I CSK 474/13

Sygn. akt I CSK 474/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 24 czerwca 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Jan Górowski (przewodniczący)

SSN Marta Romańska (sprawozdawca)

SSN Hubert Wrzeszcz

w sprawie z powództwa Z. C.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie M.

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 24 czerwca 2014 r.,

skargi kasacyjnej pozwanego

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 26 marca 2013 r.,

oddala skargę kasacyjną.

2

UZASADNIENIE

Powódka Z. C. wniosła o zasądzenie na jej rzecz od Skarbu Państwa -

Wojewody M. kwoty 1.210.600 zł z ustawowymi odsetkami od dnia wniesienia

pozwu tytułem odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem wadliwych

decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali mieszkalnych nr 3, 8, 12, 15 i 19 w

należącym niegdyś do jej ojca T. J. budynku przy ul. R. […], położonym na

nieruchomości objętej działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i

użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej:

„dekret o gruntach warszawskich”), o których wydaniu z naruszeniem prawa orzekło

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzjami z 30 listopada 2007

r. i 28 grudnia 2007 r. Jako podstawę roszczenia wskazała art. 417 § 2 k.c.

Pozwany Skarb Państwa - Wojewoda ostatecznie wniósł o oddalenie

powództwa. Zarzucił, że źródłem szkody powódki mogło być jedynie orzeczenie

Ministra Gospodarki Komunalnej z 30 września 1964 r. utrzymujące w mocy

decyzję Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 5 marca 1953 r.

w przedmiocie odmowy przyznania powódce prawa własności czasowej

do nieruchomości. Pozwany zarzucił, że roszczenie powódki przedawniło się,

gdyż przewidziany przez art. 160 § 6 k.p.a. trzyletni termin przedawnienia

należy liczyć od 26 lipca 1999 r., kiedy to stała się ostateczna decyzja

Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdzająca nieważność decyzji

z 30 września 1964 r.

Wyrokiem z 29 grudnia 2012 r. Sąd Okręgowy w W. zasądził od pozwanego

na rzecz powódki kwotę 1.210.600 zł z ustawowymi odsetkami od 8 listopada 2008

r. i kwotę 13.941,26 zł tytułem zwrotu kosztów procesu oraz oddalił powództwo w

pozostałym zakresie.

Sąd Okręgowy ustalił, że zabudowana 4-kondygnacyjnym budynkiem

mieszkalnym nieruchomość położona przy ul. R. […], liczba hip. nr […], stanowiąca

własność T. J., została objęta działaniem dekretu o gruntach warszawskich i z

dniem jego wejścia w życie (21 listopada 1945 r.) przeszła na własność Gminy

m.st. Warszawy. Następnie, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r.

3

o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130),

nieruchomość ta stała się własnością Skarbu Państwa. T. J. zmarł 9 maja 1946 r.,

a 24 czerwca 1948 r. wdowa po nim – M. J. złożyła w imieniu niepełnoletniej

wówczas powódki wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do tej

nieruchomości. Decyzją z 5 marca 1956 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st.

Warszawie odmówiło uwzględnienia tego wniosku. Decyzja ta została utrzymana w

mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z 30 września 1964 r. Do

protokolarnego przejęcia nieruchomości doszło 4 lutego 1965 r. Na podstawie

umów zawartych w wykonaniu decyzji administracyjnych z 22 kwietnia 1976 r.,

z 28 grudnia 1978 r., z 27 sierpnia 1980 r., z 18 sierpnia 1981 r., z 22 czerwca

1989 r. i z 28 lutego 1990 r. dotychczasowym najemcom sprzedano lokale nr 3, 8,

12, 15 i 19 znajdujące się w budynku przy ul. R. Lokal nr 7 został sprzedany

powódce i jej mężowi. Z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomość gruntowa przy ul. R.

[…] stała się własnością Dzielnicy - Gminy Warszawa – […]., co potwierdził

Wojewoda Warszawski decyzjami z 22 maja 1991 r. i z 30 stycznia 1996 r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 26 lipca 1999 r.,

wydaną po rozpoznaniu wniosku powódki z 28 kwietnia 1995 r., stwierdził

nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 30 września 1964 r. Decyzją

z 30 czerwca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie

po rozpoznaniu odwołania Z. C., uchyliło decyzję Prezydium Rady Narodowej w

m.st. Warszawie z 5 marca 1956 r. i przekazało sprawę wszczętą na wniosek z 24

czerwca 1948 r. do ponownego rozpoznania przez Prezydenta m.st. Warszawy. Z

dniem 1 czerwca 2005 r. powódce wydano budynek przy ul. R. […] z wyłączeniem

sprzedanych lokali nr 3, 7, 8, 12, 15 i 19 oraz części wspólnych. Decyzją z 23

lutego 2006 r. Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na rzecz Z. C. na 99 lat prawo

użytkowania wieczystego udziału 55724/86280 we własności działki ewidencyjnej

nr 40, obręb […], ujawnionej w KW nr […], o powierzchni 323 m2 oraz działki

ewidencyjnej nr 37/1, obręb […], ujawnionej w KW nr […], o powierzchni 239 m2,

przy ul. R. […]; ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia tego prawa oraz

odmówił ustanowienia użytkowania wieczystego udziału wynoszącego

30556/86280 części działki nr 40, ujawnionej w KW nr […], oddanej w użytkowanie

wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr 3, 7, 8, 12, 15 i 19 w budynku przy

4

ul. R. […].

Decyzjami z 30 listopada 2007 r. i 28 grudnia 2007 r. Samorządowe

Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że decyzje w przedmiocie

sprzedaży lokali nr 3, 8, 12, 15 i 19 zostały wydane z naruszeniem prawa. Wartość

tych pięciu lokali według ich stanu z dat sprzedaży i aktualnych cen, a także

z uwzględnieniem obciążenia obligatoryjnym prawem najmu, wynosi 1.210.600 zł.

W ocenie Sądu Okręgowego powództwo zasługiwało na uwzględnienie

co do żądania zasądzenia kwoty 1.210.600 zł tytułem odszkodowania

stanowiącego równowartość lokali mieszkalnych nr 3, 8, 12, 15 i 19 w budynku przy

ul. R. […], których własność powódka utraciła po ich sprzedaży najemcom.

Zdaniem Sądu Okręgowego źródłem tak określonej szkody powódki była decyzja

Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 5 marca 1956 r., utrzymana

w mocy przez Ministra Gospodarki Komunalnej decyzją z 30 września 1964 r.

Odmowa przyznania własności czasowej do nieruchomości spowodowała

w konsekwencji przejście budynku na własność Gminy, a następnie Skarbu

Państwa, który wobec tego mógł swobodnie rozporządzić znajdującymi się w tym

budynku lokalami mieszkalnymi, działając wówczas w dobrej wierze w zakresie

przysługującego mu prawa własności. W sprawie niniejszej zaistniał zatem łańcuch

przyczyn, które doprowadziły do odjęcia powódce prawa własności przedmiotowych

lokali, przy czym podstawowym zdarzeniem sprawczym było wydanie decyzji

z 5 marca 1956 r. utrzymanej w mocy decyzją z 30 września 1964 r. Zbycie lokali

na rzecz osób trzecich wywołało nieodwracalne skutki prawne, które ostatecznie

uniemożliwiły uwzględnienie wniosku powódki o przyznanie udziału w użytkowaniu

wieczystym gruntu. Decyzja nadzorcza dotycząca stanowiącej źródło szkody

decyzji z 5 marca 1956 r. została wydana przez Samorządowe Kolegium

Odwoławcze 30 czerwca 2004 r., a zatem, zgodnie z art. 5 ustawy z 17 czerwca

2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr

162, poz. 1692 ze zm.), w sprawie znajduje zastosowanie art. 160 k.p.a., według

którego do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej

ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201

, art. 4202

i art. 421

k.c. oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia

jej wejścia w życie.

5

W ocenie Sądu Okręgowego, spełnione zostały także pozostałe przesłanki

odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego. Powódka poniosła szkodę, gdyż

odmówiono jej przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości gruntowej

przy ul. R., co skutkowało przejściem własności budynku na nim postawionego na

rzecz Gminy, a potem – z mocy ustawy w 1950 r. – na rzecz Skarbu Państwa. O

istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego między tak opisaną szkodą a

decyzją z 5 marca 1956 r. świadczy wynik testu prowadzonego z zamiarem

uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy szkoda nastąpiłaby także wtedy, gdyby

zapadła decyzja zgodna z prawem (wyrok Sądu Najwyższego z 6 lutego 2004 r., II

CK 433/02, niepubl.). Alternatywnym zgodnym z prawem zachowaniem się

właściwego organu administracji było przyznanie powódce prawa własności

czasowej do nieruchomości należącej poprzednio do jej ojca, gdyż to zapobiegłoby

utracie własności posadowionego na gruncie budynku, a co za tym idzie – także

lokali znajdujących się w tym budynku.

Sąd uznał, że podniesienie przez pozwanego zarzutu przedawnienia

roszczenia stanowi nadużycie prawa podmiotowego. Powódka uzyskała wiedzę

o braku możliwości odzyskania prawa własności lokali nr 3, 8, 12, 15 i 19, gdy

1 czerwca 2005 r. został jej fizycznie wydany budynek przy ul. R. bez tych lokali i

bez przypadającego na nie udziału w nieruchomości wspólnej. Gdyby liczyć

trzyletni termin przedawnienia od tej daty, to wniesienie powództwa byłoby tylko

nieznacznie spóźnione. Z uwagi na znaczne różnice stanowisk co do zasad

dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za szkody wywołane wydawaniem

decyzji na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, powódka mogła

pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że dla dochodzenia odszkodowania

za sprzedaż lokali konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowań

administracyjnych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych

w latach 1976 - 1990.

Odsetki od kwoty przyznanego powódce odszkodowania Sąd Okręgowy

zasądził od 8 listopada 2008 r., tj. od dnia następującego po dniu doręczenia

reprezentującej pozwanego Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa odpisu pozwu

w niniejszej sprawie, co było równoważne z wezwaniem do spełnienia świadczenia

(art. 481 k.c. w zw. z art. 454 k.c.).

6

Wyrokiem z 26 marca 2013 r., wydanym w częściowym uwzględnieniu

apelacji pozwanego od wyroku Sądu Okręgowego z 29 czerwca 2012 r., Sąd

Apelacyjny zmienił ten wyrok w pkt 1 w ten sposób, że oddalił powództwo o odsetki

od zasądzonej kwoty za okres od 8 listopada 2008 r. do 28 czerwca 2012 r., oddalił

apelację w pozostałej części i orzekł o kosztach postępowania.

Za zasadny uznał Sąd Apelacyjny zarzut naruszenia przez Sąd Okręgowy

art. 321 § 1 k.p.c. poprzez orzeczenie poza ramami podstawy faktycznej, na której

powódka oparła roszczenie. Konsekwentnie bowiem wskazywała ona, że dochodzi

odszkodowania za szkodę wyrządzoną bezprawnymi decyzjami administracyjnymi

o sprzedaży pięciu lokali mieszkalnych w budynku na nieruchomości należącej

niegdyś do jej ojca, o bezprawności której orzeczono decyzjami nadzorczymi

z 30 listopada 2007 r. i 28 grudnia 2007 r. Jeśli Sąd Okręgowy uznał, że z tych

decyzji administracyjnych nie wynika szkoda powódki w postaci utraty prawa

własności pięciu lokali mieszkalnych i nie ma między tymi decyzjami a tak

postrzeganą szkodą związku przyczynowego, to powinien powództwo oddalić,

zamiast orzekać o roszczeniu powódki biorąc za podstawę inne zdarzenie,

z którego w jego ocenie wynikła szkoda. Mimo tego uchybienia zaskarżony wyrok

zasadniczo odpowiada prawu, a decyduje o tym odmienna od przyjętej przez Sąd

Okręgowy ocena związku przyczynowego między szkodą w postaci utraty prawa

do części budynku należącego do poprzednika prawnego powódki, obejmującego

lokale objęte decyzjami o ich sprzedaży, a bezprawnymi decyzjami o takiej

sprzedaży. Sąd Apelacyjny nie podzielił poglądu, że decyzje te stanowiły

następstwo odmowy przyznania powódce prawa własności czasowej i nie były

źródłem szkody, której naprawienia dochodzi powódka.

W wyrokach z 4 października 2012 r., I CSK 665/11 (niepubl.) i z 15 lutego

2013 r., I CSK 332/12 (niepubl.), wydanych w sprawach o podobnych do

niniejszego stanach faktycznych, Sąd Najwyższy przyjął, że związek przyczynowy

może występować jako normalny również wtedy, gdy pewne zdarzenie stworzyło

warunki powstania innych zdarzeń, z których dopiero ostatnie stało się

bezpośrednią przyczyną szkody (tzw. wieloczłonowy związek przyczynowy).

Każde z takich zdarzeń można traktować jako samodzielne źródło szkody z punktu

widzenia art. 361 § 1 k.c.

7

Decyzja z 5 marca 1956 r. skutkowała niepowiększeniem majątku powódki

o nowy element majątkowy (własność czasową), ale nie eliminowała możliwości

uzyskania tego prawa w przyszłości. Tymczasem nowe delikty administracyjne

w postaci decyzji o sprzedaży lokali doprowadziły do trwałego i definitywnego

usunięcia z majątku powódki przysługującego jej prawa majątkowego. Stwierdzenie

nieważności decyzji z 5 marca 1956 r. pozwala przyjąć, że zdarzenie bezprawne

wywołujące szkodę nastąpiło w okresie, gdy powódka miała uprawnienie

do uzyskania prawa majątkowego zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wyodrębnienie

źródła szkody powódki (wadliwych decyzji o sprzedaży lokali) i postaci tej szkody

(definitywna utrata pięciu lokali mieszkalnych) pozwala na konstruowanie związku

przyczynowego także między tymi zdarzeniami. Wieloczłonowy związek

przyczynowy nie wyłącza przyjęcia odpowiedzialności odszkodowawczej jeżeli

pomiędzy jego poszczególnymi ogniwami zachodzi zależność przyczynowa

adekwatna. W wyniku działania wielości przyczyn powstał jeden skutek w postaci

szkody powódki wyrażającej się w utracie prawa do części nieruchomości.

Niepodzielność skutku oznacza też, że nie można wyodrębnić w nim określonych

części, które stanowiłyby wyłączny rezultat działania jednej tylko przyczyny.

Taki stan rzeczy zaś powoduje, że powódka była uprawniona do domagania się

odszkodowania z powołaniem się na przyczynę drugą, czyli do twierdzenia,

że źródłem jej szkody są decyzje o sprzedaży lokali.

W ocenie Sądu Apelacyjnego powódka wykazała zatem istnienie związku

przyczynowego między bezprawnymi decyzjami administracyjnymi w sprawie

sprzedaży osobom trzecim lokali nr 3, 8, 12, 15 i 19 w budynku przy ul. R. 14a w W.

a szkodą w postaci utraty prawa własności tychże lokali i związanego z nimi prawa

użytkowania wieczystego, a tym samym dowiodła słuszności podstawy faktycznej

żądania. Osoby nie biorące udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem

decyzji z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 k.p.a. są również

uprawnione do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a.

Roszczenie odszkodowawcze powódki nie jest przedawnione, gdyż termin do jego

dochodzenia należy liczyć zgodnie z art. 160 § 6 k.p.a. od daty wydania decyzji

nadzorczych stwierdzających wydanie z naruszeniem prawa decyzji o sprzedaży

lokali. Decyzje te zapadły w listopadzie i grudniu 2007 r., a pozew powódka wniosła

8

7 sierpnia 2008 r.

Sąd Apelacyjny za zasadne uznał zarzuty apelującego skierowane

przeciwko rozstrzygnięciu o odsetkach od zasądzonego świadczenia. W razie

ustalenia odszkodowania zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 363 § 2 k.c., to jest

według cen z chwili wyrokowania, należy się ono w tej wysokości i od tej chwili

można mówić o opóźnieniu dłużnika w zapłacie odszkodowania ustalonego według

tych cen i w konsekwencji dopiero od tej chwili można zasądzić od niego odsetki za

opóźnienie (uchwała Sądu Najwyższego z 6 września 1994 r., III CZP 105/94,

OSNC 1995, nr 2, poz. 26).

Pozwany zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego z 26 marca 2013 r. skargą

kasacyjną w części co do rozstrzygnięcia w pkt 1, w zakresie, w jakim Sąd

Apelacyjny zmienił wyrok Sądu Okręgowego z 29 czerwca 2012 r. i zarzucił,

że orzeczenie to zapadło z naruszeniem prawa materialnego (art. 3983

§ 1 pkt 1

k.p.c.), to jest art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 363 § 1 k.c. w zw. z art. 160 § 1 k.p.a.

w zw. z art. 5, art. 2 i art. 8 dekretu o gruntach warszawskich przez błędną

wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o sprzedaży lokali

mieszkalnych nr 3, 8, 1, 15 i 19 w budynku przy ul. R. może być kwalifikowane jako

zdarzenie wyrządzające szkodę w majątku powódki w postaci utraty prawa

własności tych lokali.

Pozwany wniósł o zmianę wyroku w zaskarżonej części poprzez

uwzględnienie jego apelacji i oddalenie powództwa w całości, a ewentualnie

o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Powódka zidentyfikowała szkodę, której naprawienia dochodziła

w procesie jako uszczerbek w jej majątku polegający na utracie części należącego

do jej poprzednika prawnego budynku (pięciu lokali mieszkalnych) i utracie

możliwości ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego związanego

z tymi lokalami. Źródła szkody upatrywała w wydaniu decyzji o sprzedaży lokali

w budynku na nieruchomości przy ul. R. […], chociaż wskazała też na ciąg zdarzeń

9

poprzedzających ich wydanie, jako tworzący warunki do powstania szkody, jak i

ciąg zdarzeń późniejszych, które doprowadziły do wydania decyzji

potwierdzających bezprawność decyzji o sprzedaży lokali, co otworzyło jej drogę do

skutecznego dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.

Nieruchomość przy ul. R., do której tytuł prawny przysługiwał poprzednikowi

prawnemu powódki, została objęta działaniem dekretu o gruntach warszawskich i

na podstawie art. 1 tego dekretu, z dniem jego wejścia w życie, tj. 21 listopada

1945 r., przeszła na własność gminy m.st. Warszawa. Zgodnie z art. 5 dekretu o

gruntach warszawskich budynki pozostawały odrębnym od gruntu przedmiotem

własności byłych właścicieli gruntu, do czasu rozstrzygnięcia ich wniosków o

przyznanie im prawa jego własności czasowej. Powódka 24 czerwca 1948 r., na

podstawie art. 7 ust. 1 dekretu o gruntach warszawskich, wystąpiła o przyznanie jej

prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) gruntu z nieruchomości

przy ul. R. Właściwy organ administracji odmówił uwzględnienia tego wniosku

decyzją z 5 marca 1956 r., utrzymaną w mocy przez organ drugiej instancji decyzją

z 30 września 1964 r.

W kontekście tych zdarzeń trzeba stwierdzić, że poprzednik powódki utracił

przysługujące mu prawo własności gruntu należącego do nieruchomości ul. R. nr

[…] z dniem 25 listopada 1945 r. w związku z działaniem art. 1 dekretu o gruntach

warszawskich, a prawo do budynku oraz ekspektatywę prawa własności czasowej

gruntu – 30 września 1964 r., gdyż wydanie ostatecznej decyzji w sprawie

przyznania tego prawa powódce wywołało skutek przewidziany przez art. 8 dekretu

o gruntach warszawskich. Z tą datą właścicielem nieruchomości przy ul. Rejtana nr

[…] stało się m.st. Warszawa, a następnie - na podstawie dalszych zdarzeń -

Skarb Państwa i znowu m.st. Warszawa. Decyzja z 30 września 1964 r.

spowodowała zatem w majątku powódki uszczerbek polegający na tym, że nie

weszło do niego prawo, które mogła uzyskać oraz utraciła własność budynku, która

w oderwaniu od prawa do gruntu mogła funkcjonować nie stale, lecz wyłącznie

przez czas niezbędny do złożenia i rozpoznania wniosków o oddanie gruntu we

własność czasową.

2. Powódka spowodowała wszczęcie postępowania o stwierdzenie

10

nieważności decyzji z 30 września 1964 r., zakończonego decyzją Prezesa Urzędu

Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w Warszawie z 26 lipca 1999 r. stwierdzającą jej

nieważność w całości. Postępowanie o takim przedmiocie dotyczy tej samej

sprawy, w której organ administracji wydał decyzję w trybie zwykłym, lecz jego

celem jest sprawdzenie, czy decyzja ta nie jest dotknięta którąś z kwalifikowanych

wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i jej wyeliminowanie z obrotu prawnego,

o ile występowanie tej wady się potwierdzi, ale zarazem nie wystąpią przesłanki

negatywne dla stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 2 k.p.a.

W postępowaniu tym nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania

sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, ale przed wydaniem decyzji

stwierdzającej jej nieważność organ administracji musi poczynić ustalenia co do

tego, jakie skutki wywołało jej wydanie i czy są one możliwe do odwrócenia wskutek

stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro stwierdzenie nieważności decyzji ma

przywracać stan zgodny z prawem, to do wydania takiej decyzji powinno dojść

wtedy, gdy wydanie orzeczenia na podstawie art. 156 k.p.a. może taki skutek

spowodować. W przeciwnym wypadku organ administracji powinien ograniczyć się

do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, a to rozstrzygnięcie nie

wywołuje wstecznych skutków już choćby z tej przyczyny, że przesłanką jego

wydania jest ustalenie, że decyzja dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.

wywołała takie skutki prawne, których nie da się odwrócić.

Do stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie o przyznanie

powódce prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. R. doszło przed 1

września 2004 r., a zatem w okresie obowiązywania art. 160 k.p.a. W uchwale

pełnego składu Izby Cywilnej z 31 marca 2010 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-

8, poz. 75), Sąd Najwyższy wyjaśnił, że do roszczeń o naprawienie szkody

wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r.,

której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po

tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. W świetle art. 160 § 1 k.p.a.

możliwość żądania naprawienia szkody otwiera się wprawdzie dopiero z chwilą

wydania ostatecznej decyzji nadzorczej, niemniej jednak jej źródłem jest wyłącznie

wydanie decyzji wadliwej. Ostateczna decyzja nadzorcza stwierdza jedynie

ziszczenie się koniecznej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej

11

przewidzianej w art. 160 k.p.a., a jej wydanie, jako działanie legalne i przywracające

stan zgodny z prawem, nie może być uznane za element zdarzenia, z którym

związane jest powstanie zobowiązania do naprawienia szkody.

Stwierdzenie nieważności decyzji drugoinstancyjnej wydanej w sprawie

o przyznanie powódce prawa własności czasowej nieruchomości przy ul. R.

spowodowało, że konieczne stało się rozpoznanie odwołania powódki od decyzji z

5 marca 1954 r., wydanej w tym postępowaniu w pierwszej instancji. Wydanie w

stosunku do decyzji z 30 września 1964 r. takiego rozstrzygnięcia oznacza, że - w

ocenie właściwego organu administracji - po wydaniu decyzji z 30 września 1964 r.

w obrocie prawnym nie wystąpiły takie zdarzenia, które by utrwalały spowodowane

nią skutki i wykluczały ich odwrócenie, uniemożliwiając zarazem merytoryczne

rozpoznanie wniosku powódki o przyznanie jej prawa własności czasowej do

całego gruntu należącego do nieruchomości. Zasadność tego stanowiska nie może

podlegać ocenie w postępowaniu przed sądem powszechnym, choć pośrednio nie

sposób tej oceny uniknąć w związku z rozważaniem kwestii zdarzenia, z którego

wynikła szkoda powódki i związku przyczynowego między nim i szkodą.

Decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji na zasadzie pewnej fikcji

prawnej przypisuje się skutek wsteczny (działanie ex tunc), co w okolicznościach

niniejszej sprawy musiałoby prowadzić do przyjęcia, że do czasu rozpoznania

odwołania powódki od decyzji z 5 marca 1953 r. pozostaje ona właścicielką całego

budynku na nieruchomości przy ul. R., niezależnie od tego, że pewne lokale w nim

uzyskały już wcześniej status samodzielnych nieruchomości lokalowych, z których

własnością związany został stosowny udział w użytkowaniu wieczystym gruntu.

Osoby trzecie nabyły własność tych lokali zanim doszło do wydania decyzji z 26

lipca 1999 r. Organ administracji właściwy w postępowaniu o stwierdzenie

nieważności decyzji wydanej w sprawie o przyznanie powódce prawa własności

czasowej gruntu nie zakwalifikował wydania decyzji administracyjnych o sprzedaży

dotychczasowym najemcom lokali w budynku na nieruchomości ul. R. wraz z

oddaniem im w odpowiednim udziale gruntu w użytkowanie wieczyste jako

zdarzenia powodującego nieodwracalne skutki prawne. Przyjął zatem, że skutki te

mogą być odwrócone przez stwierdzenie nieważności decyzji z 30 września 1964

r., a pogląd ten został przez organ administracji wyrażony z odwołaniem się do

12

uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia

1996 r., OPS 7/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 49).

Niezależnie od tego, jak ocenić rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z 26 lipca

1999 r., to niewątpliwie w płaszczyźnie procesowej jego wydanie sprawiło, że po

wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z 30 września 1964 r. kończącej

postępowanie odwoławcze w sprawie wszczętej na wniosek powódki z 24 czerwca

1948 r., zaszła konieczność zakończenia tego postępowania orzeczeniem

co do istoty sprawy. Skutek wsteczny przypisywany decyzji stwierdzającej

nieważność decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu jurysdykcyjnym sprawił,

że powódka - wobec nieuchylenia dekretu o gruntach warszawskich - znalazła się

w takiej sytuacji, że ponownego rozpoznania wymagał jej wniosek o przyznanie

prawa własności czasowej do gruntu, przy założeniu, iż na powrót przysługuje jej

własność budynku posadowionego na nim. Ponowne rozpoznanie wniosku powódki

powinno zatem doprowadzić do przyznania jej prawa, którego ekspektatywę

utraciła z momentem, gdy została wydana decyzja z 30 września 1964 r.

Uwzględnienie wniosku powódki wyłączyłoby możliwość przyjęcia, że decyzja

z 30 września 1964 r. wywołała w jej majątku szkodę w zidentyfikowanej przez

nią postaci. Ponowne rozstrzygnięcie o istocie sprawy wszczętej na wniosek

z 24 czerwca 1948 r. zapadło 23 lutego 2006 r., lecz organ administracji tylko

w części uwzględnił ten wniosek, a w części odmówił jego uwzględnienia.

Przywrócenie stanu zgodnego z prawem decyzją z 26 lipca 1999 r. otwierało drogę

do wprowadzenia do majątku powódki tego, co do niego nie weszło w związku

z wadą tkwiącą w decyzji z 30 września 1964 r.

Charakterystyczne przy tym, że odmowa uwzględnienia wniosku powódki

w postępowaniu drugoinstancyjnym nastąpiła z odwołaniem się do okoliczności

poprzedzających wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z 30 września

1964 r. (a nie do okoliczności, które by nastąpiły w okresie od 26 lipca 1999 r.

do 23 lutego 2006 r.) i to takich, które powinny być zniesione przez

materialnoprawne skutki decyzji z 26 lipca 1999 r. o stwierdzeniu nieważności

decyzji z 30 września 1964 r., o ile decyzja z 26 lipca 1999 r. miałaby te skutki

wywołać.

13

Decyzja z 23 lutego 2006 r. ma charakter „zwykłej” decyzji kończącej

w drugiej instancji postępowanie w sprawie administracyjnej (nie jest decyzją

nadzorczą, jak nazwał ją Sąd Okręgowy). Decyzja ta nie ma cech prejudykatu dla

odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę spowodowaną jakimś innym aktem

administracyjnym ani też w stosunku do niej nie zapadło orzeczenie

(administracyjne czy sądowe), które by świadczyło o jej niezgodności z prawem.

Stwierdzenie nieważności decyzji z 30 września 1964 r. i ponowne

rozpoznanie wniosku o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. R.

jej poprzedniemu właścicielowi wyeliminowało po stronie powódki szkodę wywołaną

decyzją z 30 września 1964 r. w tej postaci, której mogło dotyczyć roszczenie

odszkodowawcze wywodzone z art. 160 § 1 k.p.a. tylko częściowo. W

postępowaniu odwoławczym okazało się bowiem, że zdarzenia, które nastąpiły po

wydaniu decyzji z 30 września 1964 r. w taki sposób kształtują stan prawny

nieruchomości przy ul. R., że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku powódki o

oddanie jej tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Niewątpliwie zatem z

decyzji z 23 lutego 2006 r. powódka dowiedziała się, że nie uzyska prawa

użytkowania wieczystego do tego udziału we własności gruntu, który już wcześniej,

w związku z umowami zawartymi w wykonaniu decyzji zezwalających na

wyodrębnienie i sprzedaż lokali, został związany z prawami odrębnej własności

lokali ustanowionymi w budynku na nieruchomości przy ul. R. Skoro jednak o

nieważności decyzji z 30 września 1964 r. orzeczono w całości, a nie w części, to

powódka miała podstawy przypuszczać, że jakiekolwiek zdarzenie zaistniałe w

okresie pomiędzy 30 września 1964 r. a 26 lipca 1999 r. nie będzie stało na

przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu jej wniosku z 24 czerwca 1948 r., przy

założeniu, że skutek ex tunc decyzji z 26 lipca 1999 r. pozwala uwzględnić przy

rozpoznawaniu sprawy w drugiej instancji taki stan prawny nieruchomości, w jakim

pozostawała ona 30 września 1964 r.

Z tożsamych przyczyn w wyroku z 23 września 2009 r., I CSK 96/09

(niepubl.), Sąd Najwyższy uznał, że stwierdzenie przed 1 września 2004 r.

nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego uwzględnienia wniosku

zgłoszonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu o gruntach warszawskich, otwiera

możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego wobec Skarbu Państwa

14

dopiero wtedy, gdy po ponownym rozpatrzeniu tego wniosku gmina odmówi

ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu (art. 7 ust. 1 lub ust. 4 dekretu

o gruntach warszawskich), a w wyroku z 13 października 2010 r., I CSK 25/10

(niepubl.), Sąd Najwyższy przyjął, że dopiero nieprzyznanie wnioskodawcy gruntu

zamiennego zgodnie z art. 7 ust. 4 dekretu o gruntach warszawskich otwiera drogę

do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa na podstawie art. 160 k.p.a.

3. Gdy okazało się, że nie jest możliwe oddanie powódce w użytkowanie

wieczyste całego gruntu w obrębie nieruchomości przy ul. R., doszło z jej inicjatywy

do wszczęcia postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji z 22 kwietnia 1976 r.,

z 28 grudnia 1978 r., z 27 sierpnia 1980 r., z 18 sierpnia 1981 r., z 22 czerwca 1989

r. i z 28 lutego 1990 r., a po ich zakończeniu okazało się, że oczywiście nie jest

możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego skutków spowodowanych ich

wydaniem. Trzeba podkreślić, że skutków tych nie dałoby się wyeliminować z

obrotu prawnego nawet gdyby organ administracji stwierdził nieważność

powyższych decyzji, gdyż powstały one nie tylko w związku z ich wydaniem, ale i

na podstawie umów zawieranych w obrocie cywilnoprawnym oraz na podstawie

działania przepisów prawa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wypracowany

został pogląd, że nawet uchylenie ostatecznej decyzji organu administracji po

zawarciu na jej podstawie umowy sprzedaży nieruchomości nie powoduje samo

przez się nieważności tej umowy; jednakże okoliczności, z powodu których

uchylenie nastąpiło, mogą mieć znaczenie dla oceny w świetle prawa cywilnego

ważności umowy sprzedaży lub dopuszczalności uchylenia się od skutków

prawnych zawartego w niej oświadczenia woli (tak w uchwale Izby Cywilnej Sądu

Najwyższego z 25 kwietnia 1964 r., III CO 12/64, OSNC 1964, nr 12, poz. 244; por.

też uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., III AZP

4/92, OSNC 1992, nr 12, poz. 211). Gdyby Skarb Państwa ujawniony w księdze

wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przy ul. R. nie był jej właścicielem w

dacie wyodrębniania lokali i przenoszenia ich własności na najemców, to i tak

kupujący nabyliby własność lokali w związku z tą czynnością i po jej ujawnieniu w

księdze wieczystej (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego z 15 lutego 2011 r., III CZP 90/10, OSNC 2011, nr 7-8, poz. 76).

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji należące do kategorii

15

postępowań nadzwyczajnych - kontrolnych może być wszczęte z urzędu albo

na wniosek strony (art. 157 § 1 k.p.a.). Status strony w administracyjnym

postępowaniu jurysdykcyjnym determinowany jest - co do zasady - normami prawa

materialnego (administracyjnego lub cywilnego), które decydują o istnieniu interesu

prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu

rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28

k.p.a.). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie

postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem decyzji,

o której legalności ma orzec organ nadzoru, ale dotyczy tego samego stosunku

materialnoprawnego co decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Co do zasady,

krąg osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym

pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym

w trybie nadzwyczajnym z tego właśnie powodu, że u podstaw postępowania

nadzwyczajnego leży decyzja wydana w trybie zwykłym, a zatem i stosunek

materialnoprawny nią ukształtowany. W pewnych sytuacjach może się jednak

zdarzyć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wezmą udział

inne osoby niż występujące w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną.

Uprawnienie do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji

przysługuje bowiem także osobie, która powinna korzystać ze statusu strony

w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją, a która

bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału. Pozbawienie takiej

osoby możliwości działania w postępowaniu administracyjnym stanowi wadę

uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale - w zgodzie

z poglądem utrwalonym w doktrynie i w orzecznictwie - postępowanie

o stwierdzenie nieważności decyzji stosowane jest z wyprzedzeniem postępowania

o wznowienie postępowania, gdyż dotyczy tak istotnych wad materialnoprawnych

decyzji, które uzasadniają jej wyeliminowanie z obrotu prawnego,

bez podejmowania właściwych dla wznowienia postępowania czynności

zmierzających do ustalenia, czy konkretne uchybienie wpłynęło na wynik sprawy

i w jaki sposób sprawa powinna się zakończyć po wyeliminowaniu uchybienia.

Nie do sądu powszechnego, lecz do organów administracji należy ocena

legitymacji osób występujących jako strony w administracyjnym postępowaniu

16

jurysdykcyjnym. Dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia

nieważności decyzji przez konkretną osobę niemającą w nim statusu strony

w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ powinien odmówić wszczęcia

postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na jej wniosek (art. 157 § 3

k.p.a.; obecnie powinien zastosować art. 61a k.p.a. i orzec w tym przedmiocie

w formie postanowienia). Równocześnie jednak, jeżeli istnieje podejrzenie

występowania w decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ

ten może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji,

zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom.

Z powyższych przyczyn w uchwale z 21 czerwca 2012 r., III CZP 28/12

(OSNC 2013, nr 1, poz. 6) i wcześniej w wyrokach z 11 maja 2011, I CSK 289/10

(niepubl.) i z 13 kwietnia 2012 r., I CSK 402/11 (niepubl.), Sąd Najwyższy przyjął,

że osoby niebiorące udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji

z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 k.p.a. są również uprawnione

do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Pojęcie „strona”

użyte w art. 160 § 1 k.p.a. należy bowiem oceniać przy uwzględnieniu interesu

prawnego do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej

decyzji administracyjnej będącej przedmiotem postępowania nadzorczego.

Stwierdzenie w postępowaniu nadzorczym nieważności decyzji lub wydania decyzji

z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. powoduje, że tracą na znaczeniu m.in. ustalenia

organu administracji dotyczące stron postępowania zakończonego jej wydaniem,

zatem sąd w postępowaniu o odszkodowanie na podstawie art. 160 k.p.a. - przy

ocenie, czy powodowi, jego poprzednikowi prawnemu, przysługiwał status strony

w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu, w którym zapadła taka decyzja - nie

jest w tym zakresie związany ustaleniami wadliwej decyzji; jest uprawniony do

brania pod uwagę okoliczności, które były podstawą wydania decyzji nadzorczej.

Powódka nie była stroną w postępowaniach administracyjnych

zmierzających do wydania decyzji zezwalających na sprzedaż lokali w budynku

przy ul. R., gdyż w czasie ich prowadzenia nie miała żadnych praw i roszczeń do tej

nieruchomości (poza własnym roszczeniem o sprzedanie jej lokalu, który wówczas

wynajmowała od Skarbu Państwa), ale gdyby decyzja z 26 lipca 1999 r. o

stwierdzeniu nieważności decyzji z 30 września 1964 r. mogła wyeliminować skutki

17

prawne powstałe w obrocie w następstwie wydania decyzji z 30 września 1964 r., to

powódce należałoby przypisać status strony także w postępowaniach

zmierzających do wydania decyzji o sprzedaży lokali w budynku na nieruchomości

przy ul. R., gdyż – w następstwie wydania decyzji z 26 lipca 1999 r. – należałoby

przyjąć, że w czasie prowadzenia tych postępowań ciągle przysługiwała jej

możliwość ubiegania się o oddanie jej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Tym zapewne przy ocenie statusu powódki kierował się organ administracji

prowadzący postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalających na

wyodrębnienie i sprzedaż lokali w budynku na nieruchomości przy ul. R. . po

stwierdzeniu, że decyzja z 30 września 1964 r. jest nieważna w całości.

4. Sąd powszechny w sprawie o odszkodowanie za szkodę polegającą na

nieuzyskaniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w następstwie realizacji

roszczeń przewidzianych dekretem o gruntach warszawskich może samodzielnie

ocenić, w którym momencie szkoda ta powstała i które ze wskazanych przez

powoda, a mających miejsce w różnym czasie zdarzeń było jej źródłem.

Ma rację powódka, że wyodrębnienie własności i sprzedaż lokali najemcom

pozostaje w normalnym związku przyczynowym z wcześniejszą decyzją

odmawiającą przyznania jej prawa własności czasowej do gruntu z nieruchomości

przy ul. R., wydaną na podstawie art. 7 dekretu o gruntach warszawskich, a w

efekcie także ze szkodą w tej postaci, której naprawienia się domaga (por. wyrok

Sądu Najwyższego z 27 listopada 2002 r., I CKN 1215/00, niepubl. i tak samo

wyrok Sądu Najwyższego z 21 czerwca 2013 r., I CSK 637/12, niepubl.). Gdyby

jednak w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 30 września 1964 r.

doszło do stwierdzenia jej nieważności w tej części, w której możliwe było

odwrócenie skutków odmowy przyznania powódce prawa własności czasowej

gruntu, a w pozostałej części – do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem

prawa z uwagi na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, to – po

pierwsze – brak byłoby wówczas (wobec niewywołania skutków wstecznych przez

decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa) podstaw do

wszczęcia postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji o wyodrębnieniu i

sprzedaży lokali w budynku na nieruchomości, której te rozstrzygnięcia dotyczyły,

oraz – po drugie – trudno byłoby twierdzić, że powódka może jeszcze liczyć na

18

odzyskanie własności całego budynku i nabycie użytkowania wieczystego gruntu

także w tej części, w której doszło do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem

prawa. W takim przypadku od wydania tej decyzji należałoby liczyć termin, w

którym były właściciel nieruchomości lub jego następca prawny dowiedziawszy się

o szkodzie, powinien dochodzić jej naprawienia, także na podstawie art. 160 k.p.a.

Skoro jednak w niniejszej sprawie doszło do stwierdzenia nieważności decyzji z 30

września 1964 r. w całości, to przyjąć trzeba, że do czasu przeprowadzenia

kolejnych postępowań nadzorczych dotyczących tym razem decyzji o

wyodrębnieniu i sprzedaży lokali w budynku na nieruchomości przy ul. R. powódka

mogła liczyć na to, że uzyska te składniki majątku, które do niego nie weszły

wskutek wydania decyzji z 30 września 1964 r.

Różnice w stanach faktycznych poddanych ocenie w sprawach

rozstrzygniętej wyrokiem Sądu Najwyższego z 21 czerwca 2013 r., I CSK 637/12

(niepubl.) i w sprawie niniejszej przekładają się nie tyle na różne sposoby oceny

związku przyczynowego między zdarzeniami, z których wynikła szkoda osób

ubiegających się o wzruszenie decyzji wydanych w stosunku do nich na podstawie

dekretu o gruntach warszawskich, ale na różną ocenę chwili, w której powodowie

w tych sprawach powinni przystąpić do dochodzenia powstałych po ich stronie

roszczeń odszkodowawczych za wady tych decyzji, ze skutkami w postaci

ewentualnego przedawnienia się tych roszczeń. W okolicznościach niniejszej

sprawy Sąd Apelacyjny miał podstawę do przyjęcia, że termin przedawnienia

roszczenia odszkodowawczego powódki może być liczony od daty wydania decyzji

stwierdzających wydanie z naruszeniem prawa decyzji o sprzedaży lokali

w budynku na nieruchomości przy ul. R.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 39814

k.p.c. orzeczono jak

w sentencji.

19