III CZP 49/14

Sygn. akt III CZP 49/14

UCHWAŁA

Dnia 21 sierpnia 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Mirosława Wysocka (przewodniczący)

SSN Antoni Górski (sprawozdawca)

SSN Bogumiła Ustjanicz

Protokolant Bogumiła Gruszka

w sprawie z powództwa A. G. i J. K.

przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę M. i Prezydenta

m. W.

o odszkodowanie,

po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym

w dniu 21 sierpnia 2014 r.,

zagadnienia prawnego

przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w […]

postanowieniem z dnia 14 marca 2014 r.,

"Czy za źródło szkody przedwojennych właścicieli nieruchomości

objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności

i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50,

poz. 279) może być uznana - zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a. i art.

361 § 1 k.c. - wydana z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na

sprzedaż lokalu w budynku posadowionym na tej nieruchomości,

poprzedzona wydaniem nieważnej decyzji o odmowie przyznania

własności czasowej, czy też źródłem tej szkody jest wyłącznie

wadliwa decyzja o odmowie przyznania własności czasowej?"

podjął uchwałę:

Jeżeli stwierdzono nieważność decyzji administracyjnej

odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości

prawa własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu z dnia

26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na

obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), źródłem

poniesionej przez niego (jego następców prawnych) szkody

2

może być także wydana z naruszeniem prawa decyzja

zezwalająca na sprzedaż lokali w budynku położonym na tej

nieruchomości.

3

UZASADNIENIE

Przedstawione przez Sąd Apelacyjny zagadnienie prawne powstało na tle

następującego stanu faktycznego:

Powodowie są następcami prawnymi K. G., która była przed wojną właścicielką

nieruchomości położonej w W. przy ul. S. […] Na podstawie dekretu z dnia 26

października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.

Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, ze zm.) - dalej: „dekret z 26 października 1945

r.”, nieruchomość ta przeszła na własność Gminy m. st. Warszawy, a po

zlikwidowaniu w 1950 r. gmin - na rzecz Skarbu Państwa. Złożony przez

właścicielkę wniosek o przyznanie jej prawa własności czasowej do tej

nieruchomości został załatwiony odmownie przez Prezydium Rady Narodowej m. st.

Warszawy orzeczeniem z dnia 8 grudnia 1953 r. Minister Gospodarki Komunalnej,

po rozpoznaniu odwołania właścicielki od tego orzeczenia, decyzją z dnia 8 grudnia

1953 r. utrzymał je w nocy. Decyzja ta została uznana za nieważną w dniu 13

listopada 2001 r. przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Decyzją z

dnia 6 listopada 1979 r. Kierownik Oddziału Wydziału Architektury, Gospodarki

Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy Warszawa […] zezwolił na sprzedaż

lokalu nr 2 w budynku przy ulicy S. […] na rzecz H. R. W dniu 15 lutego 2006 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja ta została wydana z

naruszeniem prawa, stwierdzając jednocześnie, że nie można uznać jej za

nieważną, gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne. Powodowie w niniejszej

sprawie dochodzą od Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy

odszkodowania za sprzedany lokal nr 2, upatrując źródła poniesionej szkody w

decyzji administracyjnej z dnia 6 listopada 1979 r. zezwalającej na sprzedaż tego

lokalu. Sąd Okręgowy uwzględnił powództwo do kwoty po 434.000 zł na rzecz

każdego z powodów. Przy rozpoznawaniu apelacji pozwanego od tego orzeczenia,

Sądowi Apelacyjnemu nasunęły się wątpliwości, które sformułował w

przedstawionym zagadnieniu prawnym. Uzasadniając je, Sąd Apelacyjny powołał

się na występującą, jego zdaniem, rozbieżność w orzecznictwie Sądu Najwyższego

co do kwestii, czy źródłem szkody byłych właścicieli (ich następców prawnych)

nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. może być

4

decyzja administracyjna zezwalająca na sprzedaż lokalu znajdującego się

w budynku położonym na tej nieruchomości, poprzedzona wydaniem nieważnej

decyzji o odmowie przyznania własności czasowej do tej nieruchomości.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Orzeczenia organów nadzorczych stwierdzające wadliwości decyzji

dekretowych o odmowie przyznania prawa własności czasowej wydawane są

w dwóch formułach prawnych. Pierwsza, kiedy organ stwierdza wprost nieważność

tamtej decyzji i druga, kiedy - z uwagi na to, że decyzja dekretowa wywołała

nieodwracalne skutki prawne - nie uznaje jej za nieważną, lecz poprzestaje na

stwierdzeniu, że jest niezgodna z prawem (art. 156 § 2 in fine k.p.a.).

Sprawa, w której przedstawiono zagadnienie prawne, należy do grupy

pierwszej, w związku z czym rozważania Sądu Najwyższego ograniczone zostaną

do sytuacji, w której decyzja dekretowa o odmowie przyznania prawa własności

czasowej została uznana za nieważną.

Stosownie do art. 8 dekretu z 26 października 1945 r., w razie nieprzyznania

dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy

wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy.

Na podstawie tego przepisu przejście własności budynków na rzecz gminy (później

na rzecz Skarbu Państwa) następowało zatem z mocy samego prawa, a zawarte

w odmownej decyzji dekretowej stwierdzenie w tym przedmiocie miało charakter

deklaratoryjny (tak NSA w uchwale siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS

7/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 49).

W doktrynie i w judykaturze przyjmuje się zgodnie, że decyzja nadzorcza

stwierdzająca nieważność decyzji dekretowej eliminuje ją z obrotu prawnego ze

skutkiem ex tunc (por. m.in. obszerne i pogłębione rozważania prawne

w odniesieniu do tej kwestii zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia

25 października 2012 r., I CSK 160/12, niepubl.), co tym samym stwarza stan fikcji,

jakby w ogóle nie została ona wydana (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia

2011 r., I CSK 642/10, niepubl.). W orzecznictwie Sądu Najwyższego, poczynając

od wyroku z dnia 27 listopada 2002 r. I CKN 1215/00 (OSP 2004, nr 1, poz. 3)

uznawano, że źródłem szkody byłego właściciela nieruchomości (jego następców

prawnych) jest wadliwa decyzja dekretowa o odmowie przyznania prawa własności

5

czasowej, której nieważność stwierdzono w postępowaniu nadzorczym.

Pojawiające się wątpliwości innej natury, a mianowicie, czy powstania szkody nie

powinno się wiązać dopiero z wydaniem decyzji nadzorczej stwierdzającej

wadliwość decyzji dekretowej, przesądziła uchwała pełnego składu Izby Cywilnej

z dnia 31 marca 2011 r. III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7 - 8, poz. 75), w której

uzasadnieniu przyjęto, że wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej - jako zgodnej

z prawem - nie może być uznane za zdarzenie, z którym związane jest

zobowiązanie do naprawienia szkody.

W praktyce orzeczniczej - głównie ze względu na upływ terminu

przedawnienia z art. 160 § 6 k.p.a. - wyłonił się kolejny problem, stanowiący istotę

przedstawionego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, czy nieważna decyzja

dekretowa jest wyłącznym źródłem szkody, czy też może nim być także wydana

z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na sprzedaż lokalu w budynku

położonym na nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października

1945 r. Pozytywna odpowiedź na to pytanie jest możliwa w ramach koncepcji tzw.

wieloczłonowego związku przyczynowego. Zakłada ona, że określona szkoda może

być skutkiem wielu zdarzeń bezpośrednich i pośrednich, a ocena które z nich

spełniają wymóg normalnego związku przyczynowego w rozumieniu art. 361 § 1

k.c., stanowiącego jedną z przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, zależy

od okoliczności konkretnej sprawy. Koncepcja ta została przyjęta w orzecznictwie

(por. przykładowo wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2004 r., II CK 249/04,

i wyrok z dnia 17 lutego 2011 r., III CSK 136/10 - oba niepubl.), w tym

także w procesach odszkodowawczych na tle wadliwych decyzji dotyczących

nieruchomości objętych działaniem dekretu z 26 października 1945 r. (wyroki

Sądu Najwyższego: z dnia 4 października 2012 r. I CSK 665/11, z dnia 15 lutego

2013 r., I CSK 332/12 i z dnia 19 marca 2014 r., I CSK 299/13 - niepubl.)

oraz w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2010 r., III CZP 129/09,

niepubl.). W powołanym postanowieniu Sąd Najwyższy stwierdził m.in.,

że odmowa przyznania własności czasowej każdorazowo zwiększa

prawdopodobieństwo rozporządzenia nieruchomością, co może prowadzić

do utraty własności przez poszkodowanych decyzją odmowną. Dlatego też uznał,

że pomiędzy każdym z tych ogniw w łańcuchu przyczynowym, w tym także

6

między pierwszym i ostatnim, może istnieć normalny związek przyczynowy.

Szczególnie dużo uwagi poświęcono tej problematyce w uzasadnieniu wyroku z dnia

4 października 2012 r. I CSK 665/11, dochodząc do wniosku, że odpowiedzialność

cywilną uzasadnia taki związek przyczynowy wieloczłonowy, w którym między

poszczególnymi ogniwami zachodzi normalna zależność przyczynowa, co oznacza,

że każde ogniwo tego związku podlega ocenie z punktu widzenia przyczynowości

adekwatnej. Jeżeli ten test z punktu widzenia przyczynowości adekwatnej wypada

pozytywnie, to można przyjąć, że normalny związek przyczynowy zachodzi również

wtedy, gdy pewne zdarzenie stworzyło warunki powstania innych zdarzeń, z których

dopiero ostatnie stało się bezpośrednią przyczyną szkody. Trzeba przy tym

stwierdzić, wbrew sugestiom Sądu Apelacyjnego, że taki kierunek w orzecznictwie

Sądu Najwyższego ma charakter jednolity, a poszczególne judykaty różnią się

jedynie stopniem kategoryczności ocen co do możliwości istnienia związku

przyczynowego w konkretnych sprawach pomiędzy decyzją o zezwoleniu na

sprzedaż lokali a poniesioną przez byłego właściciela (jego następców prawnych)

szkodą. W szczególności nie można mówić o sprzeczności pomiędzy tym

stanowiskiem prawnym a poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia

27 listopada 2002 r. I CKN 1215/00. W tamtej sprawie Sąd Najwyższy nie przyjął

istnienia związku przyczynowego pomiędzy decyzją o sprzedaży lokali a poniesioną

szkodą z tego względu, że decyzje te nie zostały prawnie podważone

(nie stwierdzono w trybie nadzorczym ich wadliwości), a więc brak było jednej

z przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa w postaci

stwierdzenia ich bezprawności.

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym przedstawione zagadnienie prawne

akceptuje stanowisko prawne prezentowane w powołanych judykatach, co prowadzi

do wniosku, że jeżeli stwierdzono nieważność decyzji dekretowej o odmowie

przyznania prawa własności czasowej, źródłem szkody poniesionej przez byłego

właściciela nieruchomości (jego następców prawnych) może być także wydana

z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na sprzedaż lokali w budynku położonym

na tej nieruchomości. Dlatego na podstawie art. 390 k.p.c. orzeczono jak w uchwale.

7