III SK 59/13

Sygn. akt III SK 59/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 24 września 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Zbigniew Korzeniowski (przewodniczący)

SSN Krzysztof Staryk (sprawozdawca)

SSN Jolanta Strusińska-Żukowska

w sprawie z powództwa E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w

K.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o nałożenie kary pieniężnej,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 24 września 2014 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 31 stycznia 2013 r.,

oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dna 31 stycznia 2013 r., zmienił zaskarżony

przez E. Sp. z o.o. (powód) wyrok Sądu Okręgowego w W. z dnia 17 kwietnia 2012

r., w ten sposób, że uchylił decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes

2

Urzędu) z dnia 31 grudnia 2009 r. i zasądził od Prezesa Urzędu na rzecz powoda

koszty procesu za I i II instancję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że okoliczności

faktyczne w niniejszej sprawie nie były sporne, zaś istota sporu dotyczyła wyłącznie

kwestii prawnej, to jest interpretacji obowiązku wynikającego z art. 9a ust. 8 Prawa

energetycznego w brzmieniu przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 12

stycznia 2007 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo

ochrony środowiska oraz ustawy o systemie zgodności (Dz.U. z 2007 r. Nr 21,

poz. 124), jak i w brzmieniu wynikającym z tejże zmiany oraz do oceny, czy istniał

obowiązek nałożenia na przedsiębiorstwo energetyczne kary pieniężnej za brak

realizacji tego obowiązku w okresie I półrocza 2007 r. mając na uwadze treść art.

56 ust. 1 pkt 1a Prawa energetycznego. Zgodnie z art. 9a ust. 8 Prawa

energetycznego w brzmieniu przed zmianami wprowadzonymi ustawą z 12 stycznia

2007 r. obowiązek powoda polegał na zakupie oferowanej energii elektrycznej

wytworzonej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła w przyłączonych do sieci

źródłach energii znajdujących się na terytorium RP. Obowiązek ten uściślały

przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 9 grudnia 2004 r. w

sprawie szczegółowego zakresu obowiązku zakupu energii elektrycznej

wytwarzanej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła (Dz.U. z 2004 r. Nr 267,

poz. 2657). W myśl przepisów rozporządzenia obowiązek ten uznawano za

spełniony, jeżeli udział ilościowy zakupionej energii elektrycznej ze skojarzonych

źródeł energii w wykonanej całkowitej rocznej sprzedaży energii elektrycznej

odbiorcom końcowym wynosił nie mniej niż 15,2% w 2007 r. Niewykonanie tego

obowiązku zagrożone było karą pieniężną na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 Prawa

energetycznego, obliczoną według wzoru z art. 56 ust. 2a pkt 3 Prawa

energetycznego w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. wprowadziły zmianę zarówno co

do treści obowiązku (art. 9a ust. 8), jak i zagrożenia karą pieniężną (art. 56 ust. 1

pkt 1a). Zamiast zakupu energii wytworzonej w skojarzeniu, przedsiębiorstwa

energetyczne zostały zobowiązane do uzyskania (zakupu) i przedstawienia do

umorzenia Prezesowi Urzędu świadectw pochodzenia energii z kogeneracji. Do

treści nowego obowiązku dostosowano brzmienie przepisu przewidującego karę

3

pieniężną za jego niewykonanie oraz sposób jej obliczania. Przepis art. 14 ustawy z

12 stycznia 2007 r. stanowił, że ustawa ta wchodziła w życie po upływie 14 dni od

daty jej ogłoszenia, co oznacza, ze weszła w życie w dniu 24 lutego 2007 r. z

wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 i 2. Zgodnie z punktem 1 tego przepisu art. 9a

ust. 8-8d, art. 9c ust. 6 i 7 oraz art. 56 ust. 2a pkt 3 w nowym brzmieniu wchodziły w

życie z dniem 1 lipca 2007 r. Do tej daty, w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 30

czerwca 2007 r., na przedsiębiorstwie energetycznym ciążył zatem obowiązek z

art. 9a ust. 8 w dotychczasowym brzmieniu. Dlatego należało ocenić, czy zgodnie z

nowym brzmieniem art. 56 ust. 1 pkt 1a, który na podstawie art. 14 ustawy z dnia

12 stycznia 2007 r. wszedł w życie w dniu 24 lutego 2007 r., Prezes Urzędu był

uprawniony do nałożenia na powoda kary pieniężnej za niezrealizowanie

obowiązku zakupu energii w I półroczu. Wymierzenie kary pieniężnej na podstawie

art. 56 ust. 1 Prawa energetycznego może nastąpić dopiero po stwierdzeniu, że

konkretny przedsiębiorca nie dopełnił obowiązków wynikających z przepisów

prawa, tj. dopuścił się co najmniej jednego z czynów określonych w art. 56 ust. 1

Prawa energetycznego. Z uwagi na dolegliwy charakter kar pieniężnych

przedsiębiorcy energetycznemu należy zapewnić nie tylko poszanowanie wszelkich

praw procesowych, ale także podstawowej zasady odpowiedzialności karnej,

zgodnie z którą podlega jej tylko ten, kto popełnia czyn zabroniony pod groźbą kary

przez ustawę obowiązującą czasie jego popełnienia.

W dalszej kolejności Sad Apelacyjny wywiódł, że niezrealizowanie przez

powoda obowiązku z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego polegało na zaniechaniu,

przy czym powód miał wykonać ciążący na nim obowiązek do dnia 30 czerwca

2007 r. Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że treść przepisów obowiązujących w I

półroczu 2007 r. mogła rodzić wątpliwości co do tego, kiedy miało nastąpić

wykonanie obowiązku z art. 9a ust. 8 w brzmieniu pierwotnym, ponieważ przepisy

rozporządzenia z 2004 r. przewidywały obowiązek zakupu energii w skojarzeniu i

rozliczenie tego obowiązku w okresie rocznym, zaś przepis art. 11 ustawy z dnia 12

stycznia 2007 r. stanowił, że wypełnienie i ocena wypełnienia obowiązku zakupu

energii elektrycznej wytworzonej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła za okres od

dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 30 czerwca 2007 r. nałożonego na podstawie art. 9a

ust. 8 w brzmieniu dotychczasowym następuje na podstawie przepisów

4

dotychczasowych. Skoro jednak dotychczasowy przepis art. 9a ust. 8 prawa

energetycznego obowiązywał jedynie do 30 czerwca 2007 r. należało przyjąć, że

ostatnim dniem wykonania tego obowiązku był dzień 30 czerwca 2007 r. Z tego

względu za działanie bez podstawy prawnej należy uznać nałożenie przez Prezesa

Urzędu kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1a w brzmieniu

obwiązującym do dnia 24 lutego 2007 r. za niewypełnienie obowiązku z art. 9a ust.

8 w brzmieniu do 30 czerwca 2007 r. Przepis art. 56 ust. 1 pkt 1a obowiązujący w

pierwszym dniu, kiedy możliwe było stwierdzenie czynu polegającego na

zaniechaniu, nie przewidywał już kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku

zakupu energii.

Sąd Apelacyjny wyjaśnił także, że jego stanowiska nie zmienia analiza

art. 11 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r., ponieważ wykładnia tego przepisu może

jedynie prowadzić do wniosku, że przepisy obowiązujące do 30 czerwca 2007 r.

stosuje się tylko do oceny, czy obowiązek zakupu energii elektrycznej wytworzonej

w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła za okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 30

czerwca 2007 r. został zrealizowany czy nie. Skutki niezrealizowania tego

obowiązku nie mogą być jednak oceniane na podstawie przepisów

dotychczasowych w drodze rozszerzającej wykładni tego przepisu. W art. 11

ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. ustawodawca nie wskazał wyraźnie możliwości

zastosowania dotychczasowych przepisów przewidujących karę za zaniechanie

wykonania starego obowiązku zakupu energii, zatem nie jest uprawnione

twierdzenie, że przepis ten upoważniał Prezesa Urzędu do wymierzenia kary na

podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1a Prawa energetycznego w brzmieniu obowiązującym

do 24 lutego 2007 r. Kwestii sankcji dotyczy bowiem art. 14 ustawy z dnia 12

stycznia 2007 r., na mocy którego art. 56 ust. 1 pkt 1a Prawa energetycznego w

dotychczasowym brzmieniu przestał obowiązywać od dnia 24 lutego 2007 r.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w

całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 11 ustawy z dnia 12

stycznia 2007 r. w związku z art. 9a ust. 8 oraz art. 56 ust. 1 pkt 1a i ust. 2a pkt 3

Prawa energetycznego w brzmieniu sprzed 24 lutego 2007 r. oraz sprzed 1 lipca

2007 r.; art. 56 ust. 1 pkt 1a Prawa energetycznego w brzmieniu obowiązującym od

dnia 24 lutego 2007 r.; art. 14 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. w związku z art. 56

5

ust. 1 pkt 1a Prawa energetycznego oraz § 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra

Gospodarki i Pracy z dnia 9 grudnia 2004 r.

Powód nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną powoda, lecz jedynie

pismo przygotowawcze z 24 września 2013 r., w którym wniósł o oddalenie skargi

kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania za instancję

kasacyjną.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Wyrok Sądu Apelacyjnego, mimo częściowo niewłaściwego uzasadnienia,

odpowiada prawu, dlatego skarga kasacyjna Prezesa Urzędu podlegała oddaleniu.

Sąd Najwyższy w pełni podziela leżące u podstaw zaskarżonego wyroku

założenia, zgodnie z którymi w postępowaniach dotyczących nałożenia dolegliwej

kary pieniężnej o charakterze administracyjnym konieczne jest zapewnienie

odpowiedniej ochrony praw przedsiębiorców. Jak słusznie przyjął Sąd drugiej

instancji, realizacja tego postulatu wymaga nie tylko poszanowania pewnych

standardów proceduralnych, co przekłada się na kontrolę postępowania

administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Wskazana jest także, jak

miał to na względzie Sąd Apelacyjny, odpowiednia wykładnia przepisów

statuujących sankcję przybierającą postać kary pieniężnej oraz przepisów

dotyczących kompetencji Prezesa Urzędu do nakładania oraz wymierzania takiej

kary. Przy wykładni tych przepisów nie tylko dopuszczalne, ale zasadne i celowe

jest chociażby uwzględnienie podstawowych zasad wykładni przepisów

przewidujących odpowiedzialność represyjną wypracowanych w obszarze prawa

karnego. Stąd też Sąd drugiej instancji trafnie zwrócił uwagę na istotę naruszenia

prawa, jakiej dopuścił się powód (zaniechanie wykonania obowiązku) oraz

sprzeciwił się rozszerzającej wykładni przepisów dotyczących samej sankcji

pieniężnej. O ile bowiem, ze względów celowościowych i efektywnościowych,

rozszerzająca wykładnia przepisów prawa regulacyjnego dotyczących kompetencji

organów regulacyjnych oraz obowiązków nakładanych na przedsiębiorców jest

uznawana za dopuszczalną w orzecznictwie Sądu Najwyższego, gdy obowiązki te

są zagrożone wyłącznie karą o charakterze stricte administracyjnym (nakaz

6

zaniechania stosowania określonej praktyki lub nakaz podjęcia określonych

działań), o tyle w przypadku nakładania i wymierzania wysokich kar pieniężnych z

tytułu stwierdzonych deliktów administracyjnych, ze wskazanych wyżej względów

zasadne i celowe jest dokonywanie możliwie wąskiej wykładni przepisów

zawierających normę sankcjonującą niepożądane przez prawodawcę zachowania.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie,

iż na treść zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2

Konstytucji RP, składa się szereg zasad, które nie zostały wprawdzie ujęte

expressis verbis w tekście Konstytucji RP, ale które wynikają z istoty i z aksjologii

demokratycznego państwa prawnego. Do zasad tych należy w szczególności

zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z zasady tej

wynika szereg dalszych zasad szczegółowych, w tym: m.in. zasada ochrony

(poszanowania) praw niewadliwie nabytych. U podstaw ochrony praw nabytych

znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i

umożliwienia jej planowania przyszłych działań (wyrok z 4 stycznia 2000 r., sygn.

K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1).

Pewność prawa i związana z nią zasada bezpieczeństwa prawnego posiada

- co Trybunał podkreślił m.in. w sprawie K 9/92 - ważne znaczenie w prawie

regulującym daniny publiczne. Przy czym pewność prawa oznacza nie tyle

stabilność przepisów prawa, która w tej dziedzinie prawa w określonej sytuacji

ekonomicznej państwa może być trudna do osiągnięcia, co warunki dla możliwości

przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli.

Tak rozumiana przewidywalność działań państwa gwarantuje zaufanie do

ustawodawcy i do stanowionego przez niego prawa. Często nieuniknione

zwiększenie obciążeń poprzez zmianę prawa powinno być dokonywane w ten

sposób, by podmioty prawa, których ono dotyczy, miały odpowiedni czas do

racjonalnego rozporządzenia swoim interesami.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2002 r.

sygnatura akt K 47/01 - przy ocenie legislacji podatkowej założeniem wyjściowym

jest pogląd o względnej swobodzie decyzyjnej ustawodawcy w kształtowaniu

dochodów i wydatków państwa. Wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada ochrony

zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na

7

pewności prawa, czyli takim zespole jego cech, które zapewniają jednostce

bezpieczeństwo prawne - umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w

oparciu o możliwie pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych

oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą ze sobą pociągnąć.

Jednostka powinna zarówno móc przewidywać konsekwencje poszczególnych

zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu

prawnego, jak i oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich nagle oraz w sposób

całkowicie arbitralny. Nadto zmiany w regulacji prawnej podatku dochodowego od

osób fizycznych powinny być ogłaszane co najmniej na miesiąc przed końcem

poprzedniego roku podatkowego. Jakkolwiek konstytucyjna ochrona interesów

podatnika dotyczących niezmienności obowiązujących reguł opodatkowania nie ma

charakteru absolutnego, to jednak w każdym razie w sytuacjach, gdy przepisy

prawa wyznaczają pewien horyzont czasowy dla zaplanowania i przeprowadzenia

przez podatnika określonego przedsięwzięcia finansowego czy gospodarczego,

ustawodawca nie może zmienić takich „reguł gry” przed upływem okresu czy

terminu, który sam wyznaczył. W orzeczeniu, z którego również pochodzą

powyższe tezy, Trybunał Konstytucyjny uznał, że zniesienie z dniem 1 kwietnia

2001 r. zwolnienia od podatku dochodów ze sprzedaży dopuszczonych do

publicznego obrotu akcji, przewidzianego - na okres do 31 grudnia 2003 r. - (...)

byłoby naruszeniem zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i

stanowionego przezeń prawa oraz - będącego konsekwencją tej zasady - nakazu

szanowania przez ustawodawcę tzw. interesów w toku (wyrok 25 kwietnia 2001 r.,

sygn. K 13/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 81).

Sąd Najwyższy uznał, że konstatacje te mają adekwatne zastosowanie w

niniejszej sprawie. Przy wymierzaniu kary na podstawie przepisu art. 56 ust. 1 pkt

1a w związku z art. 9a ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo

energetyczne w brzmieniu sprzed wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 12

stycznia 2007 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne oraz ustawy Prawo ochrony

środowiska i ustawy o systemie oceny zgodności (Dz.U. Nr 21, poz. 124) za

niewykonanie obowiązku zakupu energii elektrycznej wytworzonej w skojarzeniu z

wytwarzaniem ciepła w przyłączonych do sieci źródłach energii znajdujących się na

terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w I półroczu 2007 r. należy uwzględnić

8

szczególne okoliczności faktyczne i prawne, wynikające z ustawowych modyfikacji

zasad zakupu energii w tym okresie. Nie jest kwestionowane, że doszło do zmiany

zasad zakupu energii w trakcie roku obrachunkowego. Przepis art. 14 ustawy z 12

stycznia 2007 r. stanowił, że ustawa ta wchodziła w życie po upływie 14 dni od daty

jej ogłoszenia, co oznacza, ze weszła w życie w dniu 24 lutego 2007 r. z wyjątkami

przewidzianymi w pkt 1 i 2. Zgodnie z punktem 1 tego przepisu art. 9a ust. 8-8d,

art. 9c ust. 6 i 7 oraz art. 56 ust. 2a pkt 3 w nowym brzmieniu wchodziły w życie z

dniem 1 lipca 2007 r. Do tej daty, w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca

2007 r., na przedsiębiorstwie energetycznym ciążył zatem obowiązek z art. 9a ust.

8 w dotychczasowym brzmieniu (obowiązek powoda polegał na zakupie oferowanej

energii elektrycznej wytworzonej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła w

przyłączonych do sieci źródłach energii znajdujących się na terytorium RP). Nie

ulega wątpliwości, że obowiązek ten został skorygowany na niekorzyść

przedsiębiorcy energetycznego, gdyż termin na jego wykonanie został skrócony z

12 miesięcy do 6 miesięcy; przy czym o zmianie tego obowiązku strona powodowa

została ustawą powiadomiona w trakcie roku obrachunkowego (od wejścia w życie

przepisu korygującego obowiązek do końcowego terminu jej wykonania pozostało

niecałe 4 miesiące, zamiast 10 miesięcy). Podkreślić przy tym należy, że zakupu

energii nie można porównać do zakupów detalicznych przez klientów

indywidualnych, gdyż wymagają one długofalowego planowania, a często

poważnych inwestycji. Z uwagi na pewną „inercję” przemysłu ciężkiego

(energetycznego) konieczne było dłuższe niż w zwykłych sprawach vacatio legis,

czego ustawodawca nie zastosował; zapominając o konieczności wprowadzenia

zmian przed okresem rozliczeniowym.

Z tego względu, w ocenie Sądu Najwyższego, nałożenie przez Prezesa

Urzędu kary finansowej na stronę powodową nie było zasadne.

W tym kontekście Sąd Najwyższy podzielił rezultaty zastosowania w

niniejszej sprawie przez Sąd Apelacyjny zaprezentowanych powyżej standardów,

uznając jednocześnie, że poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu

Najwyższego z 12 sierpnia 2014 r., III SK 58/13 powinny ulec odnośnie do

nakładania kar za niewykonanie obowiązku w pierwszym półroczu roku 2007

modyfikacji.

9

W wyroku III SK 58/13 Sąd Najwyższy wskazał, że konsekwencje zmiany

obowiązku unormowanego w art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego w zakresie

kompetencji Prezesa Urzędu do nakładania kar pieniężnych oraz przepisy

intertemporalne ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. były już przedmiotem wykładni

Sądu Najwyższego w uchwale z 6 listopada 2009 r., III SZP 2/09 (OSNP z 2010 r.

nr 7-8, poz. 105), w której przyjęto, że przepis art. 56 ust. 1 pkt 1a w związku z

art. 9a ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne w brzmieniu

sprzed wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie

ustawy Prawo energetyczne oraz ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o

systemie oceny zgodności (Dz.U. Nr 21, poz. 124, dalej jako ustawa nowelizująca)

stosuje się do oceny wykonania w 2006 r. przez przedsiębiorstwo energetyczne

obowiązku zakupu energii elektrycznej wytworzonej w skojarzeniu z wytwarzaniem

ciepła w przyłączonych do sieci źródłach energii znajdujących się na terytorium

Rzeczypospolitej Polskiej, nawet jeżeli postępowanie w tej sprawie zostało

wszczęte przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki po wejściu w życie ustawy z

dnia 12 stycznia 2007 r.

Problem prawny rozstrzygnięty w powołanej powyżej uchwale Sądu

Najwyższego dotyczył dopuszczalności karania przedsiębiorstw energetycznych

przez Prezesa Urzędu w 2007 r. za niewykonanie w 2006 r. obowiązku z art. 9a

ust. 8 w starym brzmieniu, w sytuacji gdy ustawa z dnia 12 stycznia 2007 r.

zmodyfikowała treść obowiązku uregulowanego w art. 9a ust. 8 Prawa

energetycznego z zakupu oferowanej energii wytworzonej w skojarzeniu na zakup i

umorzenie świadectw pochodzenia energii z kogeneracji. Podjęte w tej uchwale

rozstrzygnięcie oparto na założeniu, zgodnie z którym „derogowanie określonych

przepisów ze względu na zastąpienie ich nowymi przepisami nie powoduje utraty

zastosowalności dawnych norm prawnych do stosunków prawnych, których te

normy dotyczyły”. Skoro w 2006 r. obowiązywały przepisy, na podstawie których

można było odkodować normę sankcjonowaną (obowiązek zakupu) i normę

sankcjonującą (kara pieniężna za niedochowanie obowiązku), to zmiana

normatywna w zakresie treści obowiązku i sankcji za jego niewykonanie nie

skutkowała w 2007 r. lub 2008 r. depenalizacją zaniechania przedsiębiorstwa

energetycznego z 2006 r. Żadne obowiązki nie zostały na przedsiębiorstwa

10

energetyczne nałożone ex post, w okresie, kiedy ciążył na nich obowiązek z art. 9a

ust. 8 Prawa energetycznego w starym brzmieniu, obowiązek ten był zagrożony

sankcją w postaci kary pieniężnej, której wymierzenie miało zawsze miejsce w

kolejnych latach, po zamknięciu sprzedaży za rok, za który należało wykonać

obowiązek oraz opracowaniu i kontroli danych istotnych z punktu widzenia

obowiązku, o którym mowa w art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego w starym

brzmieniu. Sąd Najwyższy przyjął także, że intencją ustawodawcy nie była

depenalizacja niewykonania obowiązku zakupu energii wytworzonej w skojarzeniu.

Dla rozstrzygnięcia o zasadności skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu w

niniejszej sprawie znaczenie miały też zawarte w uzasadnieniu uchwały w sprawie

III SZP 2/09 wywody odnoszące się do unormowania wynikającego z art. 11 ustawy

nowelizującej, zgodnie z którym „wypełnienie i ocena wypełnienia obowiązku

zakupu energii elektrycznej wytworzonej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła za

okres od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca 2007 r. nałożonego na podstawie art.

9 ust. 8 Prawa energetycznego w brzmieniu dotychczasowym, następuje na

podstawie przepisów dotychczasowych”. W powołanej uchwale przepis art. 11

został zinterpretowany przez Sąd Najwyższy w ten sposób, że wyrażona w tym

przepisie zasada zastosowania dotychczasowych przepisów „odnosi się do bardzo

ogólnie określonych regulacji prawnych, tych mianowicie, które dotyczą –

„wypełnienia i oceny wypełnienia obowiązku....”. W tak ogólnym określeniu

mieszczą się także te regulacje „oceny wypełnienia obowiązku”, które ustanawiają

sankcje za jego niewykonanie, w tym art. 56 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo

energetyczne w brzmieniu sprzed nowelizacji”. W tym ujęciu zastosowanie znajdują

łącznie przepisy określające obowiązek oraz przepisy określające sankcje z tytułu

niewykonania tego obowiązku. Takie rozwiązanie zostało uznane przez Sąd

Najwyższy za odpowiadające zasadom państwa prawnego, ponieważ

„odpowiedzialność za niewykonanie określonego obowiązku zostaje zrealizowana

stosownie do prawa obwiązującego i znanego podmiotom zobowiązanym”. Zwrócić

należy jednak uwagę, że omawiana uchwała dotyczyła wyłącznie roku 2006.

Podczas gdy uchwała III SZP 2/09 opiera się na założeniu, zgodnie z którym

to art. 11 ustawy nowelizującej rozstrzyga o tym, jakie przepisy regulują treść,

zakres oraz konsekwencje niewykonania obowiązku z art. 9a ust. 8 Prawa

11

energetycznego w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2007 r., zaskarżony

wyrok Sądu Apelacyjnego opiera się na przeciwnym rozumowaniu. Mianowicie, w I

półroczu 2007 r. na przedsiębiorstwach energetycznych takich jak powód nadal

ciążył obowiązek zakupu energii wytworzonej w skojarzeniu, natomiast od 24 lutego

2007 r. obowiązek ten nie był obwarowany sankcją w postaci kary pieniężnej z

uwagi na zastąpienie art. 56 ust. 1 pkt 1a Prawa energetycznego w brzmieniu

skorelowanym z art. 9a ust. 8 do dnia 30 czerwca przez przepis art. 56 ust. 1 pkt 1a

Prawa energetycznego w brzmieniu dostosowanym do treści obowiązku

wynikającego z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego w brzmieniu obowiązującym

od 1 lipca 2007 r. Wynika to z przyznania przez Sąd drugiej instancji priorytetowego

znaczenia unormowaniu wynikającemu z art. 14 ustawy nowelizującej dla

określenia przepisów, na podstawie których należało odkodować unormowania

wiążące przedsiębiorstwa energetyczne takie jak powód.

Rozumowanie Sądu Apelacyjnego zakłada, że art. 11 ustawy nowelizującej

rozstrzyga, jakie przepisy ma stosować Prezes Urzędu w latach 2008-2009, kiedy

będzie weryfikował dane przedkładane przez adresatów obowiązku z art. 9a ust. 8

Prawa energetycznego w brzmieniu do 30 czerwca 2007 r. Zgodnie z

jednoznacznym brzmieniem tego przepisu należy stosować „przepisy

dotychczasowe”. Dokonując wykładni tego przepisu Sąd drugiej instancji przyjął, że

przepisy dotychczasowe to te przepisy, które obowiązywały w I połowie 2007 r.,

kiedy to na przedsiębiorstwach takich jak powód ciążył obowiązek zakupu energii w

skojarzeniu. Z tego względu Sąd Apelacyjny zestawił ze sobą art. 9a ust. 8 w

brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca 2007 r. z art. 56 ust.

1 pkt 1a Prawa energetycznego, który brzmiał inaczej w okresie od 1 stycznia

2007 r. do 23 lutego 2007 r., a inaczej od 24 lutego do 30 czerwca 2007 r.

(i później). Dlatego też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że na

powodzie ciążył obowiązek, który musiał (i mógł) wykonać najpóźniej w dniu 30

czerwca 2007 r. Jednakże powód nie musiał zrealizować tego obowiązku w okresie

od 1 stycznia 2007 r. do 23 lutego 2007 r. (kiedy to zachowanie z art. 9a ust. 8 w

brzmieniu relewantnym dla okresu 1 stycznia 2007 – 30 czerwca 2007 r.

obwarowane było sankcją w postaci kary pieniężnej z art. 9a ust. 8 Prawa

energetycznego). W okresie zaś od 24 lutego 2007 r. do 30 czerwca 2007 r.

12

obowiązek z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego w brzmieniu wiążącym dla

rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przestał być objęty sankcją z art. 56 ust. 1 pkt 1a

Prawa energetycznego z uwagi na wprowadzone zmiany w treści tego przepisu.

Powyższe doprowadziło Sąd drugiej instancji do konkluzji, zgodnie z którą

ewentualne niewykonanie przez powoda obowiązku, o którym mowa w art. 9a ust.

8 Prawa energetycznego w starym brzemieniu w okresie od 1 stycznia 2007 r. do

30 czerwca 2007 r. nie podlegało karze pieniężnej.

Akceptując leżącą u podstaw poglądów prawnych Sądu Apelacyjnego

potrzebę zapewnienie odpowiedniego standardu ochrony praw przedsiębiorców w

postępowaniach, w których nakładane są dolegliwe kary pieniężne, Sąd Najwyższy

uznał, że konkluzje wysunięte przez Sąd drugiej instancji w niniejszej sprawie co do

depenalizacji zachowania powoda nie mają należytego oparcia w treści i funkcji

unormowania wynikającego z art. 11 ustawy nowelizującej. Regulacja art. 11

ustawy nowelizującej rozstrzyga pozytywnie o tym, że ocena wykonania w I

półroczu 2007 r. obowiązku z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego w starym

brzmieniu, dokonana już po zmianie treści przepisów kreujących ten obowiązek,

będzie odbywała się na podstawie przepisów obowiązujących w okresie, kiedy

przedsiębiorstwa energetyczne były zobowiązane do zakupu energii wytworzonej w

skojarzeniu, mimo iż ocena ta będzie dokonywana w okresie, gdy na

przedsiębiorstwach energetycznych będzie już ciążył obowiązek przedstawienia do

umorzenia świadectw pochodzenia energii z kogeneracji. Brak jednak podstaw dla

podzielenia stanowiska, zgodnie z którym art. 11 ustawy nowelizującej odnosi się

tylko do samego obowiązku, a nie obejmuje jakiejkolwiek sankcji za jego

niewykonanie. Ratio legis art. 11 ustawy nowelizującej polega na utrzymaniu

obowiązku z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego w dotychczasowym kształcie i

podkreśleniu związania przedsiębiorstw energetycznych tym obowiązkiem oraz

zasadami jego egzekucji w I półroczu 2007 r., a tym samym nie wyraża zamiaru

depenalizacji zachowania przedsiębiorstwa energetycznego takiego jak powód.

Taki zamiar legislacyjny wynika także z uzasadnienia projektu ustawy

nowelizującej, w którym zakładano, że nowelizacja wejdzie w życie najpóźniej z

dniem 1 stycznia 2007 r., więc treść art. 11 projektu ustawy odwoływała się do

2006 r. (a nie do okresu 1 stycznia 2007 r. – 30 czerwca 2007 r.).

13

Przede wszystkim jednak to wykładnia językowa i systemowa art. 11 ustawy

nowelizującej dostarcza argumentów przeciwko interpretacji przyjętej w

uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Art. 11 w swej treści rozstrzyga, że do oceny

wypełnienia przez przedsiębiorstwa energetyczne obowiązku zakupu energii

wytworzonej w skojarzeniu w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2007 r. należy

stosować przepisy dotychczasowe. Nie są to przepisy, które obowiązują w dacie 30

czerwca 2007 r., ani w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2007 r., lecz przepisy

obowiązujące przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, czyli przed 24 lutego

2007 r. Zwrot „przepisów dotychczasowych” odnosi się bowiem, co jest zgodne z

zasadami techniki prawodawczej, do przepisów w brzmieniu poprzedzającym

wejście w życie ustawy nowelizującej. Ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu

24 lutego 2007 r., zatem „przepisami dotychczasowymi” są przepisy w brzmieniu

obowiązującym do 23 stycznia 2007 r. Przepis art. 14 nie powinien więc mieć

znaczenia przy wykładni art. 11 ustawy nowelizującej i przy rozpoznawaniu

odwołania powoda od decyzji Prezesa Urzędu wydanej w niniejszej sprawie.

Okoliczność, że na podstawie art. 14 ustawy nowelizującej część przewidzianych w

niej nowych przepisów weszła dopiero 1 lipca 2007 r., zaś znowelizowany art. 56

ust. 1 pkt 1a Prawa energetycznego wszedł w życie w dniu 24 lipca 2007 r., nie

zmienia zakresu i treści przepisów wchodzących w skład „przepisów

dotychczasowych” w rozumieniu art. 11 ustawy nowelizującej. Rozumowanie Sądu

Apelacyjnego zasługiwałoby natomiast na pełną akceptację w braku art. 11 ustawy

nowelizującej.

Dokonana przez Sąd Najwyższy wykładnia art. 11 ustawy nowelizującej,

odmienna od zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie

przesądziła jednak o uznaniu skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu za zasadną, gdyż

w świetle przedstawionych na wstępie zasad konstytucyjnych i konieczności

zachowania standardów ochrony karanych podmiotów należało przyjąć, że wyrok

Sądu drugiej instancji odpowiada prawu. Wypada przypomnieć, że za taką

konstatacją dotyczącą kar pieniężnych za niedochowanie w I półroczu 2007 r.

obowiązku z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego w brzmieniu do 30 czerwca

2007 r. przemawia niedoskonałość normatywnej regulacji zagadnień

intertemporalnych. Należy bowiem mieć na uwadze, że przed 2007 r. obowiązek o

14

którym mowa w art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego w brzmieniu do 30 czerwca

2007 r. wykonywany był przez przedsiębiorstwo energetyczne za okres pełnego

roku kalendarzowego. Ustawa nowelizująca reguluje zaś jedynie, że wykonanie i

ocena wykonania w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2007 r. obowiązku

nałożonego na przedsiębiorstwa energetyczne na podstawie art. 9a ust. 8 Prawa

energetycznego w brzmieniu dotychczasowym następuje na podstawie przepisów

dotychczasowych. Ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 24 lutego 2007 r., a

zatem już po upływie ponad siedmiu tygodni przypadającego na 2007 r. sezonu

grzewczego, co dodatkowo mogło utrudnić wykonanie obowiązku zakupu energii

wytworzonej w skojarzeniu w ilościach odpowiadających odpowiedniemu udziałowi

wykonanej sprzedaży energii odbiorcom końcowym w kolejnych miesiącach I

półrocza 2007 r. W ten sposób z mocą wsteczną skróciła okres referencyjny, za

który do tej pory obowiązek z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego był rozliczany.

Jednocześnie regulacja intertemporalna ustawy nowelizującej nie narzucała

Prezesowi Urzędu w sposób bezwzględny rozliczenia za 2007 r. wykonania

obowiązku z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego w starym i nowym brzmieniu

odrębnie za I i II półrocze 2007 r.

Mając więc na względzie, po pierwsze, poważne wątpliwości w zakresie

interpretacji i stosowania przepisów dotyczących obowiązku zakupu energii

wytworzonej w skojarzeniu, jakie wywołała ustawa z dnia 12 stycznia 2007 r.; po

drugie, obiektywną trudność z realizacją w 2007 r. obowiązku z art. 9a ust. 8 Prawa

energetycznego w dotychczasowym brzmieniu z uwagi na odstąpienie, już po

rozpoczęciu 2007 r., od dotychczasowej zasady rocznego rozliczania wykonania

tego obowiązku; po trzecie, brak bezwzględnej i jednoznacznej, a przez to wiążącej

dla Sądów, regulacji w przepisach przejściowych co do dalszego wymierzania

sankcji w wysokości określonej przepisami Prawa energetycznego dotyczącymi

obowiązku zakupu energii wytworzonej w skojarzeniu w brzmieniu sprzed daty

wejścia w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r., Sąd Najwyższy uznał, że wyrok

Sądu Apelacyjnego zaskarżony skargą Prezesa Urzędu, odpowiada prawu. Prezes

Urzędu w wydanej w niniejszej sprawie decyzji wymierzył bowiem powodowi karę

pieniężną z zastosowaniem starych przepisów dotyczących wymiaru kary, bez

15

uwzględnienia szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej, w jakiej znalazła się strona

powoda w I półroczu 2007 r.

Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd Najwyższy skargę oddalił na

podstawie art. 39814

k.p.c.