalono, że Gmina

zabezpieczy w umowie z wykonawcą odpowiedzialność wykonawcy za ewentualne

3

szkody poniesione przez osoby trzecie powstałe przy realizacji przedmiotu

zamówienia. Miasta O. podjęła uchwałę w sprawie przejęcia zadania Powiatu O.

Gmina O. umową z dnia 12 października 2009 r. zleciła Konsorcjum firm Miejskie

Przedsiębiorstwo Robót Drogowych Spółka z o.o. i R. Spółka z o.o., zwanemu dalej

"Konsorcjum", konserwację pasów drogowych związanych z zimowym utrzymaniem

jezdni dróg na terenie Miasta O. w sezonie zimowym 2009/2010, obejmującym

między innymi rzeczoną zatoczkę. W tej umowie kontrahenci ustalili, że wykonawca

będzie ponosił pełną odpowiedzialność za ewentualne szkody zamawiającego i

osób trzecich spowodowane prowadzeniem akcji zimowej.

Sąd Okręgowy przyjął, że uchwała Rady Miasta O. oraz porozumienie

zawarte przez pozwany Powiat oraz Gminę O. w przedmiocie przejęcia przez

Gminę obowiązku zimowego utrzymania dróg powiatowych na terenie tej Gminy

znajduje podstawę prawną w ustawach o samorządzie gminnym i powiatowym, a

skoro, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 września 1996 r. o utrzymaniu

porządku i czystości w gminach (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.),

utrzymanie porządku w gminach jest zadaniem własnym gminy, to Gminę należy

traktować jako profesjonalistę, między innymi w zakresie zimowego utrzymania

dróg. Powierzając wykonywanie tego rodzaju czynności Gminie O., pozwany

Powiat nie dopuścił się więc winy w wyborze i przy przyjęciu deliktowej

odpowiedzialności za szkodę zwolnił się w świetle art. 429 k.c. z odpowiedzialności

za szkodę poniesioną przez powódkę. W tej sytuacji pozwany nie jest biernie

legitymowany w niniejszym procesie, co nie przesądza o odpowiedzialności

interwenienta ubocznego (Gminy) czy Konsorcjum, które w ogóle nie brało udziału

w postępowaniu. Brak podstaw odpowiedzialności pozwanego sprawia, że

bezprzedmiotowe są ustalenia w zakresie wysokości poniesionej przez powódkę

szkody i krzywdy, ale, zdaniem Sądu Okręgowego, ustalenia wynikające z

dokumentacji lekarskiej i opinii biegłych uzasadniają przyjęcie, że dochodzona

przez powódkę kwota 75.000 zł z tytułu zadośćuczynienia nie jest zawyżona.

Powódka wniosła apelację od wyroku Sądu Okręgowego.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. oddalił apelację i

zasądził od powódki na rzecz pozwanego 2.700 zł tytułem kosztów postępowania

4

apelacyjnego. Podkreślił, że uchwała Rady Miasta O. oraz zawarte na jej podstawie

porozumienie są legalnymi aktami prawnymi w świetle art. 8 ust. 2a, 3 i 4 ustawy z

dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 594

ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 i art. 12 pkt 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o

samorządzie powiatowym (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) w związku

z art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z

2013 r., poz. 260 ze zm.). Sąd Apelacyjny podzielił podniesiony w apelacji zarzut

naruszenia art. 429 k.c. przez przyjęcie, że Gmina O. jest podmiotem

profesjonalnym w zakresie utrzymywania dróg publicznych, gdyż utrzymywanie

porządku i czystości na terenie gmin jest jej obowiązkiem ustawowym.

Uznał jednak, że zarzut ten nie może podważyć oddalenia powództwa wobec braku

legitymacji biernej po stronie pozwanego Powiatu. Gmina O. zawarła bowiem

kolejną umowę, w której zleciła m.in. czynności objęte porozumieniem Konsorcjum,

które zawodowo trudni się tego rodzaju usługami, a więc profesjonaliście w

rozumieniu art. 429 k.c.

Powódka wniosła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok Sądu

Apelacyjnego w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego,

mianowicie art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 417 § 1 i 2 k.c., art. 8 ust. 2a

ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust 2 ustawy o samorządzie

powiatowym w związku z art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz ust. 4 ustawy o drogach

publicznych w związku z art. 429 k.c., art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym

oraz art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 19 ust. 2 pkt 3

i 4 oraz ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 415 k.c. oraz art. 429

k.c., a z ostrożności procesowej także przepisów postępowania, mianowicie art. 98

§ 1 i § 3 w związku z art. 107 k.p.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Podstawowy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy

jednostka samorządu terytorialnego może zwolnić się od odpowiedzialności

deliktowej na podstawie art. 429 k.p.c. przez to, że powierzyła wykonanie czynności

podmiotowi, który w zakresie swej działalności zawodowej trudni się

wykonywaniem takich czynności. Zagadnienie to nie było dotychczas przedmiotem

5

wypowiedzi Sądu Najwyższego. W piśmiennictwie natomiast trafnie podkreślono,

że utożsamianie władzy publicznej wyłącznie z wykonywaniem imperium

(władztwem administracyjnym) nie jest uprawnione na gruncie prawa cywilnego,

dla którego - w zakresie dotyczącym odpowiedzialności odszkodowawczej -

przedmiotem zainteresowania są wszelkie prawne formy działania państwa.

Działanie państwa, jak też pochodna działalność samorządu wyrażają się nie tylko

w zachowaniach traktowanych jako władcze z uwagi na możliwość stosowania

przymusu, ale także w konstytucyjnie określonych innych sferach, np. organizacji

ochrony zdrowia lub systemu edukacji, gdzie na państwie nie spoczywa jakikolwiek

obowiązek, którego korelatem byłoby uprawnienie jednostki. Ta sfera aktywności

państwa, związana z realizacją zadań publicznych, może i powinna być -

w pewnym co najmniej zakresie - traktowana jako przejaw wykonywania władzy

publicznej, mimo iż co do zasady nie ma charakteru władczego. Nie jest ona jednak

władcza wobec jednostki tylko wówczas, gdy jest należycie wykonywana.

Zadania publiczne państwa realizowane są bowiem - generalnie rzecz ujmując -

na płaszczyźnie prywatnoprawnej w drodze wykorzystania elementów

kontraktowych, charakteryzujących się dobrowolnością przystąpienia do nich przez

jednostkę. Natomiast stan rzeczy, w którym zadania publiczne państwa nie są

wykonywane albo są wykonywane nieprawidłowo przez zastosowanie niewłaściwej

metody realizacji zadania, stawia jednostkę - pozbawioną uprawnień i środków

ochrony - w sytuacji przymusu faktycznego. Taki stan rzeczy - jako obciążający

władzę publiczną - powinien rodzić jej odpowiedzialność odszkodowawczą, dla

której realizacji właściwe są przepisy art. 417 i nast. k.c. Można tu wskazać na

realizację zadań własnych gminy w zakresie zaspokajania potrzeb wspólnoty, które

obejmują m.in. sprawy z zakresu usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych,

utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk

i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie

gminnym), wykonywanych w różnych zakresach, w drodze powierzenia ich

realizacji podmiotom spoza aparatu administracji publicznej, które w tym zakresie

wchodzą w dalsze stosunki kontraktowe. Niewykonywanie przez te podmioty

obowiązków kontraktowych, wyrządzające szkodę odbiorcom usług, wiąże się

niekiedy bądź z wadliwą organizacją tego zadania przez samorząd gminy,

6

bądź z brakiem kontroli i nadzoru nad przejawami jego realizacji, bądź

wreszcie z niezapewnieniem bezpośrednim wykonawcom należnych środków

w sytuacjach, gdy wykonywanie zadania jest współfinansowane przez samorząd.

Brak jest wówczas jakichkolwiek podstaw do zwolnienia władzy publicznej od

odpowiedzialności regulowanej art. 417 i nast. k.c., mimo że zdarzenie szkodzące

nie wiąże się bezpośrednio ze stosowaniem przymusu i jest ponadto w procesie

realizacyjnym „uwikłane” dwukrotnie w relacje cywilnoprawne typu kontraktowego

(relacja między gminą a wykonawcą zadania z zakresu użyteczności publicznej

oraz relacja między tym wykonawcą a odbiorcą usługi). W tym stanie rzeczy

nieusprawiedliwiona wydaje się teza natury ogólnej, że prawna dopuszczalność

powierzenia przez organ władzy publicznej zadania z zakresu użyteczności

publicznej (zadania publicznego) innemu podmiotowi spoza sfery władzy publicznej

czyni z tego zadania przejaw działalności niewładczej albo że może z innej

przyczyny zwolnić powierzającego z odpowiedzialności na podstawie art. 417 i nast.

k.c. Samo bowiem powierzenie zadania przez organ państwowy lub samorządowy

innemu podmiotowi, niezależnie od sposobu tego powierzenia, nie zwalnia władzy

publicznej od odpowiedzialności, o czym przekonuje ponad wszelką wątpliwość

treść art. 417 § 2 k.c.

Sąd Najwyższy w niniejszym składzie w pełni podziela przedstawioną

wypowiedź, która znajduje silną podstawę normatywną w art. 417 § 2 k.c. Zgodnie

z tym przepisem, jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono,

na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie

prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca

oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa.

W niniejszej sprawie dwukrotnie nastąpiło zlecenie wykonania zadania z zakresu

władzy publicznej (utrzymania dróg publicznych): najpierw przez Powiat O. Gminie

O., a następnie przez Gminie O. Konsorcjum firm Miejskie Przedsiębiorstwo Robót

Drogowych Spółce z o.o. i R. Spółce z o.o. Obydwa zlecenia mieszczą się w

hipotezie normy zamieszczonej w art. 417 § 2 k.c. Okoliczność, że Gmina O.

powierzyła wykonanie zadania wspomnianemu Konsorcjum, nie zwalnia zatem

pozwanego Powiatu O. z odpowiedzialności na podstawie art. 417 k.c.

7

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815

§ 1

k.p.c. orzekł, jak w sentencji.