III PO 3/14

Sygn. akt III PO 3/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 22 lipca 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Józef Iwulski (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Zbigniew Myszka

SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec

w sprawie z odwołania J. T.

od decyzji Prokuratora Generalnego nr PG …/13 z dnia 1 kwietnia 2014 r. w

przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska

prokuratora,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 22 lipca 2014 r.,

oddala odwołanie.

UZASADNIENIE

Decyzją nr PG …/13 z dnia 1 kwietnia 2014 r. Prokurator Generalny nie

wyraził zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratorskiego przez J. T.

prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że

ewentualne wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez

zainteresowanego prokuratora ma charakter fakultatywny i zależy od całokształtu

okoliczności rozpatrywanego przypadku. W ocenie Prokuratora Generalnego,

możliwość dalszego pozostawania na stanowisku prokuratorskim musi być

2

traktowana jako wyjątek podyktowany szczególnymi okolicznościami. Przywołane

we wniosku prokuratora J. T. argumenty nie dostarczają żadnych szczególnych

przesłanek, które by wskazywały na potrzebę dokonania odstępstwa od ustawowej

reguły przechodzenia prokuratorów w stan spoczynku po ukończeniu

odpowiedniego wieku. Wyróżniające walory osobiste, wieloletnie doświadczenie

oraz wysokie kwalifikacje zawodowe zainteresowanego prokuratora, choć zasługują

na uznanie, to nie stanowią wyjątkowych okoliczności przemawiających za

udzieleniem zgody na dalsze zajmowanie stanowiska. Prokurator Generalny wziął

pod uwagę w szczególności negatywną opinię wyrażoną w tej sprawie przez

Prokuratora Apelacyjnego, w której przedstawiono aktualną sytuację kadrową w

okręgu t./…/. Prokurator Generalny wywiódł, że obecnie w tym okręgu - na

szczeblu rejonowym - istnieją 43 etaty prokuratorskie, w tym 41 pozostaje

nieobsadzonych. Mając to na uwadze, nie można podzielić twierdzeń

zainteresowanego prokuratora o "rzekomo trudnej" sytuacji kadrowej w okręgu

t./…/, natomiast uzasadnionym działaniem powinno być kontynuowanie polityki

kadrowej opierającej się na "pokoleniowej wymianie kadr prokuratorskich", która

wiąże się z jednej strony z osiąganiem przez prokuratorów wieku "spoczynkowego",

a z drugiej strony z potrzebą umożliwienia przejęcia tej służby przez innych

doświadczonych prokuratorów oraz zapewnieniem etatów dla nowych kadr

prokuratorskich. Zgodnie z zasadą racjonalnego wykorzystania kadry

prokuratorskiej i asesorskiej prowadzone są działania zmierzające do umożliwienia

asesorom - po upływie okresu powierzenia czynności prokuratorskich -

przystąpienie do konkursu na stanowiska prokuratorskie. Potrzeby prokuratury

wymagają, aby do wypełniania zadań ustawowych został wykorzystany w sposób

racjonalny własny potencjał osobowy, a to oznacza, że powoływanie asesorów na

stanowiska prokuratorskie nie może odbywać się tylko przez utworzenie nowych

stanowisk powstałych z przekształcenia etatów asesorskich. Taka praktyka

prowadziłaby do systematycznego obniżania limitu etatów asesorskich przy braku

możliwości ich odtworzenia. Zdaniem Prokuratora Generalnego, sytuacja kadrowa

w poszczególnych jednostkach organizacyjnych prokuratury nieustannie podlega

dynamicznym zmianom. Aktualnie (chwilowo) wolne stanowiska prokuratorskie są

następstwem długotrwałych procedur związanych z ich obsadą. Taki stan rzeczy

3

wcale nie jest wynikiem braku zainteresowania ze strony kandydatów. W tej sytuacji

wyrażanie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora znacznie utrudnia,

a niekiedy wręcz uniemożliwia awans zawodowy osobom, które nie tylko spełniają

wymagania formalne do objęcia konkretnego stanowiska prokuratorskiego, ale też

ze względów merytorycznych w pełni zasługują na taki awans. Z punktu widzenia

interesu służby, ukierunkowanego w dużej mierze na stworzenie warunków dla

pozyskiwania nowych kadr prokuratorskich, nieuwzględnienie przez Prokuratora

Generalnego wniosku złożonego przez prokuratora J. T. ma więc całkowite

uzasadnienie.

Od powyższej decyzji prokurator J. T. wniósł odwołanie, w którym zarzucił

naruszenie art. 62a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze

(jednolity tekst: Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) w związku z art. 69 § 1

ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98,

poz. 1070 ze zm.). Według odwołującego się, Prokurator Generalny "zaniechał

obowiązku należytego wyważenia z poszanowaniem zasady proporcjonalności i

zasady równego traktowania szczególnych okoliczności mających oparcie w

interesie służby i leżących po stronie wnioskodawcy poprzez niewykazanie

dlaczego interes wnioskodawcy legitymującego się doświadczeniem zawodowym,

wieloletnim stażem pracy, posiadaną wiedzą, zaangażowaniem w wykonywanie

obowiązków służbowych, nienagannym stanem zdrowia, wyrażającego pragnienie

pozostawania aktywnym zawodowo powinien ustąpić interesowi służby, który

miałby polegać na bliżej nieokreślonej wymianie pokoleniowej kadr prokuratorskich

w sytuacji gdy dane odnoszące się do sytuacji kadrowej prokuratur okręgu t. (...) są

niepełne, sprzeczne, a w konsekwencji nie pozwalają na prawidłową ocenę sytuacji

kadrowej tychże prokuratur". W zaskarżonej decyzji nie ustalono, czy pokoleniowa

wymiana kadr istotnie ma uzasadnienie w realiach sprawy i czy faktycznie się

dokonuje, a ponadto, czy nie jest sprzeczna z "polityką zatrudnienia państwa" i nie

stanowi dyskryminacji ze względu na wiek. Ponadto, odwołujący się zarzucił

niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, bo w kwestionowanej przez niego

decyzji pominięto odniesienie się do pozytywnych dla zainteresowanego opinii

przełożonych (Prokuratora Rejonowego w K. i Prokuratora Okręgowego w T.), a

także nie rozważano kwestii jego zastąpienia przez innego prokuratora przy

4

prowadzeniu "spraw obronnych", którymi zainteresowany (będący oficerem rezerwy

Wojska Polskiego) zajmował się od 30 lat. Odwołujący się wskazał, że w

Prokuraturze Rejonowej w K. o obsadzie etatowej 4 prokuratorów, jedna prokurator

jest w zaawansowanej ciąży, co oznacza, że wkrótce przejdzie na długotrwały urlop

macierzyński. Wyraził przy tym obawę, że w związku z tym oraz w związku z

nieudzieleniem zgody na dalsze zajmowanie przez niego stanowiska

prokuratorskiego, czynnymi prokuratorami w tej jednostce organizacyjnej pozostaną

jedynie 2 osoby, w tym kobieta pełniąca funkcję Prokuratora Rejonowego i jej

zastępca, co uniemożliwi prawidłowe funkcjonowanie wymienionej jednostki wobec

braku możliwości oddelegowania prokuratora z innej jednostki. Skarżący wniósł o

uchylenie decyzji i przekazanie sprawy Prokuratorowi Generalnemu do ponownego

rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że odwołanie (w znaczeniu pisma

procesowego obejmującego ten szczególny środek prawny), które prokurator J. T.

w dniu 4 maja 2014 r. przesłał pocztą na adres Prokuratury Generalnej (celem jego

przedłożenia wraz z aktami sprawy Sądowi Najwyższemu), było dotknięte brakiem

formalnym, gdyż nie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem odwołującego się.

Tę okoliczność podniósł odwołujący się w kolejnym piśmie (tym razem

sporządzonym odręcznie) adresowanym bezpośrednio do Sądu Najwyższego, w

którym wywiódł, że wniesione przez niego odwołanie "prawdopodobnie nie zawiera

jego podpisu", w związku z czym "prosi o wyznaczenie terminu do uzupełnienia

braku, tym bardziej, iż przebywa obecnie na urlopie wypoczynkowym". Brak

podpisu jest brakiem formalnym pisma procesowego, który z reguły uniemożliwia

nadanie pismu biegu i wymaga naprawienia w trybie przewidzianym w art. 130 k.p.c.

Skarżący nie został jednak wezwany do usunięcia tego braku, bowiem zaistniała

sytuacja, w której - w ocenie Sądu Najwyższego - nie wystąpiła przeszkoda

uniemożliwiająca merytoryczne rozpoznanie odwołania (nadanie pismu biegu).

Odwołujący się z własnej inicjatywy (bez uprzedniego wezwania do usunięcia

braków formalnych) skierował do Sądu Najwyższego własnoręcznie sporządzone

5

(opatrzone własnoręcznym podpisem) pismo, w którym potwierdził złożenie (drogą

służbową) odwołania o konkretnej treści. Należało wobec tego przyjąć, że ta

czynność procesowa odwołującego się jest równoznaczna w skutkach prawnych ze

złożeniem przez stronę własnoręcznego podpisu na dokumencie zawierającym

odwołanie od decyzji Prokuratora Generalnego, gdyż nie może być wątpliwości co

do jego autentyczności. W tych okolicznościach nie było potrzeby wzywania

odwołującego się (zamieszkałego w K.) do stawienia się w siedzibie Sądu

Najwyższego celem podpisania odwołania znajdującego się w aktach sprawy,

ewentualnie do nadesłania wtóropisu odwołania zaopatrzonego we własnoręczny

podpis. Innymi słowy, złożenie przez skarżącego dodatkowego pisma uzupełniało

(bez wezwania) brak formalny odwołania polegający na braku podpisu i nie było

przeszkód do nadania odwołaniu biegu procesowego.

Co do meritum, to podniesione w odwołaniu zarzuty nie zasługują na

uwzględnienie, głównie z tej przyczyny, że cała argumentacja przedstawiona w jego

uzasadnieniu koncentruje się wokół prezentacji subiektywnej oceny sytuacji

kadrowej jaka - zdaniem skarżącego - występuje w obrębie Prokuratury Rejonowej

w K. Prokurator J. T. przeprowadza polemikę ze stanowiskiem, które w tej materii

zaprezentował Prokurator Generalny. Obawy odwołującego się, że po jego

przejściu w stan spoczynku prokuratura nie będzie prawidłowo funkcjonować (w

szczególności jeśli chodzi o prowadzenie "spraw obronnych") są nieuzasadnione,

choćby dlatego, że Prokurator Generalny (podobnie zresztą jak inni przełożeni

prokuratorzy) dysponuje odpowiednimi instrumentami, które pozwalają rozwiązać

okresowe niedobory kadrowe w obrębie konkretnej jednostki organizacyjnej

prokuratury.

W zaskarżonej decyzji trafnie podkreślono, że wykładnia art. 62a ust. 1, 2 i 3

ustawy o prokuraturze, prowadzi do uznania za regułę przejścia prokuratora w stan

spoczynku z dniem ukończenia przez niego 67 roku życia albo po osiągnięciu

wieku niższego, który odpowiada wiekowi emerytalnemu określonemu w

przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W

przypadku prokuratora J. T. (urodzonego w dniu 29 listopada 1948 r.) ten wiek

wynosi 65 lat i 4 miesiące. W orzecznictwie podkreśla się, że w związku z tym

możliwość dalszego pozostawania na stanowisku prokuratora stanowi wyjątek,

6

uzasadniony wyłącznie szczególnymi okolicznościami podyktowanymi interesem

służby lub leżącymi po stronie prokuratora (przykładowo postanowienie Sądu

Najwyższego z dnia 6 czerwca 2003, III AO 25/02, OSNP 2004, nr 13, poz. 236

oraz wyrok z dnia 16 września 2004 r., III PO 60/04, OSNP 2005, nr 8, poz. 120).

Wyważenie tych okoliczności zostało pozostawione Prokuratorowi Generalnemu,

do którego należy ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie wyrażenia zgody na dalsze

zajmowanie stanowiska prokuratorskiego. Pozytywna opinia przełożonych

prokuratorów (w tym wypadku Prokuratora Rejonowego w K. oraz Prokuratora

Okręgowego w T.) co do przedmiotowego wniosku nie jest wiążąca dla Prokuratora

Generalnego, stąd nie może stanowić obligatoryjnej przesłanki udzielenia zgody.

Prokurator wnioskujący o dalsze zajmowanie stanowiska nie ma roszczenia o

przedłużenie stosunku służby a w odwołaniu od negatywnej decyzji może jedynie

podważać legalność lub zasadność motywów, które doprowadziły do jej podjęcia.

Decyzja Prokuratora Generalnego, ma więc charakter uznaniowy, choć nie może

być podjęta w sposób zupełnie dowolny, bez uwzględnienia okoliczności

przemawiających zarówno za, jak i przeciwko udzieleniu zgody.

Sąd Najwyższy, rozpoznając w trybie art. 62a ust. 3a ustawy o prokuraturze

odwołanie prokuratora od decyzji Prokuratora Generalnego odmawiającej zgody na

dalsze zajmowanie stanowiska, nie może wkraczać w ustawowe kompetencje

Prokuratora Generalnego i dokonywać oceny, czy zainteresowany prokurator ma

nadal sprawować swoją funkcję. Sąd Najwyższy bada jedynie, czy decyzja

Prokuratora Generalnego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych

kryteriów. Innymi słowy, Sąd Najwyższy w postępowaniu kontrolnym dokonuje

oceny prawidłowości tej decyzji w aspekcie jej legalności oraz celowości

(słuszności), przy czym przeprowadza tę ocenę w granicach odwołania, to jest w

granicach postawionych zarzutów i ich uzasadnienia. W tym aspekcie nie zasługują

na aprobatę zastrzeżenia odwołującego się odnośnie do "wymiany pokoleniowej

kadr prokuratorskich" jako argumentacji, na jaką powołał się Prokurator Generalny

w uzasadnieniu decyzji odmawiającej J. T. zgody na dalsze zajmowanie stanowiska

prokuratorskiego. Utrwalone w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest bowiem

stanowisko, zgodnie z którym wymiana pokoleniowa prokuratorów jest przesłanką,

którą Prokurator Generalny może brać pod uwagę przy ocenie zasadności wniosku

7

prokuratora o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska (przykładowo

wyroki z dnia 3 marca 2011 r., III PO 12/10, LEX nr 818600; z dnia 6 października

2011 r., III PO 3/11, LEX nr 1101329; z dnia 24 stycznia 2012 r., III PO 7/11, LEX nr

1129352 i z dnia 14 lutego 2012 r., III PO 8/11, LEX nr 1171292).

Warto przy tym zauważyć, że odpowiednio przeprowadzona "wymiana

pokoleniowa" jest dopuszczalną przesłanką ustania stosunku zatrudnienia

(w szerokim znaczeniu tego słowa) uznaną także w orzecznictwie Trybunału

Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., w połączonych

sprawach C-159/10 i C-160/10, Gerhard Fuchs i Peter Khler przeciwko Land

Essen - niemieckiemu krajowi związkowemu Hesja (Monitor Prawa Pracy 2011 nr 9,

s. 502) Trybunał stwierdził wprost, że dyrektywa Rady 2000/78/WE z dnia 27

listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego traktowania w

zakresie zatrudnienia i pracy nie stoi na przeszkodzie obowiązywaniu regulacji

prawa krajowego (w tym wypadku chodziło o ustawę niemieckiego kraju

związkowego), która przewiduje obowiązkowe przejście na emeryturę urzędników

mianowanych dożywotnio (w tej sprawie byli to prokuratorzy), z chwilą ukończenia

przez nich 65 roku życia (z zastrzeżeniem możliwości kontynuowania przez nich

pracy przez dalszy kilkuletni okres, gdy wymaga tego interes służby) w zakresie, w

jakim celem tej regulacji jest ustanowienie "korzystnej struktury wiekowej", mającej

wspierać zatrudnienie i awanse młodych pracowników, zoptymalizowanie

zarządzania zasobami ludzkimi i tym samym zapobieganie sporom dotyczącym

zdolności pracownika do wykonywania pracy po osiągnięciu przez niego pewnego

wieku, i w jakim przedmiotowa ustawa pozwala na osiągnięcie tego celu za pomocą

właściwych i koniecznych do tego środków. Podobnie w wyroku z dnia 6 listopada

2012 r. w sprawie C-286/12, Komisja Europejska przeciwko Węgrom (LEX nr

1226650) Trybunał - kontynuując tę linię orzeczniczą - uznał, że Węgry - przez

przyjęcie uregulowania krajowego, według którego działalność zawodowa sędziów,

prokuratorów i notariuszy miała ustawać obligatoryjnie wraz z osiągnięciem przez

nich wieku 62 lat - uchybiły swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 2 i art. 6 ust.

1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne

warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, bo taka

regulacja krajowa powodowała odmienne traktowanie ze względu na wiek,

8

niemające charakteru proporcjonalnego w stosunku do zamierzonych celów. W tym

wypadku okazało się bowiem, że węgierskie przepisy krajowe nie umożliwiały

przekazania doświadczenia przez starszych przedstawicieli zawodów prawniczych

młodszemu pokoleniu prawników podejmującemu pracę w tych zawodach.

Dlatego też podstawą uznaniowej decyzji Prokuratora Generalnego

odmawiającej wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratorskiego

nie mogą być względy abstrakcyjnie ujętej "pokoleniowej wymiany kadr

prokuratorskich", lecz potrzeby i uwarunkowania polityki kadrowej odniesione do

sytuacji konkretnej jednostki organizacyjnej prokuratury (wyrok Sądu Najwyższego

z dnia 13 maja 2010 r., III PO 1/10, OSNP 2011 nr 23-24, poz. 311). Warunek ten

spełnia zaskarżona decyzja, bo w jej uzasadnieniu Prokurator Generalny

szczegółowo przedstawił sytuację kadrową, jaka aktualnie kształtuje się w okręgu

tarnobrzeskim na szczeblu prokuratur rejonowych (co dotyczy także Prokuratury

Rejonowej w Kolbuszowej, w której odwołujący się pełni służbę). Prokurator

Generalny szczegółowo badał, jaka jest struktura wiekowa prokuratorów

zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych podległych Prokuratorowi

Apelacyjnemu w R. oraz Prokuratorowi Okręgowemu w T., na jakim poziomie

kształtuje się zapotrzebowanie kadrowe w tych jednostkach, ilu jest kandydatów

(zwłaszcza asesorów) pretendujących do obsady wakujących stanowisk

prokuratorskich itp. Tym samym w sposób kompletny i rzeczowy wyjaśnił przyczyny,

dla których istnieją uzasadnione racje dla kontynuowania na obszarze apelacji

rzeszowskiej polityki kadrowej opierającej się na "pokoleniowej wymianie kadr

prokuratorskich".

W zaskarżonej decyzji nie można zatem dopatrzyć się dowolności

(arbitralności), skoro Prokurator Generalny dysponował nie tylko podstawą prawną,

ale i faktyczną do przyjęcia, że szeroko pojęty "interes prokuratury" nie wymaga, by

odwołujący się - mimo dobrego stanu zdrowia, wieloletniego doświadczenia,

wyróżniających walorów osobistych i wysokich kwalifikacji zawodowych - uzyskał

zgodę na zajmowanie stanowiska służbowego po osiągnięciu wieku

"spoczynkowego" 65 lat i 4 miesięcy. Na zakończeniu można zauważyć, że

odwołujący się - zarzucając stosowanie wobec niego kryteriów dyskryminujących -

sam przedstawia argumentację zabarwioną stosowaniem dyskryminacji ze względu

9

na płeć. Jest rzeczą całkowicie normalną, że prokuratorami są kobiety, które

korzystają ze świadczeń związanych z macierzyństwem. Przejściowe problemy

kadrowe z tym związane są zwykłym zjawiskiem, rozwiązywanym w organizacji

funkcjonowania prokuratury, a więc powołanie się na takie problemy nie stanowi

wyjątkowej okoliczności przemawiającej za udzieleniem zgody na dalsze

zajmowanie stanowiska prokuratora.

Kierując się przedstawionymi argumentami, Sąd Najwyższy oddalił

odwołanie na podstawie art. 39814

k.p.c. w związku z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 12

maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. Nr 126, poz. 714 ze zm.) i

art. 62a ust. 1 ustawy o prokuraturze.