II CSK 580/13

Sygn. akt II CSK 580/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 7 sierpnia 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Agnieszka Piotrowska (przewodniczący)

SSN Wojciech Katner

SSN Anna Owczarek (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa Miasta i Gminy G.

przeciwko Województwu W.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 7 sierpnia 2014 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 8 stycznia 2013 r.,

1) oddala skargę kasacyjną,

2) zasądza od pozwanego na rzecz powoda kwotę 3.600,- (trzy

tysiące sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania

kasacyjnego.

2

UZASADNIENIE

Powódka Miasto i Gmina G. wniosła o ustalenie, że umowa zatytułowana „O

przyznanie pomocy Nr […] w ramach działania „Podstawowe usługi dla gospodarki

ludności wiejskiej” objętego PROW na lata 2007-13”, zawarta w dniu 19 stycznia

2010 r. między nią a pozwanym Województwem W., nie uległa rozwiązaniu i wiąże

strony oraz o zasądzenie od pozwanego kwoty 745.511 zł z ustawowymi

odsetkami od dnia wniesienia pozwu tytułem świadczenia wynikającego z tej

umowy. Wobec nie uzupełnienia braków formalnych zarządzono zwrot pozwu.

Pełnomocnik powódki uzupełnił następnie braki pozwu i oświadczył, że ogranicza

żądanie pozwu w części dotyczącej ustalenia wnosząc o rozstrzygnięcie w tym

zakresie „w ramach roszczenia o zapłatę”.

Sąd Okręgowy w P. wyrokiem z dnia 24 września 2012 r. uwzględnił

powództwo o zapłatę, a Sąd Apelacyjny w P. wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r.

oddalił apelację pozwanego.

Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sądów obu instancji była zgodna.

Ustalono, że strony zawarły w dniu 19 stycznia 2010 r. umowę zatytułowaną

„O przyznanie pomocy Nr […] w ramach działania „Podstawowe usługi dla

gospodarki ludności wiejskiej” objętego PROW na lata 2007-13”, przy czym pomoc

finansowa miała dotyczyć projektu „Budowa kanalizacji sanitarnej B.-C”. Powódka

była zobowiązana do przeprowadzenia postępowania w trybie zamówień

publicznych w celu wyłonienia wykonawcy robót i poniesienia kosztów inwestycji, a

ich zwrot przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działającą na

zlecenie pozwanego, miał nastąpić po zatwierdzeniu przez Samorząd

Województwa dokumentacji przetargowej oraz poddaniu wniosku o płatność

weryfikacji. Umowa obligowała powódkę do przedłożenia dokumentacji

postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, celem oceny jego

prawidłowości i zastrzegała, że kontrakt ulegnie rozwiązaniu w wypadku

negatywnej oceny przez pozwanego wszystkich postępowań o udzielenie

zamówienia publicznego (§ 11 pkt 4). Procedura przeprowadzenia zamówienia

została przeprowadzona w trybie przetargu nieograniczonego, przy przyjęciu

kryterium najniższej ceny. Podstawą specyfikacji istotnych warunków zamówienia

3

(SIWZ) były projekt budowlany sieci kanalizacji, specyfikacja techniczna wykonania

i odbioru robót, przedmiar robót, kosztorys ofertowy, kosztorys inwestorski,

informacja o planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, badania gruntowo-wodne

oraz opinia ZUDP, które sporządził po zapoznaniu się z terenem i

uwarunkowaniami geologicznymi P. K. W przetargu wzięło udział sześciu

oferentów, m.in. Przedsiębiorstwo Instalacyjno-Inżynieryjne I. spółka z o. o., które

złożyło najkorzystniejszą cenowo ofertę. W trakcie oceny ofert jeden z uczestników

przetargu wskazał, że P. K. jest zatrudniony na stanowisku dyrektora technicznego

tej spółki. Po ustnym potwierdzeniu informacji, bez sporządzenia dodatkowego

protokołu, komisja przetargowa wykluczyła I. na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 1 i

odrzuciła jego ofertę na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 5 Prawa zamówień publicznych.

Wcześniej ta spółka dwukrotnie wygrała przetargi w postępowaniach o udzielenie

zamówienia publicznego, organizowanych przez powódkę, przy czym każdorazowo

autorem dokumentacji, w oparciu o którą sporządzano SIWZ, był P. K.

Jej odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej zostało odrzucone wobec uchybienia

terminu. Umowa o budowę kanalizacji została zawarta z przedsiębiorcą, który

przedstawił drugą w kolejności najkorzystniejszą cenowo ofertę. Odbiór końcowy

robót nastąpił dnia 6 maja 2011 r., a powódka zapłaciła wykonawcy wynagrodzenie

w wysokości 1.199.447,72 zł.

Powódka przedstawiła pozwanemu dokumentację postępowania

o udzielenie zamówienia publicznego, a ten w piśmie z dnia 8 lutego 2011 r.

wydał negatywną ocenę, wskazując na naruszenie art. 24 ust. 2 pkt 1 p.z.p.

poprzez wykluczenie oferenta bez uprzedniego uzyskania od niego pisemnych

wyjaśnień. Ostatecznie pozwany pismem z dnia 15 czerwca 2011 r. zawiadomił, że

z tej przyczyny umowa o dofinansowanie zostaje rozwiązana. Sąd uznał, że

zastrzeżenie dotyczące przedstawienia do oceny dokumentacji przetargowej było

w interesie pozwanego, gdyż miało umożliwić kontrolę co do naruszenia przepisów

i ew. wycofanie się z kontraktu. Celem weryfikacji nie była ochrona uczestników

przetargu, gdyż mogli oni skorzystać z odpowiednich procedur p.z.p. Zdaniem Sądu

pozwany skoncentrował się na ocenie formalnego błędu, podczas gdy jej istotą

powinno być badanie zachowania zasad uczciwej konkurencji, oraz naruszył

umowny obowiązek współdziałania w zakresie uzupełnienia dokumentacji

4

przetargowej (§ 6 pkt 3, 6 i 7 umowy), gdyż odmawiał merytorycznej oceny

oświadczenia P.K., który potwierdził związki z oferentem, tylko z uwagi na chwilę

przedstawienia. Sąd dokonał analizy przepisów p.z.p. oraz stwierdził, że wiedza

uzyskana przez projektanta, a pośrednio I., była na tyle istotna (dotyczyła struktury

terenu i jego uwarunkowań geologicznych, znajomości budżetu i kosztorysu

inwestorskiego) i niedostępna dla innych oferentów (warunki zimowe), że

uprzywilejowała go oraz ułatwiła kalkulację ceny. Z tych względów uznał, że

przetarg był ważny i został przeprowadzony prawidłowo. Sąd wskazał, że pozwany

jest legitymowany biernie, gdyż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

pełniła jedynie funkcję płatnika, a skoro w toku procesu zakwestionował zasadę,

a nie wysokość roszczenia, należało je uwzględnić w całości.

Podstawa prawna rozstrzygnięcia sądów była różna. Sąd pierwszej instancji

stwierdził, że skoro skorzystanie z uprawnienia do rozwiązania umowy było

nieskuteczne, to nie uległa ona rozwiązaniu i powódka mogła na jej podstawie

dochodzić zapłaty. Sąd drugiej instancji przyjął, że powódka na skutek

bezzasadnego rozwiązania umowy doznała szkody, gdyż mimo spełnienia

kryteriów musiała ponieść cały ciężar finansowy budowy kanalizacji sanitarnej, co

uzasadnia naprawienie szkody, wynikłej z niewykonania zobowiązania, na

podstawie art. 471 k.c. Jej wysokość obejmuje nie uzyskaną pomoc przewidzianą

w umowie.

Pozwany zaskarżył wyrok skargą kasacyjną, w której zarzucił naruszenie

prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. –

Prawo zamówień publicznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu,

iż przesłanka wykluczenia dotycząca posługiwania się przez wykonawcę przy

sporządzaniu oferty osobą uczestniczącą w przygotowaniu dokumentacji

przetargowej dla zamawiającego spełniona jest także w przypadku zatrudnienia

takiej osoby na kierowniczym stanowisku u wykonawcy składającego ofertę

przetargową, art. 24 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 4 i art. 87 ust. 1 cyt. ustawy

przez błędną wykładnię i ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że

zamawiający nie miał obowiązku wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień

dotyczących udziału jego pracownika, który wcześniej opracował dokumentację

projektową będącą podstawą opracowania specyfikacji istotnych warunków

5

zamówienia, w sporządzeniu oferty, a także wypowiedzenia się, czy jego udział

w postępowaniu nie utrudni uczciwej konkurencji, art. 471 kodeksu cywilnego

poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie wystąpiła

przesłanka niewykonania przez pozwanego zobowiązania pieniężnego w sytuacji,

gdy roszczenie powoda było w świetle postanowień umowy niewymagalne i istniała

rzeczywista możliwość spełnienia tego świadczenia przez pozwanego w przyszłości

w związku z pozytywnym ustaleniem stosunku prawnego łączącego strony.

Powódka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów

postępowania.

Sąd Najwyższy zważył:

Chybiona jest skarga kasacyjna w zakresie kwestionującym wykładnię art.

24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych,

a w następstwie niezastosowanie art. 26 ust. 4 i art. 87 ust. 1 cyt. ustawy.

Rozbieżności orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej i Europejskiego Trybunału

Sprawiedliwości (TSUE), do których odwołuje się skarżący, wynikają z wydawania

rozstrzygnięć w sprawach o częściowo odmiennych stanach faktycznych, zawsze

jednak odwołują się do dyrektywy orzeczniczej dotyczącej przestrzegania zasad

uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. W ramach

przesłanek wyznaczonych art. 24 ust. 2 pkt 1 p.z.p. ocenia się konkretne

okoliczności faktyczne i ich konsekwencje dla konkurencji w danym postępowaniu.

Wskazany przepis nie definiuje pojęcia „wykonawców”, ani „posługiwania się w celu

sporządzenia oferty osobami uczestniczącymi w dokonywaniu czynności

związanych z przygotowaniem prowadzonego postępowania” zatem w odniesieniu

do osób prawnych należy je interpretować w właściwym kontekście,

nie ograniczając się do piastunów organów zarządzających. Bez wątpienia do

takich osób należy zaliczyć dyrektora technicznego oferenta. Istotą prawa

zamówień publicznych było zapewnienie wszystkim podmiotom uczestniczącym

w postępowaniach o uzyskanie zamówień równych szans na każdym etapie.

W wypadku ujawnienia naruszeń, w tym wskazanych powiązań przez osoby

wykonujące czynności w postępowaniu lub przez wykonawców, zamawiający ma

obowiązek wyeliminować zarówno je, jak i osoby które się nimi posługują,

z dalszych etapów postępowania bez konieczności udowodnienia okoliczności

6

naruszenia zasad uczciwej konkurencji. Zagadnienie dotyczące zasadności

wykluczenia uczestnika przetargu zostało rozstrzygnięte i uzasadnione prawidłowo.

Zwrócić ponadto należy uwagę, że pozwany kwestionuje tylko uchybienie formalne

polegające na poprzestaniu na ustnym, w miejsce pisemnego, wyjaśnieniu

okoliczności dotyczących wykonywania czynności bezpośrednio związanych

z przygotowaniem przetargu przez P. K., a nie wynikające stąd utrudnienia

uczciwej konkurencji uczestników postępowania oraz zasadność samego

wykluczenia. Trafnie wskazał również Sąd na niewyczerpanie procedur

przewidzianych prawem zamówień publicznych na skutek zawinionego opóźnienia

wykluczonego z przetargu.

Nie zasługuje na uwzględnienie również podstawa naruszenia prawa

materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 471 k.c. polegające na

uznaniu, że w sprawie wystąpiła przesłanka niewykonania przez pozwanego

zobowiązania pieniężnego w sytuacji, gdy roszczenie powoda było w świetle

postanowień umowy niewymagalne i istniała rzeczywista możliwość spełnienia tego

świadczenia przez pozwanego w przyszłości w związku z pozytywnym ustaleniem

stosunku prawnego łączącego strony. W uzasadnieniu skargi zarzut ten jest

rozwinięty i opiera się na twierdzeniu, że ocena prawidłowości oświadczenia

o rozwiązaniu umowy powinna nastąpić wyłącznie w procesie o ustalenie istnienia

stosunku zobowiązaniowego na podstawie art. 189 k.p.c., a dopiero pozytywne

rozstrzygnięcie w tym przedmiocie uzasadnia realizację dalszych procedur, tj.

ponowne złożenie wniosku o płatność, jego weryfikację i zatwierdzenie wniosku,

skutkując wypłatą przyznanego dofinansowania. Podkreślić bowiem należy, że

zagadnienie dotyczące nie wyczerpania trybu postępowania wewnętrznego dla

weryfikacji kwalifikowalności poniesionych wydatków zostało podniesione po raz

pierwszy dopiero w skardze kasacyjnej, czyli po prawomocnym zakończeniu

postępowania. Do pozwu zostały załączone dokumenty umożliwiające dokonanie

takiej oceny, których pozwany nie zakwestionował, mimo wdania się w spór co do

innych okoliczności i których, mimo istniejących możliwości, nie poddał

sprawdzeniu. Etap postępowania kasacyjnego nie jest właściwy dla podnoszenia

po raz pierwszy tak istotnych twierdzeń i zarzutów, wymagających prowadzenia

postępowania dowodowego. Co do zasady nie można również zaakceptować

7

twierdzenia skargi o przedwczesności powództwa o zapłatę i niezbędności

uzyskania prejudycjalnego orzeczenia ustalającego istnienie stosunku prawnego.

Rozstrzygnięcie zasady roszczenia mogło, na zasadach ogólnych, nastąpić

przesłankowo w postępowaniu o zasądzenie. Reżim prawny relewantny dla

zawierania i wykonywania umowy z dnia 19 stycznia 2010 r. wyznaczała ustawa

z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem

środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

(Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), jej przepisy wykonawcze oraz rozporządzenie

Rady (WE) z dnia 20 września 2005 r. nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju

obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolnego na rzecz Rozwoju

Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. L 2005, nr 277). Niemniej źródłem cywilnoprawnego

stosunku prawnego była łącząca strony umowa o dofinansowanie, podlegająca

regułom wynikającym z przepisów prawa cywilnego, w tym w szczególności

kodeksowi cywilnemu. Skoro podstawę stanowi umowa, to wynikające z niej

roszczenia o zapłatę mają charakter cywilnoprawny (por. wyrok Sądu Najwyższego

z dnia 6 maja 2011 r., II CSK 520/10, OSNC-ZD 2012, nr 2, poz.34, z dnia 8 marca

2012 r., V CSK 164/11, nie publ.). Skarżący o tyle miałby rację, o ile wskazał na

bezpodstawną zmianę przez sąd drugiej instancji kwalifikacji prawnej zasądzonej

należności na odszkodowanie z art. 471 k.c. W prawie cywilnym obowiązuje

zasada realnego wykonania zobowiązań, naprawienia szkody można zatem

dochodzić gdy wyegzekwowanie świadczenia jest niemożliwe, nie może być

wymuszone w naturze przy zastosowaniu środków przymusu, zachodzą podstawy

do odmowy przyjęcia świadczenia, dochodzenie spełnienia świadczenia jest

niecelowe lub wierzyciel nie ma interesu w uzyskaniu pierwotnego świadczenia.

Właściwą podstawą prawną zasądzenia jest w tym wypadku zatem umowa.

Niemniej wskazane naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na treść

rozstrzygnięcia, gdyż żądanie oparte było na szeroko zakrojonej podstawie

faktycznej, nie doszło do uzupełnienia postępowania dowodowego w postępowaniu

odwoławczym i zanegowania prawidłowości poprzednich ustaleń, jedynie

do odmiennej oceny prawnej.

Z tych względów w ostatecznym wyniku zaskarżone orzeczenie podlega

prawu i skarga kasacyjna podlega oddaleniu (art. 39814

k.p.c.). O kosztach

8

postępowania przed Sądem Najwyższym postanowiono zgodnie z zasadą

odpowiedzialności za wynik sprawy (art. 98 § 1 k.p.c. w zw. z art. 108 § 1 i art.

39821

k.p.c.).