I CSK 478/13

Sygn. akt I CSK 478/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 24 czerwca 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Jan Górowski (przewodniczący)

SSN Marta Romańska (sprawozdawca)

SSN Hubert Wrzeszcz

Protokolant Justyna Kosińska

w sprawie z powództwa T. B.

przeciwko Gminie Miasto R.

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 24 czerwca 2014 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 6 marca 2013 r.,

1) oddala skargę kasacyjną;

2) zasądza od strony pozwanej na rzecz powódki kwotę

5.400 (pięć tysięcy czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów

postępowania.

2

UZASADNIENIE

Powódka T. B. wniosła o zasądzenie od Gminy Miasta R. kwoty 600.000 zł

tytułem odszkodowania za szkodę polegającą na niemożliwości zrealizowania

roszczenia o zwrot nieruchomości sprzedanej Skarbowi Państwa na cele

wywłaszczeniowe i niewykorzystanej na te cele. Podstawą roszczenia był art. 417

k.c.

Pozwana Gmina Miasta R. wniosła o oddalenie powództwa. Zarzuciła, że

nieruchomość kupiona przez Skarb Państwa od poprzednika prawnego powódki

umową z 23 grudnia 1986 r. nie była nieruchomością wywłaszczoną. Pozwana nie

miała zatem obowiązku powiadamiania poprzedniego właściciela lub jego

spadkobierców o zamiarze jej sprzedaży, a powódce nie przysługiwało prawo

domagania się jej zwrotu.

Wyrokiem z 25 listopada 2010 r. Sąd Okręgowy w R. oddalił powództwo.

Sąd Okręgowy ustalił, że ojciec powódki umową z 23 grudnia 1986 r. sprzedał

Skarbowi Państwa nieruchomość stanowiącą działkę nr 46 R. –S. o pow. 0,4747 ha

za cenę 1.732.655 zł na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego. Umowa

zawarta została dobrowolnie, po uzgodnieniu ceny i bez zastrzeżenia, że nabywca

przeznaczy nieruchomość na określone cele. Sąd Okręgowy uznał, że następcom

prawnym sprzedającego nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości na

postawie art. 136 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej:

„u.g.n.”), a zatem pozwana Gmina przed zawarciem umów sprzedaży

nieruchomości z osobą trzecią nie była zobligowana do wyczerpania procedury

określonej w art. 136 ust. 2 u.g.n. Nie popełniła zatem deliktu na szkodę powódki.

Przy rozpoznawaniu apelacji powódki od wyroku z 25 listopada 2010 r.

Sąd Apelacyjny za bezsporne uznał okoliczności, w jakich ojciec powódki sprzedał

Skarbowi Państwa nieruchomość. Umowa została zawarta na podstawie art. 8

ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Planowane osiedle mieszkaniowe nie

zostało na niej wybudowane. Własność tej nieruchomości przeszła z dniem 27 maja

3

1990 r. na rzecz Gminy Miasta R., a następnie działka nr 46 została podzielona na

działki nr 770/1, nr 770/2 i nr 770/3. Nieruchomość złożoną z działek nr 770/2 o

pow. 0,0790 ha i nr 770/3 o pow. 0,3382 Gmina Miasto R. sprzedała „A. G.” spółce

z o.o. w R. umową z 25 października 2005 r. Decyzją z 29 października 2009 r.

Prezydent Miasta R. po rozpatrzeniu wniosku powódki i jej brata M. O. o zwrot

działek nr 770/2 i 770/3 R. – S. odmówił ich zwrotu z uwagi na to, że stały się

własnością osoby trzeciej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją

Wojewody P. z 31 grudnia 2009 r. Ostateczną decyzją Starosty L. z 4 marca 2010

r. powódce i M. O., jako spadkobiercom poprzedniego właściciela w udziałach po

½, zwrócono część wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr

770/1 R. – S. o powierzchni 0,0427 ha.

Sąd Apelacyjny uznał, że zgłoszone przez powódkę roszczenie miało

podstawę w art. 417 k.c. w związku z art. 136 § 2 u.g.n. Szkoda powódki wynikła

z tego, że Gmina Miasta R., która nie wykorzystała nieruchomości należącej

niegdyś do ojca powódki na cel wywłaszczenia, swoje plany co do rozporządzenia

tą nieruchomością powinna poprzedzić zawiadomieniem spadkobierców

poprzedniego właściciela o tym zamiarze i o możliwości ubiegania się przez

nich o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przez to zaniechanie pozwana

uniemożliwiła spadkobiercom poprzedniego właściciela odzyskanie własności

działek nr 770/2 i 770/3 R. – S. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, do sytuacji prawnej

powódki mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. Art. 216 ust. 2 pkt

3 u.g.n., dodany ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce

nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr

141, poz. 1492), która weszła w życie 22 września 2004 r., stanowi, że przepisy

rozdziału 6, działu III o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się

odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie

ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej: „u.g.g.”).

W art. 1 ust. 1b ustawy nowelizującej z 28 listopada 2003 r. ustawodawca objaśnił

znaczenie pojęcia „nabycie nieruchomości,” a w art. 4 u.g.n. dodał pkt 3b,

stosownie do którego przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy

rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje

4

przeniesienie własności nieruchomości albo jej oddanie w użytkowanie wieczyste.

Czynność polegająca na przeniesieniu prawa własności nieruchomości w drodze

umowy sprzedaży mieści się zatem w pojęciu nabycia, o którym mowa w art. 4 ust.

3 b u.g.n.

Skoro w dacie rozporządzenia przez Gminę zbędnymi na cele

wywłaszczenia nieruchomościami na rzecz osoby trzeciej obowiązywał art. 216

ust. 2 pkt 3 u.g.n., to Gmina miała obowiązek zawiadomienia następców prawnych

byłego właściciela o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości. Zaniechanie

wykonania tego obowiązku, sprecyzowanego w art. 134 u.g.n. wyrządziło powódce

szkodę. W celu jej ustalenia Sąd Apelacyjny uchylił wyrok Sądu Okręgowego

z 25 listopada 2010 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z 9 lutego 2012 r. Sąd Okręgowy w R. zasądził od pozwanej na

rzecz powódki kwotę 598.618,52 zł, a w pozostałej części powództwo oddalił.

Orzeczenie to zapadło po ustaleniu, że wartość rynkowa nieruchomości złożonej z

działek nr 770/2 i 770/3 wynosi 648.000 zł. Zwaloryzowane odszkodowanie, które

powódka powinna zwrócić Skarbowi Państwa w przypadku zwrotu na jej rzecz

sprzedanych przez pozwaną nieruchomości (art. 140 u.g.n.), przy uwzględnieniu jej

udziału w spadku po ojcu, wynosiłoby 49.381,48 zł. Szkoda powódki stanowi

zatem różnicę pomiędzy wartością rynkową nieruchomości złożonej z działek nr

770/2 i 770/3, a wartością odszkodowania, do zwrotu którego zobowiązana byłby w

przypadku zwrotu nieruchomości i wynosi 598.618,52 zł. Jako podstawę

rozstrzygnięcia Sąd Okręgowy powołał art. 417 k.c.

Wyrokiem z 6 marca 2013 r. Sąd Apelacyjny zmienił wyrok Sądu

Okręgowego w R. z 9 lutego 2012 r. w ten sposób, że zasądził od pozwanej na

rzecz powódki kwotę 214.938,50 zł i oddalił w pozostałej części zarówno

powództwo, jak i apelację pozwanej oraz stosownie orzekł o kosztach procesu.

Sąd Apelacyjny za wiążące w sprawie uznał wyrażone poprzednio

stanowisko, że roszczenie powódki jest usprawiedliwione co do zasady. Za trafne

uznał natomiast zarzuty apelacji kwestionujące ustalenia na temat wysokości

szkody poniesionej przez powódkę. Przyjął, że wartość jednego ara gruntu

z nieruchomości stanowiącej niegdyś działkę nr 46 R. – S. wynosi 12.815 zł, a nie

5

30.000 zł, jak uznał Sąd Okręgowy. Na podstawie opinii biegłego Sąd Apelacyjny

ustalił, że aktualna wartość rynkowa działek nr 770/2 i 770/3 wynosi 534.648 zł, a

aktualna wartość ceny zapłaconej poprzednikowi prawnemu powódki - 104.771 zł.

Powódka odziedziczyła spadek po poprzednim właścicielu tych działek w ½ części,

a zatem przysługuje jej odszkodowanie w kwocie 267.324 zł. Od tej kwoty należy

odjąć połowę aktualnej wartości ceny zapłaconej poprzednikowi prawnemu

powódki, to jest 52.385,50 zł, a różnica (214.938,50 zł) podlegała zasądzeniu na

rzecz powódki jako odszkodowanie, na podstawie art. 417 k.c.

Pozwana zaskarżyła wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną

skierowaną przeciwko rozstrzygnięciu uwzględniającemu powództwo

i rozstrzygnięciu o kosztach postępowania (pkt I.1 i I.3 oraz II). Pozwana zarzuciła,

że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa procesowego (art. 3983

§ 1 pkt 2

k.p.c.), to jest: - art. 386 § 6 k.p.c. przez przyjęcie, że Sąd Apelacyjny przy

rozpoznawaniu apelacji pozwanej od wyroku z 9 lutego 2012 r. związany był

poglądami prawnymi wyrażonymi przy rozpoznawaniu apelacji powódki od wyroku

z 25 listopada 2010 r., co zwalniało go z konieczności rozważenia zarzutów

naruszenia prawa materialnego zgłoszonych w apelacji; - art. 378 § 1 k.p.c. przez

nierozpoznanie sprawy w granicach apelacji; - art. 328 § 2 w zw. z art. 391 § 1

k.p.c. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego

kontrolę kasacyjną; - art. 382 k.p.c. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 232 k.p.c.

poprzez dopuszczenie dowodów w postępowaniu apelacyjnym; - art. 382 k.p.c.

w zw. z art. 228 § 1 k.p.c. przez odwołanie się w ramach ustaleń faktycznych do

faktu powszechnie znanego, którego żaden z sądów orzekających w sprawie nie

ujawnił stronom; - art. 382 k.p.c. w zw. z art. 231 k.p.c. oraz art. 382 k.p.c. w zw.

z art. 244 § 1 k.p.c. w związku z dokonaniem ustaleń na podstawie

skonstruowanego domniemania faktycznego i poprzez wnioskowanie, że skoro

organ orzekł o zwrocie na rzecz powódki części nieruchomości sprzedanej

Skarbowi Państwa przez jej ojca, to powódce służy też roszczenie o zwrot

pozostałej części tej nieruchomości; - art. 382 k.p.c. w zw. z art. 236 k.p.c.

poprzez dokonanie ustaleń na podstawie dokumentów, które nie zostały ujawnione

w toku postępowania. Pozwana zarzuciła też, że zaskarżone orzeczenie zapadło

z naruszeniem prawa materialnego (art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c.), to jest: - art. 417 § 1

6

k.c. w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do 3 stycznia

2013 r. w zw. z art. 136 ust. 2 u.g.n. i art. 8 ust. 1 u.g.g. w brzmieniu

obowiązującym 23 grudnia 1986 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; - art.

417 § 1 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do

3 stycznia 2013 r. w zw. z art. 136 ust. 2 u.g.n. i art. 53 ust. 2 u.g.g. w brzmieniu

obowiązującym na dzień 23 grudnia 1986 r. poprzez ich niezastosowanie.

Pozwana wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie

sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania. W toku postępowania

kasacyjnego wniosła nadto o wystąpienie przez Sąd Najwyższy do Trybunału

Konstytucyjnego z pytaniem, czy art. 1 pkt 141 ustawy z 28 listopada 2003 r.

o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych

innych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 141, poz. 1492), jest zgodny z art. 2 Konstytucji.

Powódka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Z art. 386 § 6 k.p.c. wynika związanie zarówno sądu, któremu sprawa

została przekazana do ponownego rozpoznania, jak i sądu drugiej instancji przy

ponownym rozpoznaniu sprawy oceną prawną i wskazaniami co do dalszego

postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku

kasatoryjnego. Bezzasadnie zatem pozwana zarzuca, że zaskarżony wyrok zapadł

z naruszeniem tego przepisu. Skoro bowiem fakty, które miały znaczenie przy

ocenie zasadności roszczenia zostały uznane za wykazane już podczas

rozpoznania sprawy przez Sąd Apelacyjny po raz pierwszy, a w toku ponownego

rozpoznania sprawy przez Sąd Okręgowy okoliczności te nie zmieniły się ani też

nie ujawniły się żadne nieznane wcześniej okoliczności faktyczne mogące

spowodować modyfikację dokonanych ustaleń, to Sądy obu instancji oczywiście

związane były stanowiskiem na temat zasadności roszczenia wyrażonym w wyroku

z 7 kwietnia 2011 r. na tle podstawy faktycznej powództwa uznanej już wówczas za

wykazaną.

Nie może też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 378 § 1 k.p.c. oraz art.

328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c., gdyż motywy obu wyroków Sądu drugiej

instancji wydanych w niniejszej sprawie dostatecznie tłumaczą zarówno podstawę

7

faktyczną, jak i prawną rozstrzygnięcia, którym postępowanie się zakończyło.

Wszystkie procesowe zarzuty zgłoszone przez pozwaną bezpośrednio lub

pośrednio zmierzają do zakwestionowania ustalenia Sądów meriti, że Skarb

Państwa nabył od poprzednika prawnego powódki nieruchomość stanowiącą

działkę nr 46 obr. R. – S. w celu wybudowania na niej osiedla mieszkaniowego. To

samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 382 k.p.c. w zw. z art. 228 § 1 k.p.c. oraz w

zw. z art. 236, art. 229 i art. 230 k.p.c. W wyroku z 5 lutego 2002 r., II CKN 894/99

(niepubl.) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że uznanie, iż dany fakt jest faktem

powszechnie znanym (notorycznym) w znaczeniu procesowym, należy do oceny

sądu. Tego, co jest powszechnie znane nie można oznaczyć na podstawie stałych

kryteriów, albowiem zależy to od określonego miejsca i czasu. Przyjmuje się, że są

to okoliczności, zdarzenia czynności lub stany, które powinny być znane każdemu

rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi miejscowości,

w której znajduje się siedziba sądu. O faktach znanych powszechnie sąd nie ma

obowiązku komunikować stronom, gdyż obowiązek taki został wyraźnie

ograniczony do faktów znanych mu z urzędu (art. 228 § 2 k.p.c.). Plany

inwestycyjne dotyczące budowy dużego osiedla mieszkaniowego w R. na terenie,

na którym leży kupiona przez Skarb Państwa od poprzednika prawnego powódki

działka nr 46 R. – S. mogły być zatem potraktowane przez Sąd Apelacyjny jako

okoliczność notoryjna. Trzeba podkreślić, że pozwana nie została zaskoczona

odwołaniem się do tej okoliczności w zaskarżonym wyroku, gdyż była ona jedną z

przesłanek uznania roszczenia powódki za usprawiedliwione co do zasady w

kasatoryjnym wyroku tego Sądu z 7 kwietnia 2011 r. Jeśli pozwana kwestionowała

stanowisko Sądu Apelacyjnego, że działka nr 46 w R. – S. została kupiona przez

Skarb Państwa od ojca powódki, gdyż na terenie, na którym leżała miał być

zrealizowany cel publiczny, to nie było przeszkód ku temu, by w toku ponownego

rozpoznania sprawy wskazała i wykazała inny cel nabycia tej nieruchomości.

To, że nieruchomość stanowiąca działkę nr 46 w R. – S. została nabyta do zasobu

nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej nie oznacza,

że brak jest podstaw do badania celu, dla zrealizowania którego Skarb Państwa

kupił tę nieruchomość. Nie jest on bowiem takim samym uczestnikiem obrotu

prawnego nieruchomościami, jak inne osoby prawne. Wszystkie działania, jakie

8

podejmuje Skarb Państwa (a od 27 maja 1990 r. - także jednostki samorządu

terytorialnego) mają na celu zrealizowanie zadań publicznych, do wykonywania

których te związki publicznoprawne są powołane. Skarb Państwa nie kupował i nie

kupuje nieruchomości wtedy, gdy na rynku zgłoszone zostaną atrakcyjne oferty ich

zbycia, z zamiarem lokowania czy pomnażania kapitału. Skarb Państwa kupuje

nieruchomości dla zrealizowania na nich określonych celów publicznych. Tak było

w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości i tak jest obecnie w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce

nieruchomościami. Nie sposób zatem przyjąć, że nieruchomość stanowiąca działkę

nr 46 w R. – S. została kupiona przez Skarb Państwa tylko dlatego, że ojciec

powódki akurat chciał ją sprzedać, co by tłumaczyło, że grunt ten leży odłogiem od

23 grudnia 1986 r. do chwili obecnej.

Zarzuty naruszenia art. 382 k.p.c. w zw. z art. 231 k.p.c. oraz w zw. z art.

244 § 1 k.p.c. przez skonstruowanie domniemania faktycznego, że skoro

następcom prawnym ojca powódki w postępowaniu administracyjnym zwrócono

wydzieloną i nie sprzedaną osobom trzecim część działki nr 46 w R. – S., jako

zbędną na cele zakupu, to zwrotowi podlegałaby także sprzedana część tej działki,

są pozbawione logicznych podstaw, bowiem pozwana w toku postępowania nie

powoływała się na to, by jakąś część dawnej działki nr 46 wykorzystywała inaczej

niż pozostałe jej części. Grunt ten był w całości odłogowany w okresie od 23

grudnia 1986 r. do 25 października 2005 r. Tak postawione zarzuty sprowadzają się

przy tym do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę

rozstrzygnięcia. Ze względu na nadzwyczajny charakter środka zaskarżenia, jakim

jest skarga kasacyjna, mająca na celu kontrolę poprawności stosowania prawa

przez sąd drugiej instancji, Sąd Najwyższy nie bada sposobu, w jaki sądy meriti

oceniły dowody i nie koryguje dokonanych przez te sądy ustaleń faktycznych (art.

39813

§ 2 k.p.c.). W postępowaniu kasacyjnym nie mogą być skutecznie

podniesione zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów (art. 3983

§ 3

k.p.c.; por. też np. wyrok Sądu Najwyższego z 18 lutego 2010 r., III SK 24/09,

OSNP 2011, nr 15-16, poz. 222).

Skoro zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nietrafne,

to ocena zarzutów mieszczących się w zakresie pierwszej podstawy kasacyjnej

9

(art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c.) musi być odniesiona do tych faktów, które Sądy obu

instancji przyjęły za podstawę subsumcji.

2. W sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym

konieczne jest, by powód wskazał na szkodę, którą poniósł oraz pozostające z nią

w adekwatnym związku przyczynowym zdarzenie będące jej źródłem. Zdarzenie to

musi być działaniem lub zaniechaniem pozwanego albo osób, za które pozwany

odpowiada, dającym się zakwalifikować jako bezprawne, a czasami także –

w zależności od podstawy odpowiedzialności – jako zawinione.

Poprzednik prawny powódki utracił własność nieruchomości stanowiącej

działkę nr 46 o powierzchni 0,4747 ha w R. w 1986 r., gdyż sprzedał ją Skarbowi

Państwa. Powódka twierdziła, że własność tej nieruchomości mogła odzyskać, bo

gwarantowały jej to przepisy o zwrocie nieruchomości zbędnych na cele

wywłaszczeniowe, a możliwość tę straciła wskutek zaniechania powiadomienia jej o

zamiarze zbycia nieruchomości osobie trzeciej, co wykluczyło uwzględnienie

wniosku o zwrot nieruchomości. Za zdarzenie będące źródłem szkody powódka

uznała zatem zaniechanie podjęcia przez pozwaną z urzędu działania, do którego

była zobligowana obowiązującymi przepisami o zwrocie wywłaszczonych

nieruchomości.

Zaniechanie przypisywane pozwanej miało mieć miejsce przed sprzedażą

„A. G.” spółce z o.o. części dawnej działki nr 46 R. – S. (25 października 2005 r.),

bo od tego momentu odzyskanie przez powódkę tej części nieruchomości jej

poprzednika prawnego nie było już możliwe. Trafnie Sąd Apelacyjny przyjął, że

skoro zdarzenia wywołujące szkodę u powódki miały miejsce po wejściu w życie

ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych

innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), to do odpowiedzialności pozwanej za

wyrządzoną nim szkodę ma zastosowanie art. 417 § 1 k.c. Zgodnie z tym

przepisem, za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub

zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb

Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna

wykonująca tę władzę z mocy prawa.

Dla przypisania pozwanej odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę

10

w oznaczonej przez powódkę postaci konieczne było udzielenie odpowiedzi na

pytanie, czy przed 25 października 2005 r. na pozwanej ciążył obowiązek

powiadomienia powódki o niewykorzystaniu nieruchomości kupionej przez Skarb

Państwa umową z 23 grudnia 1986 r. od jej poprzednika prawnego na cele budowy

osiedla mieszkaniowego, a jeśli tak, to jakie było źródło tego obowiązku oraz czy

przed 25 października 2005 r. powódka mogła ubiegać się o zwrot nieruchomości,

którą jej poprzednik prawny sprzedał Skarnowi Państwa umową z 23 grudnia

1986 r. Przypisanie pozwanej odpowiedzialności odszkodowawczej, zgodnie

z żądaniem powódki, zależy od tego, czy na oba postawione wyżej pytania uda się

odpowiedzieć twierdząco. Pierwsze z nich wiąże się bowiem ze zidentyfikowaniem

obowiązku, którego funkcjonariusze pozwanej mieli nie dopełnić oraz jego źródła,

a drugie - z oceną związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym im zaniedbaniem

i szkodą w zidentyfikowanej przez powódkę postaci.

3. Nieruchomość, której własność przeszła na pozwaną na podstawie art. 5

ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie

terytorialnym i o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), została

nabyta do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży

zawartej na podstawie art. 8 ust. 1 u.g.g.

Ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości znana

była instytucja zwrotu nieruchomości zbędnej na cele wywłaszczenia (art. 74 u.g.g.

i – w brzmieniu tekstu jednolitego z 1991 r. - art. 69 u.g.g.). Wątpliwości co do tego,

czy miała ona zastosowanie do nieruchomości nabytych przez Skarb

Państwa na podstawie umów przewidzianych przez art. 8 ust. 1 u.g.g. zostały

wyjaśnione przez Sąd Najwyższy w uchwale z 24 września 1992 r., III AZP 11/92

(OSNC 1993, nr 6, poz. 93). Sąd Najwyższy stwierdził w niej, że poprzedni

właściciel nieruchomości zbytej w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa

w czasie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127)

dla celu, który dawałby podstawę do wywłaszczenia tej nieruchomości, nie może

żądać jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g.

W motywach zacytowanej wyżej uchwały Sąd Najwyższy podkreśli,

11

że mająca moc zasady prawnej i odmiennie rozstrzygająca tę kwestię uchwała

składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 20 lutego 1985 r., III AZP 8/84

(OSNCP 1985, nr 10, poz. 145), jak i uchwała Sądu Najwyższego z 19 września

1991 r., III CZP 82/91 (OSNCP 1992, nr 4, poz. 56), odnoszą się do umów

sprzedaży nieruchomości zawartych na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca

1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U.

z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). W ustawie o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości unormowane zostały rozmaite zagadnienia

z zakresu gospodarowania zasobami gruntów będących własnością Państwa

i nabywanych na własność Państwa, przy przyjęciu zasady, że wywłaszczenie

nieruchomości może nastąpić „tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być

nabyta w drodze umowy”. Ani w tekście pierwotnym, ani w tekście jednolitym

ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie ma już odpowiednika art. 6 ust. 1 ustawy

z 12 marca 1958 r., który zestawiał z wywłaszczeniem umowę nabycia

nieruchomości „za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania

przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według

zasad tej ustawy”, przeto nie ma podstaw do zrównywania ze sobą - co do

niektórych skutków prawnych - umowy o nabycie nieruchomości z decyzją

administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości. Ze względu, między innymi,

na szczególny charakter umowy o nabycie nieruchomości, o której stanowił art. 6

ustawy z 12 marca 1958 r., można było mówić o wywłaszczeniu w szerokim

oraz w wąskim znaczeniu. To pierwsze obejmowało takie właśnie naruszające

zasadę równości stron umowy, jakie zawierano na podstawie art. 6 ustawy

z 12 marca 1958 r. oraz decyzje administracyjne orzekające o wywłaszczeniu

na podstawie ustawy z 1958 r. i ustaw odrębnych, zaś to drugie - same przypadki

wywłaszczenia na mocy decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy

z 1958 r. W wydanym na podstawie art. 69 ust. 3 u.g.g. rozporządzeniu Rady

Ministrów z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu

wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 315) w § 8 wprost wymieniono

umowy zawierane na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. jako dające tytuł

do ubiegania się o zwrot nieruchomości uznanych za zbędne na cele, dla których

zrealizowania je nabyto, akceptując tym samym w praktyce doktrynalne

12

rozróżnienie dwóch zakresów pojmowania instytucji wywłaszczenia nieruchomości

w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. W stanie prawnym stworzonym

ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie ma jednak

podstaw do utrzymywania takiego rozróżnienia. Umowa o przeniesieniu na

rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele

publiczne jest umową kupna nieruchomości taką samą, jak każda inna

tego rodzaju umowa, a wobec tego stosuje się do niej wszystkie przepisy

prawa cywilnego, i to bez tworzenia szczególnych praw czy też obowiązków

dla którejkolwiek ze stron, a to z racji usunięcia z tych przepisów postanowień

dyskryminujących lub uprzywilejowujących różne podmioty obrotu

cywilnoprawnego. Równość statusu wszystkich uczestników obrotu

cywilnoprawnego oznacza, że Skarb Państwa lub gmina, nabywając

z zachowaniem przepisanej formy własność nieruchomości, korzystają z takiej

samej ochrony własności, jak inne podmioty. Zmiana stanu prawnego odnoszącego

się do wykorzystania umowy cywilnoprawnej przy nabywaniu nieruchomości

niezbędnych na cele publiczne powoduje, że nie można takiej nieruchomości

traktować jako wywłaszczonej, a to powoduje niedopuszczalność wykorzystania

drogi administracyjnej do ubiegania się o odzyskanie tytułu własności

nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Poprzedni właściciel, który zbył

nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy w okresie

obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie może zatem, bez szczególnej

podstawy prawnej, występować na drogę administracyjną z żądaniem jej zwrotu.

Od 1 stycznia 1998 r. w miejsce ustawy o gospodarce gruntami

i wywłaszczeniu nieruchomości weszła w życie ustawa z 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami, która reguluje zarówno przesłanki i tryb

wywłaszczenia nieruchomości, jak i zwrotu jej poprzedniemu właścicielowi lub jego

następcy prawnemu nieruchomości zbędnych na cele wywłaszczenia. Przepisy art.

136 i nast. w rozdziale 6 działu III u.g.n. stosuje się do nieruchomości

wywłaszczonych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które

okazały się „zbędne zważywszy na cel wywłaszczenia” oraz „ograniczenia czasowe

do zrealizowania celu wywłaszczenia”. O stosowaniu tych przepisów do zwrotu

nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na cele wywłaszczeniowe na innych

13

podstawach stanowi art. 216 u.g.n. W przepisie tym w jego pierwotnym brzmieniu

wymienione były niektóre akty normatywne tworzące przed 1 stycznia 1998 r.

podstawy do nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości w drodze

umowy lub aktu administracyjnego. Wyrokiem z 24 października 2001 r., SK 22/01

(OTK 2001, nr 7, poz. 216), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 216 u.g.n.

jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie

przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przejętych lub nabytych na

rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r.

o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35,

poz. 240 ze zm.).

O stosowaniu przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości do

przypadków nabycia gruntu przez Skarb Państwa w oparciu o umowy cywilne

zawarte w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości ustawodawca rozstrzygnął przez znowelizowanie art. 216 u.g.n.

ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami

oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 141, poz. 1492, art. 1 pkt

141), która weszła w życie 22 września 2004 r. Zgodnie ze znowelizowanym

art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości,

przewidzianą w rozdziale 6 działu III u.g.n., stosuje się odpowiednio do

nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy

z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Użycie w art. 216 ust. 2 pkt 3 ogólnego pojęcia nabywanie nieruchomości sprawia,

że należy nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi

(uprawnionemu) jego prawa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w drodze

decyzji administracyjnej czy umowy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z 26 sierpnia 2010 r., I OSK 1407109). Niewątpliwie zatem

począwszy od 22 września 2004 r. poprzedni właściciel nieruchomości, który

umownie przeniósł jej własność na rzecz Skarbu Państwa w okresie

obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu

nieruchomości może domagać się zastosowania wobec niego przepisów art. 136

i 137 u.g.n. w celu rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości. W tym sensie art. 216

14

u.g.n. rozciąga zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. na przeszłe

stany faktyczne i jako taki sam w sobie ma charakter wyjątku od zasady

niedziałania prawa wstecz (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego

2009 r., I OSK 424/08).

4. W mającej moc zasady prawnej uchwale 7 sędziów z 27 stycznia 1988 r.,

III AZP 11/87, (OSNC 1988, nr 11, poz. 149) Sąd Najwyższy stwierdził, że w myśl

art. 74 ust. 1 u.g.g. podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela albo jego

następcy prawnego - za ich zgodą - nieruchomość wywłaszczona, która stała się

zbędna, na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu także w tych wypadkach,

gdy może ona być wykorzystana na inny cel wskazany również w art. 50 ust. 1 i 2

tej ustawy.

Art. 74 ust. 1 (w brzmieniu tekstu jednolitego z 1991 r. - art. 69 ust. 1) u.g.g.

pierwotnie stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi

na rzecz poprzedniego właściciela na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel

uzasadniający wywłaszczenie. Zmiana tego przepisu dokonana ustawą z 29

września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), obowiązująca od 5 grudnia 1990 r.,

a polegająca na zastąpieniu słów „uzasadniający wywłaszczenie” na „określony

w decyzji wywłaszczeniowej” podkreśliła, że przepis ten ma na celu przywrócenie

prawa własności poprzednim właścicielom w sytuacjach, w których wywłaszczenie

nie było potrzebne w czasie dokonania tej czynności, względnie stało się zbędne

po jego dokonaniu. Cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie może bowiem

ulegać następczym zmianom ani modyfikacjom, jeżeli o zwrot wywłaszczonej

nieruchomości wystąpił poprzedni właściciel, a wynikało to wprost z dyspozycji

art. 47 ust. 4 u.g.g., który w takiej sytuacji nie zezwalał na użycie nieruchomości

wywłaszczonej na inne cele, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu

(tak Sąd Najwyższy w motywach wyroku z 7 lutego 1995 r., III ARN 82/94, OSNP

1995, nr 15, poz. 183).

W wyroku z 13 marca 2014 r., P 38/11 (Dz. U. 2014, poz. 376) Trybunał

Konstytucyjny za niezgody z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji uznał art.

137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną na cele

15

wywłaszczenia uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na

której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r.,

zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Według ustalonych wyżej kryteriów należało oceniać sposób wykorzystania

nieruchomości, co do których mogła być przeprowadzona procedura ich zwrotu na

rzecz poprzedniego właściciela w związku z ich zbędnością na cele wywłaszczenia.

Nieruchomość kupiona przez Skarb Państwa od ojca powódki niewątpliwie nie

została wykorzystana na cele budowy osiedla mieszkaniowego, a skoro

nieruchomość tę począwszy od 22 września 2004 r. należało traktować tak samo,

jakby jej własność została odjęta ojcu powódki decyzją wywłaszczeniową, to po

znowelizowaniu art. 216 u.g.n. na funkcjonariuszach pozwanej ciążył obowiązek

podjęcia wobec poprzednich właścicieli nieruchomości działań określonych w art.

136 i 137 u.g.n. zanim zadecydowali o zbyciu nieruchomość osobie trzeciej.

Zaniechanie tych działań zostało trafnie uznane przez Sąd Apelacyjny za zdarzenie

bezprawne, stanowiące źródło szkody powódki polegającej na niemożliwości

odzyskania nieruchomości na własność. Powódka konsekwentnie dążyła do

odzyskania własności tych części dawnej działki nr 46 R. – S., które nie zostały

sprzedane osobom trzecim. Taka jej postawa pozwala wnioskować, że - gdyby było

to prawnie możliwie - odzyskałaby także część działki nr 46, która została przez

pozwaną sprzedana.

5. Sąd Najwyższy nie znalazł podstaw ku temu, by wystąpić do Trybunału

Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 1 pkt 141 ustawy z 28 listopada 2003

r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych

innych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 141, poz. 1492) z art. 2 Konstytucji i zadeklarowaną

w nim zasadą demokratycznego państwa prawnego. W ocenie Sądu Najwyższego,

wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz art. 136 i 137 u.g.n. w brzmieniu

ustalonym ustawą nowelizacyjną nie nasuwa takich wątpliwości, na które powołuje

się skarżący, a przyjęcie przez ustawodawcę, że nieruchomości nabyte w okresie

obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do

zasobu nieruchomości Skarbu Państwa dla zrealizowania na nich celów

publicznych i niewykorzystane na te cele do 22 września 2004 r. podlegają

zwrotowi poprzedniemu właścicielowi po rozliczeniu z nim świadczenia

16

wypłaconego tytułem ceny lub odszkodowania, nie godzi w zasadę ustaloną w art.

2 Konstytucji. Pozwana jako jednostka samorządu terytorialnego nabyła

nieruchomość, której dotyczy żądanie pozwu wniesione w niniejszej sprawie do

swojego zasobu z mocy prawa, bezpłatnie i w miejsce Skarbu Państwa, który kupił

ją od ojca powódki w związku z planami inwestycyjnymi zmierzającymi do

zrealizowania na niej określonych celów publicznych. Cele te nie zostały

zrealizowane ani przez Skarb Państwa ani przez pozwaną i znaczna część

nieruchomości stanowiącej niegdyś działkę nr 46 R. – S. została zwrócona

powódce w postępowaniach administracyjnych, w których właściwe do ich

przeprowadzenia organy administracji stosowały przepisy, których konstytucyjność

powódka kwestionuje w niniejszej sprawie. Podstawą roszczenia zgłoszonego

przez powódkę w tej sprawie był art. 417 k.c., natomiast na podstawie art. 216 ust.

2 pkt 3 u.g.n. w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 141 ustawy z 28 listopada 2003 r.

o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych

innych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 141, poz. 1492) oraz art. 136 i 137 u.g.n. sądy

udzieliły odpowiedzi na postawione na wstępie pytanie o źródło obowiązku

ciążącego na pozwanej, którego niewykonanie mogło być uznane za zdarzenie

bezprawne, rodzące po stronie powódki szkodę.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się bezzasadne,

to na podstawie art. 39814

k.p.c. oraz – co do kosztów postępowania – art. 108 § 1

w zw. z art. 39821

k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.