III ZS 3/14

Sygn. akt III ZS 3/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 18 września 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Józef Iwulski (przewodniczący)

SSN Zbigniew Myszka (sprawozdawca)

SSN Krzysztof Staryk

Protokolant Grażyna Grabowska

w sprawie ze skargi Ministra Sprawiedliwości

na uchwałę Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby Notarialnej w K.

z dnia 29 marca 2014 r.,

w sprawie przyjęcia regulaminu działania Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby

Notarialnej w K. oraz regulaminu wyborów do władz samorządowych Izby

Notarialnej w K.,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 18 września 2014 r.,

uchyla pkt I 4.3 załącznika do zaskarżonej uchwały

"Regulamin Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby Notarialnej

w K. oraz Regulamin Wyborów".

UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości zaskarżył wydaną na podstawie art. 30 § 1 pkt 2

ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (jednolity tekst: Dz.U. z 2008 r.

2

Nr 189, poz. 1158 ze zm., powoływanej dalej jako Prawo o notariacie), pkt I 4.3

załącznika do uchwały Rady Izby Notarialnej w W. z dnia 29 marca 2014 r. -

Regulaminu działania Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby Notarialnej w K. oraz

regulaminu wyborów do władz samorządowych Izby Notarialnej w K. Zarzucił

sprzeczność pkt I 4.3 tego załącznika z art. 7 i art. 17 Konstytucji RP oraz z art. 30

§ 1 pkt 2 Prawa o notariacie, polegającą na tym, że podejmując uchwałę w sprawie

obowiązku zapłaty przez notariusza, w razie nieusprawiedliwionej nieobecności na

zgromadzeniu, kwoty równej dwukrotności obowiązkowej składki na samorząd

notarialny za miesiąc poprzedzający Zgromadzenie, a w przypadku uruchomienia

kancelarii w miesiącu, w którym odbywa się Zgromadzenie, kwoty równej

dwukrotności najniższej obowiązkowej składki na samorząd notarialny (pkt I 4.3

załącznika do uchwały), Walne Zgromadzenie Notariuszy Izby Notarialnej w K.

(dalej jako Walne Zgromadzenie) przekroczyło swoje kompetencje ustawowe.

Samorząd notarialny z racji sprawowania pieczy nad należytym

wykonywaniem zawodu notariusza w granicach interesu publicznego i dla jego

ochrony, pełni funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej przez

podejmowanie stosownych uchwał, ale na podstawie art. 7 Konstytucji RP, uchwały

organów samorządu notarialnego podporządkowane są przepisom prawa

powszechnie obowiązującemu, tj. Konstytucji RP, ustawom i rozporządzeniom

wykonawczym.

Tymczasem przyjęte w zaskarżonej uchwale obciążenie notariuszy

obowiązkiem zapłaty określonej kwoty pieniężnej w przypadku nieusprawiedliwionej

nieobecności na walnym zgromadzeniu notariuszy ma na płaszczyźnie

wewnątrzkorporacyjnej charakter prawotwórczy. Wprowadza obowiązek majątkowy

notariuszy, który swoim charakterem zbliża się do swoistej kary administracyjnej

(kary o charakterze finansowym), ustalanej w przypadku niezastosowania się przez

notariusza do normy zobowiązującej go do postępowania wyznaczonego uchwałą.

Treść kontestowanej uchwały „odrywa się zatem od indywidualnych okoliczności

poszczególnych przypadków, w których notariusze nie uczestniczyli w

zgromadzeniu i nie usprawiedliwili nieobecności, a także od rzeczywistych kosztów,

jakie zostały poniesione przez organy samorządu notarialnego w związku z ich

planowanym udziałem w zgromadzeniu, a przybiera postać generalnego

3

świadczenia majątkowego obciążającego notariusza, który uchybił korporacyjnym

obowiązkom”. Na tej podstawie notariusze Izby Notarialnej w K. zostali

bezpodstawnie obciążeni zryczałtowaną opłatą za każdą nieusprawiedliwioną

nieobecność na walnym zgromadzeniu notariuszy.

W tym zakresie z ugruntowanej judykatury Sądu Najwyższego wynika, że

nałożenie na członków samorządu zawodowego obciążeń majątkowych możliwe

jest tylko na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a wszelkie

obowiązki majątkowe w przypadku samorządu adwokackiego czy notarialnego

mogą przybierać jedynie formę odpowiednio składek rocznych czy składek

miesięcznych przeznaczonych na potrzeby samorządu bądź innych składek na

określone cele. Oznacza to, że walne zgromadzenie notariuszy izby notarialnej nie

ma ustawowej podstawy materialnoprawnej do podjęcia uchwały zobowiązującej

notariuszy do kontestowanych świadczeń pieniężnych na rzecz tej izby.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości, analiza przepisów Prawa o notariacie

prowadzi do wniosku, że jedyną podstawę uchwalania przez organy samorządu

notarialnego obligatoryjnych świadczeń o charakterze majątkowym na rzecz

organów samorządu zawiera art. 23 tej ustawy, stanowiący, że notariusze opłacają,

na potrzeby organów samorządu notarialnego, składki miesięczne, których

wysokość ustala corocznie Krajowa Rada Notarialna (art. 40 § 1 pkt 8 tej ustawy).

Ponadto, stosownie do uchwał właściwych izb notarialnych, notariusze opłacają

składki na inne określone cele. Za ustalanie składek na inne określone cele

odpowiada walne zgromadzenie notariuszy właściwej izby notarialnej (art. 30 § 1

pkt 6 ustawy tej ustawy), ale nie ma wątpliwości, że kwestionowana w zaskarżonej

uchwale opłata za nieusprawiedliwioną nieobecność na walnym zgromadzeniu, nie

spełnia kryterium zakwalifikowania jej jako składki miesięcznej w rozumieniu art. 23

ustawy. Tym samym kontestowane ustanowienie nastąpiło bez podstawy prawnej

(pomijając już kwestię, iż kompetencja do ustalenia składki miesięcznej przysługuje

wyłącznie Krajowej Radzie Notarialnej). Kontrowersyjna opłata ta nie ma charakteru

składki na inne określone cele, o której mowa w art. 23 w związku z art. 30 § 1 pkt 6

tej ustawy. Podstawy prawnej zaskarżonej uchwały w omawianym zakresie nie

sposób również upatrywać w art. 30 § 2 Prawa o notariacie, ponieważ

upoważnienie do uchwalenia regulaminu działania walnego zgromadzenia w

4

żadnym razie nie stanowi kompetencji do nałożenia na notariusza sankcji

pieniężnych w razie jego nieobecności na zgromadzeniu. Postanowienia

regulaminu mają charakter wewnątrzkorporacyjny, określają sposób i tryb działania

walnego zgromadzenia notariuszy, nie mogą jednak być sprzeczne z prawem i nie

mogą zastępować ustawodawcy. Nie można też przyjąć, by taką podstawę stanowił

art. 30 § 1 pkt 7 Prawa o notariacie, z którego wynika, że do zakresu działania

walnego zgromadzenia należy załatwianie innych spraw dotyczących działania

notariatu, ponieważ nakładanie obowiązków o charakterze majątkowym wymaga

wyraźnej podstawy ustawowej.

Skoro zatem przepisy Prawa o notariacie wyznaczają granicę uprawnień do

nałożenia na notariuszy przez samorząd notarialny świadczeń majątkowych z

przeznaczeniem na potrzeby tego samorządu, poprzestając na składkach

miesięcznych, składkach na inne określone cele oraz kosztach postępowania

dyscyplinarnego (w przypadku ukarania notariusza), to uznać należy, że

przekraczając te granice, przez wprowadzenie obowiązku uiszczenia przez

notariusza innej - nieznanej ustawie opłaty, zaskarżona uchwała jest sprzeczna z

prawem.

Minister Sprawiedliwości podkreślił, że realizacja ustawowego obowiązku

notariusza udziału w walnym zgromadzeniu może być oceniona tylko w toku

postępowania dyscyplinarnego. Decyzja o wszczęciu postępowania

dyscyplinarnego wobec notariusza musi być zawsze decyzją indywidualną (in

concreto), zależną od wagi i rangi konkretnego działania determinującego

wszczęcie postępowania. Natomiast niedopuszczalne jest tworzenie wbrew

przepisom ustawy, w drodze aktów prawnych niższego rzędu, np. uchwał

pozwalających na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego in abstracto.

Niedopuszczalne było zatem wprowadzanie w drodze uchwały organu samorządu

notarialnego obowiązków majątkowych i uproszczonych procedur ich realizacji jako

alternatywny do postępowania dyscyplinarnego i inny środek represji wynikający o

z blankietowego. W konsekwencji zaskarżona uchwała została podjęta bez

podstawy prawnej i stanowi przekroczenie kompetencji ustawowych Walnego

Zgromadzenia.

5

W odpowiedzi na skargę Ministra Sprawiedliwości Rada Izby Notarialnej w K.

wskazała, że „nie zasługuje ona na uwzględnienie”, a także oraz wniosła o

rozważenie wystąpienia przez Sąd Najwyższy do Trybunału Konstytucyjnego z

pytaniem prawnym, co do zgodności „art. 47 ustawy Prawo o notariacie z art. 176

ust. 1 Konstytucją RP”, „art. 47 ust. 1 ustawy prawo o notariacie w części w której

przyznaje Sądowi Najwyższemu w razie uchylenia uchwały organu samorządu

notarialnego i przekazania do ponownego rozpoznania prawo do ustalenia

wytycznych co do sposobu jej załatwienia z art. 2, art. 10 i art. 17 ust. 1 Konstytucji

RP” oraz „zgodności art. 47 ustawy prawo o notariacie z zasadą sprawiedliwości

proceduralnej”.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Wstępnie Sąd Najwyższy uznał, że w sprawie nie było uzasadnienia do

występowania do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją

art. 47 Prawa o notariacie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o

Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.), sprawowana przez Sąd

Najwyższy publicznoprawna jednoinstancyjna kontrola sądowa uchwał

samorządów prawniczych odpowiada standardom konstytucyjnym. W tym zakresie

wskazuje się, że Sąd Najwyższy jest organem władzy sądowniczej, powołanym

między innymi do:

1) sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez:

a) zapewnienie w ramach nadzoru zgodności z prawem oraz jednolitości

orzecznictwa sądów powszechnych i wojskowych przez rozpoznawanie kasacji

oraz innych środków odwoławczych,

b) podejmowanie uchwał rozstrzygających zagadnienia prawne,

c) rozstrzyganie innych spraw określonych w ustawach;

4) wykonywania innych czynności określonych w ustawach. Zgodnie z art.

47 § 1 Prawa o notariacie, Minister Sprawiedliwości zwraca się do Sądu

Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organu samorządu

notarialnego w terminie 3 miesięcy od dnia ich doręczenia, a jeżeli zaskarżona

uchwała rażąco narusza prawo, termin ten wynosi 6 miesięcy. Stosownie do art. 47

6

§ 2, Sąd Najwyższy utrzymuje zaskarżoną uchwałę w mocy lub uchyla uchwałę i

przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu organowi samorządu,

ustalając wytyczne co do sposobu jej załatwienia. Skargę spóźnioną Sąd

Najwyższy pozostawia bez rozpoznania.

Z systemowej wykładni powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że

Sąd Najwyższy rozpoznając wniosek Ministra Sprawiedliwości o uchylenie

sprzecznej z prawem uchwały Krajowej Rady Notarialnej sprawuje wymiar

sprawiedliwości poprzez rozstrzyganie innych, niż określone w art. 1 pkt 1 lit. a-b

ustawy o Sądzie Najwyższym, spraw określonych w ustawach. Wydane w takich

sprawach orzeczenia z woli ustawodawcy nie podlegają dalszej kontroli także

dlatego, że Sąd Najwyższy nie jest sądem pierwszej instancji w rozumieniu

przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, ale działa poza tokiem instancji oraz

nie ma nad nim dalszej ani nadrzędnej instancji ani kontroli instancyjnej

(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2006 r., III SO 8/06, OSNP

2007 nr 9-10, poz. 149). Oznacza to, że art. 47 § 1 Prawa o notariacie nie jest

niezgodny i nie narusza konstytucyjnych standardów art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.

Przedmiotem postępowania przed Sądem Najwyższym jest publicznoprawna

weryfikacja legalności uchwał organów samorządu notarialnego, dlatego Sąd

Najwyższy weryfikuje zgodność z prawem zaskarżonych uchwał, a zatem jego

wytyczne dotyczą wykładni prawa, a nie zaleconego sposobu załatwienia

indywidualnej sprawy sądowej, przeto sposób dokonywania interpretacji prawa nie

wymaga „ustawowego doprecyzowania”. W konsekwencji nie było potrzeby

unormowania w tym zakresie trybu postępowania przed Sądem Najwyższym.

Wprawdzie przepisy Prawa o notariacie nie zawierają odesłania do stosowania w

tych sprawach przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, ale w utrwalonym

orzecznictwie przyjmuje się, że do spraw, o których mowa w art. 47 § 1 Prawa o

notariacie, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w części

dotyczącej apelacji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 21 marca 2006 r.,

III SO 8/06, OSNP z 2007 r. nr 9-10, poz. 149). Prawo o notariacie nie określa

innych przepisów, według których toczy się przed Sądem Najwyższym

postępowanie ze skargi Ministra Sprawiedliwości, ale brak ten wypełnia się w

drodze analogii, stosując odpowiednio przepisy procedury najpełniej

7

odpowiadającej charakterowi rozpatrywanego środka prawnego. W postanowieniu

z 24 maja 1994 r., I PO 6/94, Sąd Najwyższy przyjął, że skarga Ministra

Sprawiedliwości na uchwałę samorządu notarialnego jest szczególnym środkiem

zaskarżenia i dlatego należy stosować do niej odpowiednio przepisy k.p.c. o rewizji.

W aktualnym stanie prawnym jednolicie przyjmuje się, że per analogiam należy

stosować przepisy dotyczące postępowania kasacyjnego (por. postanowienia Sądu

Najwyższego z 8 kwietnia 2010 r., III ZS 1/10, LEX nr 602765 i z 17 lutego 2012 r.,

III ZS 6/11, LEX nr 1215292).

Skarga jest uzasadniona z powodu braku ustawowej materialnoprawnej

podstawy do podjęcia przez walne zgromadzenie notariuszy izby notarialnej

uchwały zobowiązującej notariuszy izby do świadczeń pieniężnych na rzecz tej

izby. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko

w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Tymczasem pkt I 4 ppkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, przewidujący

sankcję pieniężną za nieuzasadnioną nieobecność na zgromadzeniu notariuszy

izby lub na szkoleniu w postaci dwukrotności obowiązkowej składki za miesiąc

poprzedzający Zgromadzenie, nie ma upoważnienia w Prawie o notariacie ani w

żadnej innej ustawie. W konsekwencji zaskarżone postanowienie narusza art. 7 w

związku z art. 17 Konstytucji RP, z których wynika, że organy samorządu

zawodowego działają na podstawie i w granicach prawa. W takim samym kierunku

wypowiadał się Sąd Najwyższy w wyroku z 8 maja 2013 r., III ZS 4/13 (OSNP 2014

nr 3, poz. 50) oraz w szczególności w wyroku z 13 sierpnia 2013 r., III ZS 9/13

(OSNP 2014 nr 7, poz. 107), uznając, że wydana bez upoważnienia ustawowego

uchwała walnego zgromadzenia notariuszy zobowiązująca notariuszy do świadczeń

pieniężnych z tytułu nieuzasadnionej nieobecności na walnym zgromadzeniu lub na

szkoleniu podlega uchyleniu z powodu jej sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji

RP.

Sąd Najwyższy trafnie i przekonująco argumentował, że na podstawie art. 50

Prawa o notariacie, za przewinienia zawodowe notariusz odpowiada dyscyplinarnie.

Ustawa ta nie przewiduje innej odpowiedzialności za naruszenie przez notariusza

jego obowiązków związanych z członkostwem w samorządzie zawodowym oraz

udziałem w doskonaleniu kwalifikacji zawodowych. Za naruszenie obowiązku

8

uczestnictwa w walnym zgromadzeniu (art. 29 § 3 Prawa o notariacie) lub

obowiązku stałego podnoszenia kwalifikacji zawodowych (art. 17 tego Prawa)

notariusz może ponosić odpowiedzialność dyscyplinarną, jeżeli jego zachowanie

spełnia znamiona „przewinienia zawodowego” w rozumieniu art. 50 Prawa o

notariacie. Ponadto w katalogu sankcji dyscyplinarnych notariuszy przewidziano

wprawdzie możliwość wymierzenia kary pieniężnej do wysokości pięciokrotnego

przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, nie niższej

od połowy tego wynagrodzenia, która pociąga za sobą niemożność udziału

ukaranego w organach samorządu notarialnego i w sądzie dyscyplinarnym przez

okres 3 lat, tyle że kary pieniężne wpływają na rzecz Skarbu Państwa, zamiast

zaskarżonej sankcji w kwocie równej dwukrotności obowiązkowej bądź najniższej

składki na samorząd notarialny, która miałaby być uiszczana na rzecz izby

notarialnej. Wszystko to oznacza to, że niedopuszczalne jest tworzenie w drodze

uchwały walnego zgromadzenia notariuszy izby notarialnej innych form

odpowiedzialności niż przewidziana w ustawie ani sankcji, których nie ma katalogu

kar dyscyplinarnych, w szczególności gdy dotykają prawa własności, które może

być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza

istoty tego prawa (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Ponadto zaskarżona uchwała narusza art. 30 § 1 pkt 7 Prawa o notariacie,

zgodnie z którym, do zakresu działania walnego zgromadzenia notariuszy izby

notarialnej należy załatwianie innych spraw (niż wymienione w pkt 1-6) w zakresie

działania notariatu. Tego rodzaju „blankietowa” podstawa prawna oraz wymieniona

kategoria „innych spraw” nie obejmuje zagadnień wymagających, tak jak w

rozpoznawanej sprawie, regulacji ustawowej (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W

konsekwencji zaskarżona uchwała została podjęta z oczywistym przekroczeniem

kompetencji walnego zgromadzeniu notariuszy izby notarialnej. Wprawdzie

zaskarżona uchwała nie narusza art. 29 § 3 i art. 17 Prawa o notariacie o

obowiązku uczestnictwa w zgromadzeniu notariuszy izby i obowiązku stałego

podnoszenia kwalifikacji zawodowych, ale pozaustawowo wprowadza

niedopuszczalne sankcje ich naruszenia, obok potencjalnych sankcji

dyscyplinarnych.

9

Z tych względów na podstawie art. 47 § 2 Prawa o notariacie Sąd Najwyższy

uchylił uchwałę w zaskarżonej części, bez potrzeby przekazania do ponownego

rozpoznania organowi samorządu sprawy, która nie należy do jego kompetencji

określonych w art. 30 § 1 Prawa o notariacie.